I OSK 628/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska, Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz, Sędzia del. WSA Marcin Kamiński (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Zientala, po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 480/15 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 25 listopada 2015 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 470/15, oddalił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w G. (dalej: Spółka/skarżąca) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. [...] Spółka z o.o. z siedzibą w G. jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości gruntowej położonej w G. przy ul. [...] obejmującej działki nr [...] i [...]. W piśmie z dnia [...] listopada 2012 r. Prezydent Miasta G. wypowiedział skarżącej Spółce dotychczasową wysokość opłaty rocznej i zaproponował opłatę w podwyższonej wysokości. Skarżąca wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. (Kolegium) z wnioskiem o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona. Kolegium orzeczeniem z dnia [...] października 2014 r., nr [...], wydanym po przeprowadzeniu rozprawy, oddaliło wniosek skarżącej. W dniu [...] lutego 2015 r. do Kolegium wpłynął wniosek skarżącej o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.). W uzasadnieniu tego wniosku skarżąca wskazała, że zawiadomienie o rozprawie doręczono Spółce zamiast ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi. Postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r., na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., Kolegium odmówiło wznowienia postępowania. W ocenie organu, skarżąca wystąpiła o wznowienie postępowania zakończonego orzeczeniem, wydanym w trybie art. 79 i art. 80 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.), które nie jest decyzją administracyjną. Wznowienie postępowania dopuszczalne jest natomiast jedynie w sprawach rozstrzygniętych decyzją lub postanowieniem. W zażaleniu (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) skarżąca wniosła o uchylenie postanowienia z dnia [...] marca 2015 r. Zarzuciła naruszenie art. 79 ust. 7 u.g.n. przez błędną wykładnię, art. 149 § 3 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie oraz art. 145 § 1 pkt 4 i art. 6, 7, 8, 10 k.p.a. przez ich niezastosowanie w sprawie. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...], Kolegium utrzymało w mocy postanowienie z dnia [...] marca 2015 r., podzielając pogląd o niedopuszczalności wznowienia postępowania zakończonego orzeczeniem Kolegium w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste gruntu. Organ wskazał, że procedura rozstrzygania sporu o ustalenie opłaty za użytkowanie wieczyste jest dwustopniowa i ma charakter mieszany (administracyjno-sądowy). Pierwszy etap kończy się wydaniem orzeczenia, którego nie można utożsamiać z decyzjami administracyjnymi, gdyż rozstrzyga spór o charakterze cywilnoprawnym, zainicjowany złożeniem oświadczenia woli w postaci wypowiedzenia. Wznowienia postępowania nie może uzasadniać także brzmienie przepisów u.g.n. dotyczących postępowania przed kolegium, gdyż art. 78 ust. 7 tej ustawy przewiduje, że do postępowania przed samorządowym kolegium odwoławczym stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a. o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwieniu spraw, doręczeniach, wezwaniach terminach i postępowaniu z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń. Do postępowania tego mają także zastosowanie przepisy o opłatach i kosztach. Skoro zaś z woli ustawodawcy w sprawie tej nie stosuje się przepisów regulujących zwykłe środki zaskarżenia (odwołania i zażalenia), to tym bardziej nie można stosować przepisów regulujących instytucję wznowienia postępowania. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, skarżąca podtrzymała argumentację przedstawioną w zażaleniu. Skarżąca zarzuciła, że postanowienie wydane zostało z naruszeniem art. 40 § 1 i 2 k.p.a. poprzez niedoręczenie zawiadomienia o rozprawie, a tym samym pozbawienie strony możliwości udziału w postępowaniu bez jej winy, co stanowi podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zarzuciła naruszenie art. 79 ust. 7 u.g.n. w związku z art. 2 Konstytucji RP przez błędną wykładnię. Podtrzymała zarzuty dotyczące naruszenia art. 6, art. 7, art. 8 i art. 10 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie, które polegało na ich niezastosowaniu w sprawie. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W opisanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Sądu I instancji, orzekające w sprawie organy prawidłowo uznały, że wznowienie postępowania zakończonego orzeczeniem samorządowego kolegium odwoławczego wydanym na podstawie art. 79 ust. 3 u.g.n. nie jest dopuszczalne. Ugruntowany jest bowiem w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd prawny wykluczający możliwość uruchomienia postępowań administracyjnych w trybach nadzwyczajnych od orzeczeń kolegium przewidzianych w art. 79 ust. 3 u.g.n., tj. od orzeczenia oddalającego wniosek użytkownika wieczystego o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości i od orzeczenia ustalającego nową wysokość opłaty. WSA w Gdańsku podał, że problematyka dotycząca opłat rocznych z tytułu wieczystego użytkowania gruntu oraz dopuszczalność aktualizacji tej opłaty w związku ze zmianą wartości nieruchomości uregulowana jest w przepisach art. 77 - 81 u.g.n. I tak, zgodnie z art. 78 ust. 1 u.g.n., organ zamierzający zaktualizować opłatę roczną powinien wypowiedzieć na piśmie wysokość dotychczasowej opłaty do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego, przesyłając równocześnie ofertę przyjęcia jej nowej wysokości oraz wskazując sposób jej obliczenia i załączając informację o wartości nieruchomości oraz pouczenie o sposobie zakwestionowania wypowiedzenia. Do doręczenia wypowiedzenia stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Użytkownik wieczysty może, w terminie 30 dni od otrzymania wypowiedzenia, złożyć do właściwego samorządowego kolegium odwoławczego wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości (art. 78 ust. 2). Zgodnie z art. 79 ust. 4 i 5 u.g.n., w przypadku oddalenia wniosku obowiązuje wysokość opłaty zaoferowanej w wypowiedzeniu zmieniającym i opłata ta, podobnie jak opłata ustalona na skutek prawomocnego orzeczenia kolegium, obowiązuje począwszy od dnia 1 stycznia roku następującego po roku, w którym wypowiedziano wysokość dotychczasowej opłaty. Do postępowania przed samorządowym kolegium odwoławczym w powyższych sprawach stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a. o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń (art. 79 ust. 7). Sąd I instancji zauważył, że od orzeczenia kolegium nie przysługuje odwołanie. Właściwy organ lub użytkownik wieczysty mogą wnieść sprzeciw w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia, co jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego. Wniesienie sprzeciwu w terminie powoduje utratę mocy orzeczenia kolegium, złożony przez stronę wniosek zastępuje pozew i sąd powszechny bada, czy istnieją podstawy do aktualizacji opłaty (art. 80 ustawy), oraz jest uprawniony jest do samodzielnego ustalenia wysokości opłaty rocznej. Sąd wskazał, że w orzecznictwie i literaturze jednolicie przyjęto, że wieczyste użytkowanie oraz związane z nim spory o wysokość opłat z tego tytułu i możliwość ich aktualizacji mają charakter cywilnoprawny. Odpowiednie stosowanie przez kolegium części przepisów k.p.a. nie oznacza, że sprawa dotycząca opłaty z tytułu użytkowania wieczystego staje się sprawą administracyjną. Sąd I instancji podniósł, że w uchwale z dnia 25 listopada 2013 r. (sygn. akt I OPS 12/13) Naczelny Sąd Administracyjny uznał za dopuszczalne jedynie wniesienie skargi do sądu administracyjnego na bezczynność (przewlekłe prowadzenie postępowania) samorządowego kolegium odwoławczego w sprawie z wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. W uzasadnieniu uchwały NSA stwierdził, że rozstrzygnięcie sporu o ustalenie wysokości opłaty za użytkowanie wieczyste ma odbywać się w mieszanym trybie administracyjno-sądowym. Procedura aktualizacyjna zmierza do rozstrzygnięcia sporu odnoszącego się do cywilnego stosunku prawnego opartego na cywilnoprawnej umowie. Sprawa ta w istotnym zakresie nie zmienia swego charakteru przez