I OSK 1994/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Mariola Kowalska (spr.) Protokolant st. asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 10 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 129/14 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 10 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 129/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę M. M. (dalej Skarżący lub Skarżący kasacyjnie) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] października 2013 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Starosty S. kierującej M. M. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji na podstawie art. 114 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Ze stanu sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynikało, że pismem z dnia 7 sierpnia 2013 r. skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty S. z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] z powodu braku podstawy prawnej do jej wydania ponieważ art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2013r., poz. 1137 ze zm., zwanej dalej u.p.r.d.) nie określa terminu, w którym osoba posiadająca uprawnienia do kierowania pojazdami, skierowana decyzją starosty na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, powinna przystąpić do takiego egzaminu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z [...] września 2013 r., odmówiło stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji. Od tej decyzji Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy własną decyzję. Kolegium stanęło na stanowisku, że decyzja Starosty z dnia [...] maja 2013 r. nie została wydana bez podstawy prawnej. Obwiązujące w chwili orzekania przepisy u.p.r.d. zawierały przepisy pozwalające na skierowanie kierowcy na egzamin sprawdzający kwalifikacje w zakresie uprawnień kategorii B, więc o braku podstawy prawnej nie może być mowy. Wyjaśniło ponadto, że zakreślenie terminu do przystąpienia do egzaminu mieści się w uprawnieniach organu wynikających z możliwości kontroli prawidłowości wykonania nałożonego obowiązku. Na powyższą decyzję Skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Sąd I instancji uznał skargę za nieuzasadnioną. W uzasadnieniu Sąd przypomniał, że Skarżący upatruje nieważności decyzji Starosty S. w tym, iż art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b prawa o ruchu drogowym z dnia 20 czerwca 1997 r. (Dz.U. 2011.30.151) będący jej podstawą prawną nie zawiera terminu, w którym osoba posiadająca uprawnienia do kierowania pojazdami, skierowana decyzją starosty na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, powinna poddać się takiemu sprawdzeniu kwalifikacji. Tym samym, w ocenie Skarżącego, żaden przepis prawa nie upoważniał organu administracyjnego do samodzielnego określenia tego terminu. W ocenie Sądu I instancji stanowisko to jest bezzasadne. Skierowanie skarżącego w trybie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b prawa o ruchu drogowym nastąpiło w związku z art. 99 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. Nr 30 poz. 151 ze zm.), w związku z "uzasadnionymi zastrzeżeniami co do kwalifikacji" kierowcy. W art. 99 ust. 1 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami wskazano przede wszystkim na podmiot wydający decyzję w przedmiocie skierowania kierowcy w określonej sytuacji. Z kolei uzupełnieniem tej regulacji jest art. 49 ustawy o kierujących pojazdami, który precyzuje m.in. osoby, które polegają takiemu sprawdzeniu. Z art. 49 ust. 1 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami wynika, iż sprawdzeniu kwalifikacji w formie egzaminu państwowego podlega osoba posiadająca prawo jazdy (...) w razie uzasadnionych zastrzeżeń co do jej kwalifikacji. Sąd I instancji zauważył, iż istotnie z przepisów tych nie wynika, aby organ miał prawo zakreślać termin do poddania się takiemu egzaminowi sprawdzającemu. W ocenie Sądu I instancji podstawą prawną takiego zakreślenia jest jednak art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. d ustawy o kierujących pojazdami obowiązujący od 18.01.2013 r., który stanowi, że Starosta wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku stwierdzenia niezgłoszenia się we wskazanym terminie na egzamin państwowy, którym miał być przeprowadzony w trybie art. 49 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 lit. b ustawy o kierujących pojazdami. Sąd I instancji podkreślił, iż zgodnie z art. 136 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 4 stycznia 2013 r. o zmianie ustawy o kierujących pojazdami (Dz.U. 2013, 82) w stosunku do osób, które dopuściły się naruszeń przepisów ruchu drogowego przed dniem 4.01.2016 r. i naruszenia te skutkowały przekazaniem liczby 