II OSK 1322/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 października 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 1277/15 w sprawie ze skargi D. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. znak: [...] w przedmiocie pozwolenia na rozbiórkę oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 21 października 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1277/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę skarżącej na zaskarżoną decyzję Wojewody [...] w przedmiocie pozwolenia na rozbiórkę. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. W administracyjnym toku instancji oraz po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 829/15, Prezydent Miasta K. na podstawie art. 31 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) wydał decyzję z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], którą udzielił na wniosek A.S.A. w C. pozwolenia na rozbiórkę budynków administracyjno-warsztatowo-garażowego oraz magazynowo-produkcyjnego, zlokalizowanych przy ul. [...], na działce nr [...], których rozbiórka w części była już realizowana bez pozwolenia. Organ I instancji opisał dotychczasowy przebieg postępowania oraz wskazał na różnice pomiędzy nakazem rozbiórki a udzieleniem pozwolenia na rozbiórkę. Organ I instancji uznał za rzecz niezaprzeczalną, że stan techniczny obiektów na ww. działce zagraża bezpieczeństwu ludzi i mienia. Zatem inwestor mógł przystąpić do prac rozbiórkowych przed uzyskaniem pozwolenia na rozbiórkę, co dopuszcza cytowany art. 31 ust. 5 Prawa budowlanego. Inwestor złożył wniosek o pozwolenie na rozbiórkę istniejących obiektów. We wniosku zakres rozbiórki został zakreślony prawidłowo, nadto wniosek ten jest kompletny. Odwołanie od ww. decyzji wniosła skarżąca. Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] utrzymał w mocy ww. decyzję o pozwoleniu na rozbiórkę. Organ odwoławczy wyjaśnił, że możliwe jest rozpoczęcie rozbiórki przed uzyskaniem pozwolenia jeżeli roboty te mają na celu usunięcie bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia. W tej zaś sprawie w stosunku do prowadzonej samowolnie rozbiórki było prowadzone postępowanie wyjaśniające z uwagi na wykonywanie tych robót w sposób nieprawidłowy i celem usunięcia stanu zagrożenia bezpieczeństwa. Dlatego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję z dnia [...] maja 2014 r., Nr [...], którą nałożył na inwestora określone obowiązki, które w części dotyczyły wnioskowanego zakresu rozbiórki. A zatem decyzja ta nie oznaczała, że w oparciu o nią inwestor może wykonać rozbiórkę obiektów w pełnym zakresie, w jakim występował do organu administracji architektoniczno-budowlanej o pozwolenie na rozbiórkę. Artykuł 31 ust. 5 Prawa budowlanego przewiduje możliwość wcześniejszego rozpoczęcia robót rozbiórkowych, tj. przed uzyskaniem pozwolenia na rozbiórkę wydanego przez właściwy organ. Zdaniem organu odwoławczego, stan budynków niezaprzeczalnie zagraża bezpieczeństwu ludzi i mienia, wobec czego inwestor mógł przystąpić do prac rozbiórkowych przed uzyskaniem pozwolenia na rozbiórkę, co dopuszcza cytowany art. 31 ust. 5 Prawa budowlanego. Odpowiadając na zarzuty odwołania dotyczące braku zabezpieczenia terenu budowy i jego nieuporządkowania Wojewoda wyjaśnił, że w zaskarżonej decyzji organ I instancji określił szczególne warunki zabezpieczenia terenu budowy; prowadzenia robót budowlanych; nałożono obowiązek uporządkowania terenu budowy. Ponadto w przedłożonym opracowaniu znajdują się zalecenia dotyczące sposobu zabezpieczenia terenu budowy, oznakowania miejsc prowadzenia robót rozbiórkowych. Kwestia oceny sposobu prowadzenia robót rozbiórkowych leży w kompetencji organu nadzoru budowlanego. Rolą organu administracji architektoniczno-budowlanej jest natomiast ocena, czy inwestor spełnił wymagane przepisami prawa obowiązki i na tej podstawie wydanie orzeczenia. W odniesieniu do zgłoszonych w odwołaniu uwag dotyczących braku zagrożenia oraz samowolności rozbiórki Wojewoda [...] zauważył, że jak wynika z opinii o stanie technicznym budynków "obiekty znajdują się w złym stanie technicznym i nie nadają się do remontu ani przebudowy. Ich stan techniczny powoduje zagrożenie zdrowia i życia dla mieszkańców działek sąsiednich, i z tego względu konieczna jest ich natychmiastowa rozbiórka". Również stanowisko PINB zawarte w piśmie z 21 lutego 2014 r., znak: [...], wskazuje nie tylko na potrzebę wykonania doraźnych skutecznych zabezpieczeń, które zapewnią bezpieczeństwo ludzi przebywających w otoczeniu budynku, ale i wskazuje na celowość