przeniesienie jej do załatwienia przez organ administracji publicznej. Postępowanie przed kolegium nie jest uruchamiane nowym wnioskiem w nowej sprawie. Inicjuje je wniosek, który jest specyficznym środkiem prawnym przysługującym wieczystemu użytkownikowi w przypadku wypowiedzenia mu niektórych warunków umowy, dokonanego w drodze cywilnoprawnej czynności właściwego organu działającego w imieniu właściciela gruntu. Sprawa aktualizacyjna zawisła w ten sposób przed kolegium nadal pozostaje w swej istocie materialnoprawną sprawą o świadczenie pieniężne o charakterze cywilnoprawnym, która jest objęta właściwością sądu powszechnego. W postępowaniu prowadzonym przez kolegium nie stosuje się przepisów dotyczących odwołań i zażaleń, co wskazuje na zamiar wyłączenia takich postanowień z możliwości ich odrębnego kwestionowania nie tylko w drodze zwykłych środków zaskarżenia przysługujących stronie w postępowaniu przed organem, ale także przez wniesienie na nie skargi sądowoadministracyjnej. Zdaniem WSA w Gdańsku, z tych samych przyczyn wyłączone jest również stosowanie przepisów regulujących instytucję wznowienia postępowania, czy też stwierdzenia nieważności decyzji Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca Spółka, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu Spółka zarzuciła: 1. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1) lit. b) p.p.s.a. w związku z art. 40 § 1 i § 2 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 183 § 2 pkt 5) p.p.s.a poprzez niewłaściwe dokonanie przez Sąd I instancji kontroli legalności działalności administracji publicznej polegające na odstąpieniu od badania przesłanek wznowieniowych skargi (podczas gdy Sąd I instancji zobowiązany był dokonać pełnej kontroli zaskarżonego postanowienia) i oddalenie skargi, w sytuacji gdy w niniejszej sprawie skarga zasługiwała na uwzględnienie z uwagi na wystąpienie przesłanek do wznowienia postępowania, a to przez naruszenie przez organ administracji przepisów o doręczeniach polegające na niedoręczeniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. zawiadomienia o rozprawie pełnomocnikowi, podczas gdy został on przez stronę prawidłowo ustanowiony w sprawie, co do której to okoliczności Samorządowe Kolegium Odwoławcze posiadało pełną wiedzę, a tym samym pozbawieniu strony możliwości udziału w postępowaniu bez jej winy, co skutkowało pozbawieniem strony możliwości obrony jej praw, a co w konsekwencji stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności postępowania. 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 79 ust. 7 i 80 ust. 1 u.g.n. w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w postępowaniu przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym nie stosuje się przepisów k.p.a. dotyczących trybów nadzwyczajnych, a konkretnie - wznowienia postępowania, podczas gdy konieczność wznowienia postępowania w niniejszej sprawie jest niewątpliwa z uwagi na fakt, iż powstała z winy organu, jako wynik naruszenia fundamentalnego prawa strony do udziału w postępowaniu, które doprowadziło do uprawomocnienia się orzeczenia i pozbawienia Skarżącego administracyjnego etapu postępowania dotyczącego opłaty rocznej, a w dalszej konsekwencji zamknęło ostatecznie Skarżącemu dostęp do sądu powszechnego, co w konsekwencji doprowadziło do złamania przez Sąd I instancji konstytucyjnej zasady zaufania obywateli do przedstawicieli władzy państwowej, których zadaniem jest działanie na podstawie i w granicach prawa. 3. art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1) lit. b) p.p.s.a. w związku z art. 40 § 1 i § 2 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4) k.p.a. poprzez niewłaściwe dokonanie przez Sąd I instancji kontroli legalności działalności administracji publicznej polegające na odstąpieniu od badania przesłanek wznowieniowych skargi (podczas gdy Sąd I instancji zobowiązany był dokonać pełnej kontroli zaskarżonego postanowienia) i oddalenie skargi, w sytuacji gdy w niniejszej sprawie skarga zasługiwała na uwzględnienie z uwagi na naruszenie przez organ administracji przepisów o doręczeniach polegające na niedoręczeniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. zawiadomienia o rozprawie pełnomocnikowi, podczas gdy został on przez stronę prawidłowo ustanowiony w sprawie, która to okoliczność była znana Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu, a tym samym pozbawieniu strony możliwości udziału w postępowaniu bez jej winy, co stanowiło przesłankę wznowienia postępowania. 