II OSK 316/16

Dnia 26 października 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia del. WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 26 października 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 488/15 w sprawie ze skargi J. S. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów dotyczących prowadzenia egzekucji w sprawie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 25 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 488/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Gdańsku oddalił skargę J. S. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PWINB) w Gdańsku z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], w przedmiocie zarzutów dotyczących prowadzenia egzekucji w sprawie nakazu rozbiórki. Z uzasadnienia powyższego wyroku wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (PINB) w [...], decyzją z dnia [...] września 2011 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r., Nr 38, poz. 229 z późn. zm., uPb z 1974), nakazał J. S. rozebrać samowolnie wybudowany obiekt budowlany na terenie działki nr [...], zlokalizowanej w miejscowości [...], gmina [...], o konstrukcji drewnianej z dachem dwuspadowym pokrytym blachą falistą ocynkowaną, nietrwale związany z gruntem. Następnie, PWINB w Gdańsku decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., utrzymał w mocy decyzję PINB w [...], a WSA w Gdańsku postanowieniem z dnia 2 lutego 2012 r., II SA/Gd 11/12, odrzucił skargę wniesioną na tę decyzję. Jak wynika dalej z przywołanego na wstępie wyroku PINB w [...], przeprowadził w dniu [...] marca 2013 r. oględziny działki nr [...], podczas których stwierdził, że obiekt budowlany objęty nakazem rozbiórki dalej się tam znajduje. W związku z tym organ powiatowy wystosował do J. S. upomnienie do wykonania obowiązku, z zagrożeniem wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Upomnienie to zostało doręczone zobowiązanej – J. S. w dniu 22 stycznia 2015 r. Wobec dalszego niewykonywania obowiązku rozbiórki w dniu [...] maja 2015 r. PINB w [...] wystawił tytuł wykonawczy nr [...], ze wskazaniem, że zostaje on skierowany do przymusowego wykonania obowiązku rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego poprzez zastosowanie: 1) grzywny w celu przymuszenia, 2) wykonania zastępczego. Tytuł wykonawczy został doręczony zobowiązanej w dniu 8 maja 2015 r. Pismem z dnia 15 maja 2015 r. J. S. wniosła zarzuty do wystawionego tytułu wykonawczego z uwagi na zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, wskazując przy tym, że wykonanie przez nią nałożonego obowiązku w istocie spowoduje całkowitą zmianę substancji budynku. Nie istnieją bowiem środki techniczne, które pozwoliłyby na przeniesienie domku letniskowego bez naruszenia jego konstrukcji. Ponadto wskazała, że nie ma racjonalnego powodu, dla którego miałaby ponosić koszty rozbiórki, gdyż to nie ona wybudowała obiekt budowlany na działce nr [...], a w momencie zakupu obiektu nie miała wiedzy na temat tego, że został on wybudowany wbrew przepisom prawa budowlanego oraz wbrew przepisom o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednocześnie podniosła, że nakładanie na nią kary grzywny jest zbyt uciążliwe z uwagi na jej trudną sytuację materialną. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. PINB w [...] oddalił zarzuty zgłoszone przez J. S. na tytuł wykonawczy z dnia [...] maja 2015 r. Organ powiatowy wyjaśnił, że celem prowadzonego postępowania egzekucyjnego jest wyłącznie wykonanie rozbiórki obiektu budowlanego objętego nakazem, dlatego w przypadku wykonania obowiązku odpadnie potrzeba zastosowania środka egzekucyjnego. Najmniej uciążliwym środkiem jest właśnie nałożenie grzywny w celu przymuszenia, ponieważ w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Na powyższe postanowienie zażalenie wniosła J. S. PWINB w Gdańsku rozpoznając wniesione zażalenie postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W ocenie organu wojewódzkiego w egzekucji administracyjnej obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego o funkcji rekreacji indywidualnej określonego w tytule wykonawczym z dnia [...] maja 2015 r., nie wystąpił błąd co do osoby zobowiązanej ani też nie zastosowano zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Na postanowienie PWINB w Gdańsku skargę do sądu administracyjnego wniosła J. S. Skarżąca zarzuciła, że sama możliwość zastosowania wobec niej środków egzekucyjnych w postaci nałożenia grzywny w celu przymuszenia narusza zasadę, o której mowa w art. 7 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r., poz. 1609 ze zm., Upea). Zgodnie bowiem z tą zasadą organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Z zasady tej wynika również obowiązek badania przez organ na etapie postępowania egzekucyjnego, który ze środków egzekucyjnych prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku. Nie grzywna w celu przymuszenia lecz wykonanie zastępcze jest zaś tym środkiem egzekucyjnym, który może doprowadzić do rozebrania samowolnie dokonanej nadbudowy budynku inwentarsko – gospodarczego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Gdańsku skargę oddalił. W motywach tego wyroku stwierdzono, że w przypadku egzekucji