rozważenia rozbiórki tych obiektów. Organ odwoławczy zaznaczył, że skarżąca, kwestionując dopełnienie przez inwestora wszystkich formalności nie sprecyzowała, jakich to formalności miał on nie dopełnić. Dokumenty, które inwestor winien dołączyć do wniosku o pozwolenie na rozbiórkę są określone w art. 33 ust. 4 Prawa budowlanego. W ocenie organu odwoławczego, wszystkie dokumenty, o których mowa w tym przepisie dla przedmiotowej rozbiórki zostały dołączone do wniosku. Na tę ocenę nie wpływa fakt wcześniejszego rozpoczęcia robót rozbiórkowych z przyczyn wskazanych powyżej. Decyzję wojewody zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca, podnosząc zarzuty dotyczące naruszenia art. 7 i art. 77 K.p.a. przez niezebranie wyczerpującego materiału dowodowego i niewyjaśnienie stanu faktycznego; art. 28 K.p.a. przez błędne ustalenie kręgu stron postępowania; wydanie decyzji niewykonalnej w chwili jej wydania i niewykonalnej w przyszłości, a zatem spełniającej kryteria wskazane w art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 21 października 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1277/15, oddalając skargę, przywołał ocenę prawną zawartą w wiążącym w niniejszej sprawie na podstawie art. 153 p.p.s.a. wyroku WSA w Krakowie o sygn. akt II SA/Kr 829/15, która wskazywała na zły stan techniczny budynków. Ponadto w innym postępowaniu organy nadzoru budowlanego sugerowały rozważenie konieczności dokonania rozbiórki spornych obiektów. Za spełnione należało zatem uznać dwie pierwsze przesłanki, wynikające z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, a mianowicie bezpośrednie zagrożenie niebezpieczeństwa, uzasadniające natychmiastową rozbiórkę oraz objęcie tym zagrożeniem życia i zdrowia ludzi. Ponadto Analiza akt sprawy wskazuje, że wszystkie wymagane dokumenty: szkic usytuowania obiektu budowlanego, opis zakresu i sposobu prowadzenia robót rozbiórkowych oraz opis sposobu zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia – zostały dołączone do wniosku z dnia 11 kwietnia 2014 r. Dołączone zostało również oświadczenie właściciela obiektu – samego wnioskodawcy, tj. ww. Spółki. W ocenie Sądu, organy administracji publicznej – wbrew zarzutom skargi – nie naruszyły art. 7 oraz art. 77 K.p.a. Zebrany materiał dowodowy był wystarczający dla stwierdzenia, że zaistniały przesłanki, uprawniające inwestora do niezwłocznego rozpoczęcia rozbiórki obiektów budowlanych. Wskazana wyżej opinia w sposób wyraźny potwierdzała niebezpieczeństwo katastrofy budowlanej; wynikało z niej bowiem, że istnieje zagrożenie zawalenia się dachu oraz stropów pomiędzy kondygnacjami, a wskutek korozji elementów konstrukcyjnych i złego stanu ścian zawaleniu mogą ulec całe budynki. Inwestor przedłożył też wszystkie niezbędne dokumenty, wobec czego organy mogły wydać pozwolenie na rozbiórkę. Sąd nie uwzględnił zarzutu skarżącej, jakoby zaskarżona decyzja była niewykonalna, a zatem dotknięta wadą nieważność. Skoro w razie spełnienia przesłanek z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego możliwe jest najpierw przystąpienie do rozbiórki, a dopiero następnie (aczkolwiek niezwłocznie) wystąpienie do właściwego organu o pozwolenie, to w konsekwencji należy uznać, że w takim wypadku organ administracji architektoniczno-budowlanej weryfikuje, czy faktycznie istniała przesłanka zastosowania omawianej normy prawnej, polegająca na zaistnieniu bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Zostało to już omówione i wyraźnie wskazane w wyroku w sprawie sygn. akt II SA/Kr 829/15. W niniejszej sprawie skarżąca podnosiła, że uznani za strony postępowania administracyjnego T. C. i J. S. od dawna nie żyją. Jednak osoby te zmarły jeszcze przed wpłynięciem wniosku o udzielenie pozwolenia na rozbiórkę; dlatego ich śmierć nie powodowała obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego. Sąd wskazał, że organ I instancji powinien ustalić aktualny krąg stron postępowania. Jeżeli przymiot strony ww. zmarłych wynikał z prawa własności określonych nieruchomości odpowiednio działek nr [...] i [...]), należało w sprawie uznać za strony postępowania następców prawnych po ww. zmarłych. Jednak naruszenie tych obowiązków nie stwarza samo w sobie podstawy do uchylenia decyzji. Wada taka mogłaby prowadzić do skutków w postaci wyeliminowania orzeczeń organów administracji z obrotu prawnego wyłącznie wówczas, gdyby mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy – zarzut naruszenia prawa do czynnego udziału w postępowaniu powinna podnosić ta strona, która została pominięta. Dodatkowo