II SA/Gd 480/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Janina Guść Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2015 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 czerwca 2015 r., nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej przez A Spółkę z o.o. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 czerwca 2015 r. utrzymujące w mocy własne postanowienie z dnia 5 marca 2015 r. o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu. Do wydania przedmiotowego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: A Spółka z o.o. jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości gruntowej położonej w G. przy ul. M. obejmującej działki nr [...] i [...]. Prezydent Miasta, pismem z dnia 2 listopada 2012 r., wypowiedział skarżącej Spółce dotychczasową wysokość opłaty rocznej i zaproponował opłatę w podwyższonej wysokości. Skarżąca wystąpiła do Kolegium z wnioskiem o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona. W dniu 8 października 2013 r. do Kolegium wpłynęło wypowiedzenie pełnomocnictwa datowane na 1 października 2014 r. Kolegium orzeczeniem z dnia 27 października 2014 r., nr [...], wydanym po przeprowadzeniu rozprawy, oddaliło wniosek skarżącej. W dniu 5 listopada 2014 r. do sprawy zgłosił się nowy pełnomocnik skarżącej. Natomiast w dniu 23 lutego 2015 r. wpłynął do Kolegium wniosek skarżącej o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. W uzasadnieniu tego wniosku skarżąca wskazała, że zawiadomienie o rozprawie doręczono Spółce zamiast ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi. Postanowieniem z dnia 5 marca 2015 r., na podstawie art. 149 § 3 Kpa, Kolegium odmówiło wznowienia postępowania. Skarżąca wystąpiła bowiem o wznowienie postępowania zakończonego orzeczeniem, wydanym w trybie art. 79 i 80 ustawy o gospodarce nieruchomościami, które nie jest decyzją administracyjną. Wznowienie postępowania dopuszczalne jest natomiast jedynie w sprawach rozstrzygniętych decyzją lub postanowieniem. Skarżąca wniosła w zażaleniu o uchylenie tego postanowienia. Zarzuciła naruszenie art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez błędną wykładnię, a także art. 149 § 3 Kpa przez niewłaściwe zastosowanie, oraz art. 145 § 1 pkt 4 Kpa i art. 6, 7., 8 i 10 Kpa przez ich niewłaściwe zastosowanie, które polegało na ich niezastosowaniu w sprawie. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 9 czerwca 2015 r. Kolegium utrzymało w mocy postanowienie z dnia 5 marca 2015 r., podzielając pogląd o niedopuszczalności wszczęcia postępowania wznowieniowego od orzeczenia Kolegium w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste gruntu. Organ wskazał, że procedura rozstrzygania sporu o ustalenie opłaty za użytkowanie wieczyste jest dwustopniowa i ma charakter mieszany, w pierwszym etapie administracyjny a w drugim sądowy. Pierwszy etap kończy się wydaniem orzeczenia, którego nie można utożsamiać z decyzjami administracyjnymi, gdyż rozstrzyga kontradyktoryjny spór o charakterze cywilnoprawnym, zainicjowany złożeniem oświadczenia woli w postaci wypowiedzenia. Wszczęcia postępowania wznowieniowego nie może uzasadniać także brzmienie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczących postępowania przed kolegium, gdyż art. 78 ust. 7 tej ustawy przewiduje, że do postępowania przed Kolegium stosuje się odpowiednio przepisy kpa o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwieniu spraw, doręczeniach, wezwaniach terminach i postępowaniu z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń. Do postępowania tego mają także zastosowanie przepisy o opłatach i kosztach. Skoro zaś z woli ustawodawcy w sprawie tej nie stosuje się przepisów regulujących zwykłe środki zaskarżenia (odwołania i zażalenia), to tym bardziej nie można stosować przepisów regulujących instytucję wznowienia postępowania. W skardze wniesionej do Sądu, skarżąca podtrzymała argumentację przedstawioną w zażaleniu. Skarżąca zarzuciła, że postanowienie wydane zostało z naruszeniem art. 40 § 1 i 2 Kpa poprzez niedoręczenie zawiadomienia o rozprawie, a tym samym pozbawienie strony możliwości udziału w postępowaniu bez jej winy, co stanowi podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Zarzuciła naruszenie art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 2 Konstytucji przez błędną wykładnię. Podtrzymała zarzuty dotyczące naruszenia art. 6, 7, 8 i 10 Kpa przez ich niewłaściwe zastosowanie, które polegało na ich niezastosowaniu w sprawie. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddane zostało postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 czerwca 2015 r., utrzymujące w mocy własne postanowienie z dnia 5 marca 2015 r., którym odmówiono wznowienia postępowania zakończonego orzeczeniem tegoż Kolegium z dnia 27 października 2014 r. oddalającym wniosek skarżącej o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu jest nieuzasadniona. Kontrolowane postanowienia wydane zostały na podstawie art. 149 § 3 kpa, zgodnie z którym odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia. Przy czym, wydanie postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania jest możliwe tylko gdy wznowienie postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych jest niedopuszczalne oraz gdy strona złożyła żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem ustawowego terminu określonego w art. 148 § 1 i 2 kpa lub art. 145a § 2 a w zakresie żądania wznowienia postępowania opartego na przesłance naruszenia równego traktowania w terminie określonym w art. 145b § 2 a nie ma podstaw do jego przywrócenia (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2011 r., str. 575). Zdaniem Sądu prawidłowo orzekające w sprawie organy uznały, że wznowienie postępowania zakończonego orzeczeniem samorządowego kolegium odwoławczego wydanym na podstawie art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie jest dopuszczalne Ugruntowany jest bowiem w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. pogląd prawny wykluczający możliwość uruchomienia postępowań administracyjnych w trybach nadzwyczajnych od orzeczeń kolegium przewidzianych w art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. od orzeczenia oddalającego wniosek użytkownika wieczystego o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości i od orzeczenia ustalającego nową wysokość opłaty (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 6/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 367/11; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 843/05; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 342/12, a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 maja 2015 r., II SA/Gd 57/15 i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 25 czerwca 2015 r., II SA/Ol 265/15 – wszystkie dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Art. 145 Kpa stanowi bowiem, że wznawia się postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. Problematyka dotycząca opłat rocznych z tytułu wieczystego użytkowania gruntu oraz dopuszczalność aktualizacji tej opłaty w związku ze zmianą wartości nieruchomości uregulowana jest w przepisach art. 77 - 81 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r., poz. 518). I tak, zgodnie z art. 78 ust. 1 tej ustawy, organ zamierzający zaktualizować opłatę roczną powinien wypowiedzieć na piśmie wysokość dotychczasowej opłaty do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego, przesyłając równocześnie ofertę przyjęcia jej nowej wysokości oraz wskazując sposób jej obliczenia i załączając informację o wartości nieruchomości oraz pouczenie o sposobie zakwestionowania wypowiedzenia. Do doręczenia wypowiedzenia stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Użytkownik wieczysty może, w terminie 30 dni od otrzymania wypowiedzenia, złożyć do właściwego samorządowego kolegium odwoławczego wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości (art. 78 ust. 2). Zgodnie z art. 79 ust. 4 i 5 w przypadku oddalenia wniosku obowiązuje wysokość opłaty zaoferowanej w wypowiedzeniu zmieniającym i opłata ta, podobnie jak opłata ustalona na skutek prawomocnego orzeczenia kolegium, obowiązuje począwszy od dnia 1 stycznia roku następującego po roku, w którym wypowiedziano wysokość dotychczasowej opłaty. Do postępowania przed samorządowym kolegium odwoławczym w powyższych sprawach stosuje się odpowiednio przepisy kpa o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń (art. 79 ust. 7). Od orzeczenia kolegium nie przysługuje odwołanie. Właściwy organ lub użytkownik wieczysty mogą wnieść sprzeciw w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia, co jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego. Wniesienie sprzeciwu w terminie powoduje utratę mocy orzeczenia kolegium, złożony przez stronę wniosek zastępuje pozew i sąd powszechny bada, czy istnieją podstawy do aktualizacji opłaty (art. 80 ustawy) oraz uprawniony jest także do samodzielnego ustalenia wysokości opłaty rocznej (zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 18 września 2003 r., sygn. akt I CK 66/02, opubl. OSNC z 2004 r. nr 11 poz. 177). W orzecznictwie i literaturze jednolicie przyjęto, że wieczyste użytkowanie oraz związane z nim spory o wysokość opłat z tego tytułu i możliwość ich aktualizacji mają charakter cywilnoprawny. Istniejące poprzednio, w tym