obowiązku przymusowej rozbiórki obiektu budowlanego, środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia jest co do zasady środkiem najmniej uciążliwym dla zobowiązanego. Dalej sąd wojewódzki wyjaśnia, że w świetle prezentowanych w orzecznictwie poglądów, zarzut zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego można uznać również za przedwczesny. W tytule wykonawczym z dnia [...] maja 2015 r. zostały bowiem jedynie wskazane dwa środki egzekucyjne – grzywna w celu przymuszenia i wykonanie zastępcze, przy czym żaden z tych środków egzekucyjnych nie został wobec skarżącej jeszcze zastosowany. Właśnie dlatego – w ocenie sądu pierwszej instancji – zarzut ten jako przedwczesny nie może odnieść skutku, co także powoduje jego bezzasadność. Zdaniem tegoż sądu również nie znajduje uzasadnienia zarzut dotyczący błędu co do osoby zobowiązanego. Pomiędzy treścią tytułu wykonawczego, wystawionego w dniu [...] maja 2015 r., a treścią decyzji PINB w K. z dnia [...] września 2011 r., nie zachodzi bowiem żadna rozbieżność co do osoby zobowiązanej. Obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego podlega wykonaniu niezwłocznie po tym, jak orzeczenie w tym zakresie stało się prawomocne. Oznacza to, że zobowiązany na tej podstawie ma obowiązek niezwłocznie wykonać nałożony na niego obowiązek, bowiem w przeciwnym razie naraża się na wszczęcie postępowania egzekucyjnego w celu jego przymusowego wykonania. Jeżeli zobowiązany nie wykona obowiązku dobrowolnie, wierzyciel musi podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Skargą kasacyjną J. S., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżyła w całości ww. orzeczenie. Na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w dacie wniesienia skargi kasacyjnej t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) strona skarżąca wskazuje jako podstawę skargi kasacyjnej naruszenie prawa przepisów postępowania mającego wpływ na wynik sprawy poprzez niezastosowanie "art. 145 § 1 pkt c" Ppsa i nieuchylenie zaskarżonego postanowienia, a tym samym powielenie naruszenia art. 7 § 2 Upea, polegającego na zastosowaniu zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego w postaci grzywny. J. S. wywodzi, że niezależnie od tego, że organ administracji jeszcze nie zastosował żadnego środka egzekucyjnego, to nie grzywna w celu przymuszenia a wykonanie zastępcze jest tym środkiem, który może doprowadzić do wykonania samowolnie wykonanej nadbudowy budynku. Sąd wojewódzki miał ponadto nie odnieść się do argumentacji, że już sama możliwość zastosowania wobec skarżącej środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia naruszać ma "zasadę, o której mowa w art. 7 § 2 i art. 7 § 3 Upea". Wskazując na powyższe skarżąca kasacyjnie, na podstawie art. 185 § 1 Ppsa, wnosi o uchylenie wyroku WSA w Gdańsku z dnia 25 listopada 2015 r. w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie. Ponadto na podstawie art. 176 § 2 Ppsa złożyła wniosek o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Wniesiono także o zasądzenie od PWINB w Gdańsku zwrotu kosztów postępowania wywołanego wniesieniem skargi kasacyjnej według norm przepisanych z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podnosi, że niezależnie od faktu, iż organ administracyjny nie zastosował jeszcze żadnego środka egzekucyjnego, to nie grzywna w celu przymuszenia, lecz wykonanie zastępcze jest tym środkiem egzekucyjnym, który może doprowadzić do rozebrania samowolnie dokonanej nadbudowy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1). Z uwagi na sposób sformułowania podstaw wniesionej kasacji, koniecznym jest podkreślenie, że skarga kasacyjna jest szczególnym i wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Należy w niej przytoczyć podstawy kasacji wraz z ich uzasadnieniem, przy czym oba te elementy muszą ze sobą korespondować. Trzeba, zatem w skardze kasacyjnej wskazać konkretny przepis prawa materialnego lub procesowego, który zdaniem wnoszącego kasację został naruszony przez sąd pierwszej instancji. Autor wniesionej skargi kasacyjnej powinien, wskazać na konkretne, naruszone przez ten sąd zaskarżonym orzeczeniem przepisy czy to prawa materialnego, czy też procesowego. W odniesieniu przy tym do prawa materialnego winien był wykazać, na czym polegała ich błędna wykładnia, bądź niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie przepisu. Z kolei przy zarzucie naruszenia prawa procesowego należało wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd pierwszej instancji, przedstawić, na czym polegało uchybienie tym przepisom i dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Zarzut naruszenia przepisów postępowania został częściowo formalnie wadliwie skonstruowany. W petitum skargi kasacyjnej wskazano, że sąd wojewódzki nie zastosować miał przepisu "art. 145 § 1 pkt c)" Ppsa. Tymczasem przepisu o takiej jednostce redakcyjnej w Ppsa brak, art. 145 § 1 Ppsa dzieli się na punkty, punkt pierwszy zaś art. 145 § 1 Ppsa dzieli się na litery (a-c). Nie mógł sąd wojewódzki naruszyć takiego przepisu Ppsa, który w tej ustawie nie występuje. Co do zasady nie jest rzeczą Naczelnego Sądu Administracyjnego zastępowanie autora skargi kasacyjnej, będącego