może on odnieść skutek wyłącznie wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (zob. wyroki NSA: z 17 maja 2016 r., I OSK 1994/14; z dnia 24 listopada 2015 r., II OSK 747/14; z 9 kwietnia 2014 r., I OSK 2572/12). Ze skargi nie wynika, czy D. M. jest następcą prawnym którejś ze zmarłych osób, a zatem w odniesieniu do niej nie można mówić o naruszenia prawa do czynnego udziału w sprawie, ponieważ udział taki miała zapewniony i z tego uprawnienia korzystała. Jeżeli zaś następcami prawnymi T. C. i J. S. były inne osoby, to zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. mógłby odnieść skutek jedynie wówczas, gdyby to one go podnosiły, wykazując zarazem, jakich czynności w postępowaniu nie mogły dokonać. Sąd nie uwzględnił również zarzutów dotyczących braku odpowiednich zabezpieczeń prac rozbiórkowych i wynikłych z tego zniszczeń mienia. W postępowaniu o wydanie pozwolenia na rozbiórkę właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej bada, czy zostały złożone dokumenty wymagane zgodnie z art. 33 ust. 4 Prawa budowlanego, względnie – gdy wniosek o pozwolenie składa inwestor, który już przystąpił do robót rozbiórkowych – czy zostały zrealizowane przesłanki z art. 31 ust. 5 tej ustawy. Sposób wykonania rozbiórki nie może natomiast rzutować na prawidłowość wydanego pozwolenia na rozbiórkę. Ewentualne nieprawidłowe wykonywanie robót budowlanych może skutkować działaniem organów nadzoru budowlanego, ponieważ to do ich właściwości należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, w szczególności warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia przy wykonywaniu robót budowlanych (art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. b ww. ustawy). Jeżeli zaś w wyniku robót rozbiórkowych powstała szkoda, dochodzenie odszkodowania możliwe jest na drodze cywilnej. Wszystkie okoliczności objęte tym zarzutem nie podlegały badaniu w kontrolowanym postępowaniu, stąd nie mogą one też doprowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym dla pełnomocnika z urzędu także w przypadku oddalenia skargi. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 3 § 1 p.p.s.a. przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a, polegające na wadliwym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nieodpowiadającego wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a, polegające na braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionych w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzutów naruszenia "art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. w zw. z - art. 85 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 oraz art. 66 § 1 K.p.a."; - art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 i art. 134 § 1 p.p.s.a., w następstwie naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 10 § 1 K.p.a., skutkiem przyjęcia w zaskarżonej decyzji, że stronami postępowania były osoby zmarłe oraz braku ustalenia spadkobierców ww. osób w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych pn. rozbiórka budynków: administracyjno-warsztatowo-garażowego oraz magazynowo-produkcyjnego, zlokalizowanych przy ul [...] na działce [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadny uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego. W pierwszej kolejności wskazania wymaga, że sformułowanie zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego wymaga wykazania, że wskazywana wada miała wpływ na wynik sprawy. Dlatego nie wystarczy w skardze kasacyjnej samo wskazanie na naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak odniesienia się przez Sąd I instancji do sformułowanego w skardze zwykłej zarzutów naruszenia "art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. w zw. z - art. 85 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 oraz art. 66 § 1 K.p.a.". W takim wypadku zarzut skargi kasacyjnej nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Niemniej z uwagi na podniesioną w skardze kasacyjnej argumentację należy wskazać, że wbrew stanowisku skarżącej brak współdziałania organów architektoniczno-budowlanego i nadzoru budowlanego nie miał wpływu na ocenę legalności decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę, tj. czy zostały spełnione ustawowe przesłanki do wydania decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę. Dla wydania takiego pozwolenia nie ma znaczenia dotychczasowy sposób dokonania rozbiórki nawet jeżeli stwierdzono w tym zakresie określone nieprawidłowości, jak i to, że skarżąca nie została poinformowania w trybie art. 66 § 1 