zakresie rozbieżności, rozstrzygnął Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 21 kwietnia 1994 r., sygn. akt III CZP 36/94. (OSNCP 1994 nr 11, poz. 209), w której między innymi stwierdzono, że "użytkowanie wieczyste jest instytucją prawa cywilnego poczynając od dnia 5 grudnia 1990 roku z uwagi na treść art. 42 ust 1 ustawy o gospodarce gruntami. Od tej daty nie można już przyjmować, że obowiązek uiszczania opłat za użytkowanie wieczyste, jak to miało miejsce uprzednio, wynika z decyzji, podczas gdy jest on konsekwencją cywilnoprawnej umowy o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego". Odpowiednie stosowanie przez kolegium części przepisów Kpa nie oznacza, że sprawa dotycząca opłaty z tytułu użytkowania wieczystego staje się sprawą administracyjną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 1457/10, Lex nr 1082652) W uchwale z dnia 25 listopada 2013 r., sygn. akt I OPS 12/13 (ONSAiWSA z 2014 r. nr 2, poz. 20) Naczelny Sąd Administracyjny po dokonaniu analizy przepisów regulujących opłaty roczne z tytułu wieczystego użytkowania gruntu oraz aktualizację tej opłaty, uznał za dopuszczalne jedynie wniesienie skargi do sądu administracyjnego na bezczynność (przewlekłe prowadzenie postępowania) samorządowego kolegium odwoławczego w sprawie z wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości, wskazując jako postawę takiej skargi art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 50 § 1 ustawy Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi oraz w związku z art. 45 ust. 1 i art. 184 Konstytucji RP. W uzasadnieniu tejże uchwały Sąd stwierdził, że rozstrzygnięcie sporu o ustalenie wysokości opłaty za użytkowanie wieczyste ma odbywać się w mieszanym trybie administracyjno-sądowym. Procedura aktualizacyjna zmierza do rozstrzygnięcia sporu odnoszącego się do cywilnego stosunku prawnego opartego na cywilnoprawnej umowie. Sprawa ta w istotnym zakresie nie zmienia swego charakteru przez przeniesienie jej do załatwienia przez organ administracji publicznej. Postępowanie przed kolegium nie jest uruchamiane nowym wnioskiem w nowej sprawie. Inicjuje je wniosek, który jest specyficznym środkiem prawnym przysługującym wieczystemu użytkownikowi w przypadku wypowiedzenia mu niektórych warunków umowy, dokonanego w drodze cywilnoprawnej czynności właściwego organu działającego w imieniu właściciela gruntu. Sprawa aktualizacyjna zawisła w ten sposób przed kolegium nadal pozostaje w swej istocie materialnoprawną sprawą o świadczenie pieniężne o charakterze cywilnoprawnym, która jest objęta właściwością sądu powszechnego. W postępowaniu prowadzonym przez kolegium nie stosuje się przepisów dotyczących odwołań i zażaleń, co wskazuje na zamiar wyłączenia takich postanowień z możliwości ich odrębnego kwestionowania nie tylko w drodze zwykłych środków zaskarżenia przysługujących stronie w postępowaniu przed organem, ale także przez wniesienie na nie skargi sądowoadministracyjnej. Z tych samych przyczyn wyłączone jest również stosowanie przepisów regulujących instytucję wznowienia postępowania, czy też stwierdzenia nieważności decyzji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 6/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wbrew twierdzeniom skarżącej, brak wyraźnego wyłączenia w przepisie art. 79 ust. 7 ustawy stosowania do postępowania przed kolegiami przepisów postępowania odnoszących się do nadzwyczajnych trybów postępowania nie może automatycznie przesądzać, iż przepisy te znajdują zastosowanie. Z uwagi na cywilnoprawny charakter opłat z tytułu użytkowania wieczystego oraz przewidzianą przez ustawodawcę możliwość wniesienia sprzeciwu od orzeczenia kolegium do sądu powszechnego, w wyniku czego orzeczenie takie traci moc, wyłączone jest stosowanie do orzeczeń kolegiów nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego. Prawidłowo stwierdzona przez organy administracji niedopuszczalność wznowienia postępowania uzasadniała wydanie postanowienia odmownego na podstawie art. 149 § 3 kpa. Zaskarżone postanowienie jest więc zgodne z prawem. Odmowa wznowienia postępowania z uwagi na niedopuszczalność wznowienia uniemożliwia ocenę podnoszonych podstaw wznowieniowych. Ocena przyczyn wznowienia postępowania przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania jest niedopuszczalna. Stąd też bezprzedmiotowe jest analizowanie sposobu zawiadamiania skarżącej w toku prowadzonego przez Kolegium postępowania przed wydaniem orzeczenia. Kwestia ta wykracza poza granice niniejszej sprawy. Z tych wszystkich względów, nie dopatrując się jakiegokolwiek naruszenia prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skarg jako bezzasadną.