4. art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niedokonanie przez Sąd I instancji pełnej kontroli legalności działalności administracji publicznej (skutkujące oddaleniem skargi) polegające na nieuwzględnieniu przez Sąd I instancji okoliczności przeprowadzenia przez organ rozprawy pod nieobecność strony bez jej winy, a w konsekwencji pozbawienie jej możliwości obrony swoich praw, podczas gdy organ administracji publicznej zobowiązany był zapewnić stronie czynny udział w każdym stadium postępowania. 5. art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej polegające na niedokonaniu przez Sąd I instancji pełnej kontroli legalności działalności administracji publicznej wskutek przyjęcia, iż w niniejszej sprawie bezprzedmiotowe jest analizowanie sposobu zawiadamiania Skarżącego wtoku prowadzonego przez Kolegium postępowania, podczas gdy Sąd zobowiązany jest do dokonania pełnej kontroli, co skutkowało wydaniem wyroku sankcjonującego nierówność obywateli wobec prawa (oddaleniem skargi), podczas gdy prawem konstytucyjnym jest równe traktowanie obywateli przez władze publiczne. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Skarga kasacyjna – jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw – podlegała oddaleniu. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstawy nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny był zobowiązany do zamknięcia procesu rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej w granicach skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego staje się zatem orzeczenie sądu pierwszej instancji w takim zakresie, w jakim zostało zaskarżone, oraz w świetle tych podstaw kasacyjnych, które zostały wskazane i skonkretyzowane przez skarżącego kasacyjnie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Zarzuty te obejmują nie tylko wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub formalno-procesowego, które w ocenie skarżącego kasacyjnie zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji, lecz także muszą zawierać określenie sposobu naruszenia prawa (np. błąd oceny obowiązywania prawa, błąd wykładni, błąd subsumpcji) oraz wskazanie prawidłowego – zdaniem kasatora – sposobu wykładni lub zastosowania unormowań, które miały zostać naruszone przez sąd a quo. W odniesieniu do zarzutów formalno-procesowych nie jest ponadto wystarczające samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, lecz konieczne jest również wykazanie, że powyższe naruszenia miały albo co najmniej mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na skarżącym kasacyjnie ciąży zatem obowiązek wykazania istnienia bezpośredniego i co najmniej potencjalnego związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem prawa procesowego a treścią zaskarżonego orzeczenia. Jeżeli nie zostanie wykazane, że podnoszone naruszenia przepisów procesowych co najmniej mogły bezpośrednio i istotnie wpłynąć na wynik sprawy (w sensie kształtowania lub współkształtowania treści orzeczenia sądu pierwszej instancji), zarzuty procesowe nie mogą zostać uwzględnione. Naczelny Sąd Administracyjny – zgodnie z zasadą związania granicami skargi kasacyjnej – nie jest ponadto uprawniony do uzupełniania, dookreślania lub korygowania wadliwie skonstruowanych, sformułowanych lub niepełnych zarzutów kasacyjnych. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jeżeli kasator sformułował w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa procesowego i prawa materialnego, w pierwszej kolejności należy – co do zasady – rozpoznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego mogą przyjąć postać zarzutów prostych (odniesionych jedynie do tych przepisów procedury sądowoadministracyjnej, które podlegają samodzielnemu zastosowaniu przez sąd) lub zarzutów złożonych (obejmujących zestaw integralnie powiązanych ze sobą przepisów procedury sądowoadministracyjnej będących elementem tzw. normy odniesienia z odpowiednimi przepisami prawa formalnego lub materialnego, które jako elementy podstawy prawnej – tzw. normy dopełnienia – zaskarżonej formy zachowania kompetencyjnego kontrolowanego organu administracji publicznej, stanowią przesłankę do zastosowania przepisów postępowania sądowoadministracyjnego). Strona skarżąca kasacyjnie sformułowała przede wszystkim zarzuty złożone naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w powiązaniu z odpowiednimi przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Ponieważ jednak rozpoznanie powyższych zarzutów powiązanych z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, regulującymi wskazaną w skardze kasacyjnej podstawę wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 40 § 1-2 k.p.a.), jest warunkowane przesądzaniem prawidłowości oceny Sądu pierwszej instancji w zakresie legalności odmowy wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. w związku z niedopuszczalnością stosowania instytucji wznowienia w sprawach zakończonych prawomocnym orzeczeniem samorządowego kolegium odwoławczego wydanym w sprawie o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości, w przedmiotowej sprawie konieczne było rozpoznanie w pierwszej kolejności tych zarzutów kasacyjnych, które kwestionują prawidłowość powyższej oceny kontrolowanego Sądu. Powyższa kategoria zarzutów została skoncentrowana wokół zagadnienia prawidłowości wykładni procesowych przepisów art. 79 ust. 7 i art. 80 ust. 1 u.g.n. – błędnie określonych w skardze kasacyjnej mianem "przepisów prawa materialnego" – w świetle art. art. 2 Konstytucji RP. Zdaniem kasatora Sąd pierwszej instancji dopuścił się błędu wykładni powyższych przepisów poprzez przyjęcie, że w sprawach o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości, nie stosuje się przepisów k.p.a. dotyczących trybów nadzwyczajnych (w tym przepisów o wznowieniu postępowania administracyjnego), podczas gdy prawidłowa wykładnia powyższych przepisów powinna prowadzić do wniosku, że wobec prawomocności orzeczenia samorządowego kolegium odwoławczego wydanego w postępowaniu, w którym strona została pozbawiona możliwości działania (ze względu na niezawiadomienie jej pełnomocnika o rozprawie przed kolegium), strona została pozbawiona możliwości skutecznego wniesienia sprzeciwu do sądu powszechnego i tym samym został jej zamknięty dostęp do sądowej ochrony naruszonych praw, co doprowadziło do naruszenia konstytucyjnej zasady zaufania do państwa. Stanowisko skarżącego kasacyjnie zmierza do bezpośredniego podważenia poglądu wyrażonego w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2013 r., podjętej w sprawie o sygn. akt I OPS 12/13 (por. także uzasadnienie uchwały składu pięciu sędziów NSA z dnia 20 maja 1996 r., sygn. akt OPK 10/96). Zgodnie z powyższym poglądem orzeczenie samorządowego kolegium odwoławczego jest szczególnym rodzajem aktu organu administracji publicznego niebędącym decyzją administracyjną, która rozstrzyga sprawę indywidualną w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Orzeczenia te zapadają wprawdzie w szczególnego rodzaju procedurze administracyjnej, w ramach której stosuje się na mocy art. 79 ust. 7 u.g.n. w sposób odpowiedni przepisy k.p.a. o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń, oraz w sposób bezpośredni – przepisy o przepisy o opłatach i kosztach. Procedura ta jest jedynie pierwszym (koniecznym) etapem złożonej (administracyjno-sądowej) procedury aktualizacyjnej, dla której wydanie orzeczenia administracyjnego jest przesłanką warunkującą dopuszczalność uruchomienia właściwego postępowania przed sądem powszechnym. Z treści powyższego przepisu odsyłającego wynika zatem, że poza wskazanymi wyżej grupami tematycznymi przepisów k.p.a. brak jest podstaw do stosowania dalszych przepisów, w tym regulujących postępowania w trybach nadzwyczajnych. W konsekwencji – de lege lata – wyłączone jest stosowanie przepisów art. 145-152 k.p.a. w odniesieniu do prawomocnych orzeczeń samorządowego kolegium odwoławczego rozstrzygających sprawę wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. W konsekwencji wniosek o wznowienie powyższego