24 punktów za naruszenia przepisów ruchu drogowego (...), stosuje się tryb postępowania oraz skutki według stanu prawnego na dzień popełnienia naruszenia prowadzącego przekroczenie dopuszczalnej liczby punktów. Sąd I instancji zauważył, iż w niniejszej sprawie przekroczenie liczy 24 punktów miało miejsce 13 kwietnia 2013r., co w świetle wcześniejszych rozważań i powołanego przepisu art. 136 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami uzasadniało zdaniem Sądu istnienie podstawy prawnej w decyzji Starosty S. z [...] maja 2013 r. dla zakreślenia terminu do poddania się egzaminowi sprawdzającemu. Końcowo Sąd I instancji wskazał, iż powołane w skardze orzecznictwo NSA dotyczyło stanów prawnych sprzed 1.01.2013 r. i w związku z tym nie mogło być argumentem dla kwestionowania zasadności decyzji administracyjnej wydanej po 18.01.2013 r. Od powyższego wyroku Skarżący złożył skargę kasacyjną, w której zarzucił naruszenie: I) Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a., art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu , iż w niniejszej sprawie brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji w zakresie dotyczącym określenia przez organ terminu, w którym skarżący powinien przystąpić do egzaminu, art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. d ustawy o kierujących pojazdami przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegającą na przyjęciu, iż skoro starosta ma prawo wydać decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami w przypadku niezgłoszenia się we wskazanym terminie na egzamin państwowy, to ma również prawo samodzielnie ustalić termin, w którym skarżący powinien był przystąpić do egzaminu sprawdzającego kwalifikacje. II) Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. , art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 10 § 1 K.p.a. polegające na braku zawiadomienia skarżącego i jego pełnomocnika o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów dowodowych. W związku z powyższymi zarzutami skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a nadto o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. nie udzieliło odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna wobec czego należało ją oddalić. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konstruując skargę kasacyjną jej autor powinien zatem wskazać wprost, jaki przepis prawa materialnego lub postępowania został naruszony przez Sąd I instancji oraz na czym to naruszenie polegało w danej sprawie, na tle treści konkretnego przepisu. W zakresie naruszenia przepisu prawa materialnego powinien wskazać, czy doszło do jego naruszenia poprzez błędną wykładnię, czy też niewłaściwe zastosowanie. Natomiast w przypadku zarzutu naruszenia przepisu postępowania powinien wskazać, dlaczego podnoszone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 20 marca 2012 r., II FSK 1761/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl – zwana dalej w skrócie: "CBOSA"). Rozpoznawana skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 P.p.s.a. Rozpoznanie zarzutów należy zatem rozpocząć od tych, które dotyczą naruszenia przepisów postępowania. Naruszenia przepisów postępowania wnoszący skargę kasacyjną upatruje w pozbawieniu strony czynnego udziału w postępowaniu wskutek braku zawiadomienia strony i jej pełnomocnika o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów w sprawie (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 10 § 1 K.p.a.). Zarzut ten jest oczywiście bezzasadny. Z zasady czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym wynikającej z art. 10 K.p.a. istotnie należy wywieść, iż to na organie prowadzącym postępowanie ciąży bowiem obowiązek umożliwienia stronom uczestnictwa w postępowaniu, tj. m.in. umożliwienia im dostępu do akt sprawy, zgłoszenia dowodów, zawiadomienia o terminie i miejscu przeprowadzenia dowodu, jak również umożliwienia wypowiedzenia się na temat zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji. W rozpoznawanej sprawie nie budzi jednakże wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż skarżący - co wynika z akt sprawy - realizował swoje uprawnienia jako strona, miał umożliwiony dostęp do akt sprawy, mógł skutecznie zgłaszać wnioski dowodowe, czego jednak nie czynił. Strona była w postępowaniu administracyjnym reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika (adwokata), a mimo to nie skorzystała z prawa składania wniosków dowodowych, jeżeli w jej ocenie były konieczne. Wprawdzie organ odwoławczy przed wydaniem decyzji ostatecznej nie zawiadomił skarżącego o możliwości zapoznania się z aktami i nie umożliwił stronie wypowiedzenia się na temat zebranego materiału dowodowego, jednakże, w okolicznościach tej sprawy, to naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Organy orzekające w niniejszej sprawie nie przeprowadzały bowiem żadnych czynności procesowych mogących mieć wpływ na ocenę dotychczas zebranego materiału dowodowego. Przypomnieć też należy, iż w orzecznictwie sądowym istnieje ugruntowany pogląd, że zarzut naruszenia postanowień art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się, co do tego i składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej zarzut spoczywa zatem ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (por.m.in. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 575/10, LEX nr 1070853; wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1279/09, LEX nr 746442). Odnosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, że skarżący kasacyjnie nie wskazał w skardze żadnych czynności, których mógłby dokonać przed organami administracji, gdyby został zawiadomiony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się co do tego i składania wniosków, dlatego też nie można było uznać zasadności tego zarzutu. Formułując zarzuty naruszenia prawa materialnego tj. art. art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym w powiązaniu z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a skarżący kasacyjnie kwestionował pogląd Sądu I instancji, że decyzja Starosty S. z dnia [...] maja 2013 r. nie zawiera wad nieważnościowych, w szczególności wady wydania jej bez podstawy prawnej. Na wstępie przypomnieć należy, że utrwaloną w orzecznictwie regułą jest, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady trwałości decyzji, wymaga bezspornego ustalenia, że uchylona decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 7 lipca 1983 r. o sygn. akt II SA 581/83, teza publik. w CBOSA). Odnosząc, te uwagę do sprawy obecnej, należy rozważyć, czy prawidłowe było stanowisko Sądu I instancji, iż działanie organu polegające na ustaleniu terminu, w którym osoba posiadająca uprawnienia do kierowania pojazdami, skierowana decyzją starosty na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji powinna poddać się takiemu sprawdzeniu, miało oparcie w przepisach prawa. Zważyć należy, iż organem uprawnionym do skierowania osoby posiadającej uprawnienia do kierowania pojazdem z mocy art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym jest starosta właściwy w sprawie. Ten sam organ na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. d ustawy o kierujących pojazdami wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku stwierdzenia niezgłoszenia się we wskazanym terminie na egzamin państwowy/.../. Przeanalizowania wymaga zatem w pierwszej kolejności w jakiej formie powinno nastąpić wskazanie terminu w którym osoba kierująca pojazdami ma do tegoż egzaminu przystąpić. Nie ulega wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż wskazanie powyższego terminu powinno nastąpić w formie władczej, zobowiązującej stronę do wykonania nałożonych na nią obowiązków w określonym czasie, skoro skutkiem niezachowania się zgodnego z nakazem jest utrata uprawnień wcześniej nabytych. Jedyną taką formą działania administracji przewidzianą w przepisach postępowania administracyjnego w art. 104 K.p.a. jest forma decyzji administracyjnej. Ponadto tylko nakaz wydany w formie decyzji daje stronie prawo do kwestionowania go w postępowaniu administracyjnym odwoławczym. W drugiej kolejności rozważyć należy, czy art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. d ustawy o kierujących pojazdami może stanowić podstawę prawną do określenia terminu kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji w decyzji. Odpowiedź w tej mierze musi być twierdząca. Z przepisów obu ustaw, zarówno ustawy Prawo o ruchu drogowym i ustawy o kierujących pojazdami nie wynika, aby przed wydaniem decyzji o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami organ miał dodatkowo określać termin poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji. Ponadto z brzmienia art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. d ustawy o kierujących pojazdami wprost wynika, iż starosta ma obowiązek wskazać termin w którym osoba, która przekroczyła 24 punkty będzie musiała stawić się na egzamin. Z systematyki obu ustaw należy wywieść, iż obowiązek taki powinien być skonkretyzowany w pierwszej decyzji kształtującej obowiązki kierującego pojazdami, tj. decyzji wydanej na podstawie art. 114 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie okazał się skuteczny. Prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, iż kontrolowana decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji o skierowaniu na egzamin nie ma wady określonej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.