K.p.a. przez organ architektoniczno-budowlany, iż kwestia oceny sposobu prowadzenia robót rozbiórkowych leży w kompetencji organu nadzoru budowlanego. Wydanie pozwolenia wiąże się z przyznaniem inwestorowi określonego uprawnienia, które powinno być faktyczne wykonane w sposób niestwarzający zagrożenia dla osób trzecich i mienia lub środowiska. Dlatego w okolicznościach tej sprawy należy odróżnić kwestię przyznania uprawnienia, od podjętych działań faktycznych, czy to na etapie przed udzielonym pozwoleniem lub już po jego udzieleniu. Prawnie organ architektoniczno-budowlany ocenił, że w okolicznościach tej sprawy z uwagi na powstały stan zagrożenia istniały przesłanki do wydania pozwolenia na rozbiórkę nawet jeżeli inwestor podjął w tym względzie roboty rozbiórkowe jeszcze przed uzyskaniem pozwolenia. Taka możliwość działania inwestora i organu architektoniczno-budowlanego wynika z treści art. 31 ust. 5 Prawa budowlanego. Dlatego kwestia braku współdziałania organów nadzoru budowlanego z organami administracji architektoniczno-budowlanej w trybie art. 85 Prawa budowlanego, jak i oczekiwania skarżącej wynikające z art. 66 § 1 K.p.a. nie miały wpływu na wynik sprawy. Prowadzenie nieprawidłowo rozbiórki nie stanowi przeszkody do wydania pozwolenia, jeżeli istnieją ustawowe przesłanki do udzielenia zgody na rozbiórkę, tak jak w tej sprawie z uwagi na stwierdzony zły stan techniczny budynków, które stanowiły zagrożenie. Poza tym w okolicznościach tej sprawy organ architektoniczno-budowlany wydając decyzję określił warunki prowadzenia rozbiórki stosownie do wymogów Prawa budowlanego. Wykluczył tym samym sposób dowolnego działania inwestora, który powinien w związku z wydanym pozwoleniem dokonać rozbiórki w sposób zgodny z prawem. Dlatego w omawianym zakresie zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Nie wykazano bowiem aby Sąd I instancji dokonał nieprawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji. Ponadto Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że uwzględnienie w postępowaniu administracyjny osób, które zmarły przed wszczęciem postępowania administracyjnego nie stanowi wady postępowania, która mogłaby mieć wpływ na wynik sprawy. Wynika to z tego, że kwestia uczestnictwa w postępowaniu i podjęcie prób doręczania osobom zmarłym pism nie jest tożsama z pojęciem "skierowania decyzji do osoby nie będącej stroną". Ta druga kategoria odnosi się do kwestii skierowania w decyzji określonego prawa lub obowiązku do osoby, która nie jest stroną postępowania, a nie z samym faktem doręczenia pisma. Nie jest to przypadek, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., ponieważ zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja o pozwoleniu na rozbiórkę przyznawała określone prawa i obowiązku zupełnie innemu podmiotowi. Ponadto taka okoliczność nie oznacza, że doszło do rażącego naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Skoro nie jest to wada, która mogła mieć wpływ na wynik sprawy, tym bardziej brak jest podstaw do stwierdzenia, że z omawianych względów doszło do rażącego naruszenia prawa. W odniesieniu zaś do wskazywanego przez skarżącą braku ustalenia następców prawnych osób zmarłych, w tej sprawie skarżąca nie wykazała aby podnoszona w tym zakresie argumentacja związana była z naruszeniem jej interesu prawnego, co czyni ww. argumentację skarżącej nieskuteczną. Poza tym, na co słusznie wskazał Sąd I instancji, wskazane uchybienie nie miało wpływu na naruszenie praw procesowych skarżącej, która brała udział w postępowaniu i mogła korzystać z przysługujących jej praw; zaś to strona pominięta w postępowaniu administracyjnym uprawniona jest do formułowania tego rodzaju zarzutów związanych z naruszenie jej czynnego udziału w postępowaniu. Zagadnienie to ma bowiem wymiar podmiotowy, tj. związany z określonymi prawami i obowiązkami konkretnego podmiotu, któremu przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym. W omawianym zakresie nie podważono skutecznie oceny Sądu I instancji, dlatego zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 i art. 134 § 1 p.p.s.a., w następstwie naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 10 § 1 K.p.a., nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż to wynagrodzenie, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. Zasadą jest bowiem, że Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga o kosztach postępowania tylko pomiędzy stronami. W pozostałym zakresie stosowne wnioski powinny być kierowane do właściwych w sprawie wojewódzkich sądów administracyjnych.