postępowania zakończonego prawomocnym orzeczeniem kolegium jako niedopuszczalny z mocy art. 79 ust. 7 w zw. z art. 80 ust. 1 u.g.n. podlega rozstrzygnięciu na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Rozważenia wymaga natomiast podniesione w skardze kasacyjnej zagadnienie możliwości zamknięcia dostępu do sądu powszechnego, gdy na skutek bezskutecznego upływu 14-dniowego prekluzyjnego (nieprzywracalnego) terminu do wniesienia sprzeciwu od orzeczenia kolegium, orzeczenie to będzie uznawane za prawomocne, podczas gdy nie nastąpiło jego skuteczne procesowo doręczenie pełnomocnikowi wnioskodawcy (użytkownika wieczystego). Zagadnienie zgodności z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 77 ust. 2 i art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 1 Konstytucji RP przepisu art. 80 ust. 1 u.g.n. w zakresie w jakim przewiduje on 14-dniowy nieprzywracalny termin do wniesienia sprzeciwu zostało pozytywnie rozstrzygnięte w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 grudnia 2006 r. w sprawie o sygn. P 35/05. Trybunał zaaprobował w powyższym orzeczeniu regulację ustawową w zakresie długości i prekluzyjności terminu do wniesienia sprzeciwu do sądu powszechnego oraz jej konsekwencje w postaci uzyskania przez orzeczenie kolegium cechy prawomocności na skutek bezskutecznego upływu terminu do wniesienia sprzeciwu, niezależnie od przyczyn (także niezawinionych) jego niezachowania. Podzielając pogląd wyrażony w powyższym orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego, należy zauważyć, że niedopuszczalność stosowania przewidzianej w k.p.a. instytucji przywrócenia terminu do terminu wniesienia sprzeciwu oraz niedopuszczalność stosowania instytucji wznowienia postępowania administracyjnego do orzeczenia kolegium nie stoi na przeszkodzie skierowaniu do samorządowego kolegium odwoławczego żądania prawidłowego i skutecznego doręczenia orzeczenia uprzednio doręczonego wadliwie (np. wnioskodawcy w miejsce jego pełnomocnika). W takiej sytuacji bieg 14-dniowego nieprzywracalnego terminu do wniesienia sprzeciwu rozpocznie bieg dopiero od dnia skutecznego doręczenia orzeczenia podmiotowi, który zgodnie z przepisami k.p.a. o doręczeniach (art. 79 ust. 7 u.g.n. w zw. z art. 39-49b k.p.a.) powinien był być jego bezpośrednim adresatem (np. jako pełnomocnik wnioskodawcy). Niezależnie od powyższych uwag trzeba stwierdzić, że wskazany przez skarżącego kasacyjnie ogólny wzorzec kontroli kasacyjnej oraz jego konkretyzacja (zasada zaufania do państwa wywodzona z zasady demokratycznego państwa prawnego ustanowionej w art. 2 Konstytucji RP) nie jest adekwatny do podważenia konstytucyjności dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni art. 79 ust. 7 i art. 80 ust. 1 u.g.n., gdyż nie wykazuje on związku z formułowanym zarzutem pozbawienia lub ograniczenia konstytucyjnego prawa do sądu. Uznanie, że zarzuty naruszenia art. 79 ust. 7 i art. 80 ust. 1 u.g.n. są bezzasadne, oraz przesądzenie, że ocena Sądu pierwszej instancji – w zakresie legalności odmowy wznowienia postępowania zakończonego prawomocnym orzeczeniem samorządowego kolegium odwoławczego oddalającego wniosek aktualizacyjny użytkownika wieczystego – jest prawidłowa, czyni pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej bezprzedmiotowymi. Naczelny Sąd Administracyjny uznał jednak za stosowne dokonać ich końcowej kwalifikacji. Po pierwsze, nie są uzasadnione zarzuty naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1) lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 40 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz w zw. z art. 183 § 2 pkt 5) p.p.s.a "poprzez niewłaściwe dokonanie przez Sąd I instancji kontroli legalności działalności administracji publicznej polegające na odstąpieniu od badania przesłanek wznowieniowych skargi (podczas gdy Sąd I instancji zobowiązany był dokonać pełnej kontroli zaskarżonego postanowienia) i oddalenie skargi, w sytuacji gdy w niniejszej sprawie skarga zasługiwała na uwzględnienie z uwagi na wystąpienie przesłanek do wznowienia postępowania, a to przez naruszenie przez organ administracji przepisów o doręczeniach polegające na niedoręczeniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. zawiadomienia o rozprawie pełnomocnikowi, podczas gdy został on przez stronę prawidłowo ustanowiony w sprawie" i okoliczność ta była znana organowi. Zarzut kasacyjny w zakresie, w jakim przenosi naruszenia przepisów regulujących postępowanie administracyjne i stanowiących podstawę do wznowienia tego postępowania, ze względu na pozbawienie strony możliwości udziału w tym postępowaniu, na grunt postępowania sądowoadministracyjnego, utożsamiając te naruszenia z przyczyną nieważności tego ostatniego postępowania (art. 183 § 2 pkt 5) p.p.s.a.), jest oczywiście błędny. Nie ulega wątpliwości, że wywodzona przez kasatora przyczyna wznowienia postępowania administracyjnego nie jest związana z postępowaniem sądowoadministracyjnym pierwszej instancji, w którym – co Sąd kasacyjny stwierdza z urzędu – strona skarżąca kasacyjnie miała możliwość obrony swych praw. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1) lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 40 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zakresie, w jakim zarzut ten kwestionuje skuteczność doręczenia Spółce orzeczenia Kolegium z dnia [...] października 2014 r. w przedmiocie oddalenia wniosku aktualizacyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut ten jest oczywiście bezpodstawny. Z akt administracyjnych jednoznacznie wynika, że ustanowiony w sprawie pełnomocnik Spółki – radca prawny A. P. pismem z dnia [...] października 2013 r. (wniesionym [...] października 2013 r.) powiadomił Kolegium o dokonaniu wypowiedzenia pełnomocnictwa z dnia [...] grudnia 2012 r. udzielonego przez Spółkę (stronę skarżącą kasacyjnie). Do powyższego pisma b. pełnomocnik doręczył kopię oświadczenia z dnia [...] października 2013 r. o wypowiedzeniu pełnomocnictwa. Tym samym nie ulega wątpliwości, że zawiadomienie z dnia [...] września 2014 r. o rozprawie przed Kolegium prawidłowo zostało wysłane na adres Spółki, której przedstawiciel odebrał przesyłkę pocztową w dniu [...] października 2014 r. Zawarte w protokole rozprawy przed Kolegium z dnia [...] października 2014 r. stwierdzenie, że "pełnomocnik r.pr. A. P. nie stawił się, prawidłowo powiadomiony o terminie rozprawy", było wadliwe, jednak nie miało żadnego wpływu na sytuację prawną Spółki, która – prawidłowo powiadomiona o terminie rozprawy – nie skorzystała z możliwości udziału w posiedzeniu Kolegium. Orzeczenie Kolegium z dnia [...] października 2014 r. zostało prawidłowo i skutecznie wysłane na adres Spółki w dniu [...] października 2014 r. Dopiero w dniu [...] listopada 2014 r. do Kolegium wpłynęło pismo nowego pełnomocnika Spółki (r.pr. M. J.) informujące o jego ustanowieniu. Okoliczność ta nie miała już jednak wpływu na skuteczność doręczenia orzeczenia Kolegium Spółce. Na marginesie należy jedynie stwierdzić, że wysłane na adres Spółki orzeczenie z dnia [...] października 2014 r. pomimo dwukrotnego awizowania (3 listopada i 12 listopada 2014 r.) nie zostało odebrane przez Spółkę, co skutkowało zwrotem przesyłki do Kolegium i złożeniem jej do akt ze skutkiem doręczenia. W tym stanie rzeczy zarzut naruszenia art. 40 § 1 i § 2 k.p.a. – wobec skutecznego doręczenia orzeczenia Kolegium Spółce – nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Powyższą ocenę należy rozciągnąć na zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. "poprzez niedokonanie przez Sąd I instancji pełnej kontroli legalności działalności administracji publicznej (skutkujące oddaleniem skargi) polegające na nieuwzględnieniu przez Sąd I instancji okoliczności przeprowadzenia przez organ rozprawy pod nieobecność strony bez jej winy, a w konsekwencji pozbawienie jej możliwości obrony swoich praw". Jak już wskazano, Spółka będąca użytkownikiem wieczystym (wnioskodawcą w postępowaniu aktualizacyjnym) została prawidłowo i skutecznie zawiadomiona o rozprawie przed Kolegium, natomiast przyczyny niestawiennictwa jej przedstawiciela nie były przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji. Mając na względzie powyższe argumenty i uznając, że zaskarżony wyrok – w granicach wyznaczonych skargą kasacyjną – odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.