wszak profesjonalnym pełnomocnikiem i domyślanie się intencji strony kwestionującej wyrok. Jest to tym bardziej niedopuszczalne, że sąd kasacyjny jest co do reguły związany zarzutami skargi kasacyjnej, skoro rozpoznaje ten środek odwoławczy w jej granicach – art. 183 § 1 Ppsa. Ponieważ jednak w art. 145 § 1 Ppsa podział na litery występuje wyłącznie w odniesieniu do pkt 1, przyjdzie uznać, że autorowi skargi kasacyjnej chodziło o naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa. Cyt. przepis ma jednak charakter wynikowy, skoro określa on oznaczony przypadek, kiedy skarga na decyzję lub postanowienie podlega uwzględnieniu przez sąd administracyjny (sąd uchyla wówczas zaskarżoną decyzję albo postanowienie w całości lub w części, jeśli dopatrzy innego niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego – naruszenia przepisów postępowania, o ile mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy). Zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa tylko wówczas okazałby się usprawiedliwiony, gdyby skuteczne okazałyby się zarzuty naruszenia innych przepisów prawa, podniesione w skardze kasacyjnej. Podnosząc przeto zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w dalszej kolejności strona skarżąca winna przekonać sąd kasacyjny, że sąd pierwszej instancji nie dostrzegł uchybień przepisów postępowania przez skarżony organ, a były tego rodzaju, że mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nieskuteczność tej argumentacji prowadzić będzie do wniosku, że zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa będzie musiał zostać uznany jako nieuzasadniony. Innymi słowy zarzut naruszenia przepisu stanowiącego jedną z podstaw uwzględnienia skargi na m. in. na postanowienie poprzez jego uchylenie w części lub w całości, tylko wtedy mógłby być uznany za skuteczny, gdyby trafne okazały się zarzuty naruszenia innych przepisów podniesionych w skardze kasacyjnej. Tak jednak w przedmiotowej sprawie – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – nie jest. W petitum skargi kasacyjnej sformułowano zarzut naruszenia przepisu art. 7 § 2 Upea, wywodząc o zastosowaniu zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, zaś w uzasadnieniu wniesionego środka zaskarżenia ograniczono się w istocie do stwierdzenia, że sąd wojewódzki nie odniósł się do argumentacji, iż już sama możliwość zastosowania wobec skarżącej środka egzekucyjnego w postaci nałożenia grzywny w celu przymuszenia narusza "zasadę, o której mowa w art. 7 § 2 i 7 § 3 Upea". Taki sposób skonstruowania skargi kasacyjnej wskazuje na daleko idące jej niedostatki formalne. Przepisy art. 7 § 2 i 3 Upea mają charakter przepisów materialnoprawnych, Autor skargi kasacyjnej nie wskazał jakiej postaci naruszenia tych przepisów – błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania – dotyczy zarzut kasacyjny. Podnosząc taki zarzut kasacyjny pełnomocnik skarżącej ogranicza się do tezy, wedle której sąd pierwszej instancji powiela naruszenie przepisu art. 7 § 2 Upea, w domyśle, których miałyby się dopuścić organy orzekające w toku postępowania egzekucyjnego, już tylko określając możliwość zastosowania wobec strony jako środka egzekucyjnego grzywny w celu przymuszenia. Taki sposób sformułowania zarzutu skargi kasacyjnej, polegający na jedynie ogólnym odwołaniu się do treści wskazanych jako naruszone przepisów można byłoby uznać za dopuszczalny, pod tym wszakże warunkiem, że te ogólne stwierdzenia zostaną rozwinięte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w którym zostanie wyjaśnione, w czym konkretnie wskazane naruszenia przepisów się objawiały. Tego jednak w skardze kasacyjnej nie uczyniono. Z mocy art. 7 § 2 Upea wynika, że organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Gdyby uwzględnić kierunek argumentacji pełnomocnika skarżącej, to należałoby przyjąć, że wobec skarżącej grzywna w celu przymuszenia jest ipso iure środkiem niedopuszczalnym. Nie wskazano jednak źródła takiego wywodu. Jak wynika z treści art. 121 § 4 i 5 Upea grzywna w celu przymuszenia do wykonania przymusowej rozbiórki jest określana w szczególny sposób (jako iloczyn iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych), a nadto jednorazowa. Nie jest zatem tak, aby był to środek egzekucyjny niedopuszczalny przy egzekucji obowiązku przymusowej rozbiórki obiektu budowlanego. Ponadto, jak trafnie wskazał to WSA w Gdańsku, wobec skarżącej jeszcze żaden ze środków egzekucyjnych nie został zastosowany (stan na czas wydania zaskarżonego postanowienia), przeto zarzut uciążliwości zastosowanego środka egzekucyjnego jest przedwczesny. Nie jest zatem i tak, że sąd wojewódzki do argumentacji skargi w tym aspekcie się nie odnosił. Podzielić należy stanowisko prezentowane w judykaturze, a przywołane przez sąd pierwszej instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2013 r., II OSK 1737/12, LEX nr 1530651), że zobowiązany nie może skutecznie zarzucić organowi egzekucyjnemu zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego zanim zostanie on zastosowany. Powyższe uwagi prowadzą do wniosku, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw i z tych względów podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.