I OSK 367/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. i M. P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 30 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 1033/10 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi M. P. i M. P. na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] maja 2009 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, po wznowieniu postępowania, orzeczenia ustalającego opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z 30 grudnia 2010 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1033/10 odrzucił skargę M. P. i M. P. na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z [...] maja 2009 r. Nr [...] odmawiające uchylenia orzeczenia Kolegium z [...] czerwca 2007 r. Nr [...] w sprawie ustalenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu, stanowiącego własność Gminy Miasto Koszalin. W uzasadnieniu, Sąd pierwszej instancji wskazał, że wraz ze skargą, skarżące złożyły wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi z uwagi na okoliczność, że pouczenie dołączone do orzeczenia Kolegium z [...] lipca 2009 r. zawierało błędną informację o prawie wniesienia sprzeciwu w terminie 7 dni od daty jego dotrzymania i że wniesienie sprzeciwu jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości. Skarżące zastosowały się do tego pouczenia i wniosły sprzeciw do Sądu Rejonowego w Koszalinie, który postanowieniem z 22 czerwca 2009 r., sygn. akt I C 709/09 - odrzucił ich pozew. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd Rejonowy podkreślił, że w tej sprawie nie jest już dopuszczalna ani droga sądowa, ani administracyjna. Sąd Okręgowy w Koszalinie Wydział Cywilny Odwoławczy postanowieniem z 3 sierpnia 2009 r., sygn. akt VII Cz 530/09 oddalił zażalenie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie w odpowiedzi na skargę stwierdziło, że wydane w sprawie orzeczenie z [...] maja 2009 r. utraciło moc, ponieważ w drodze sprzeciwu zostało zaskarżone do Sądu Rejonowego w Koszalinie, który postanowieniem z 22 czerwca 2009 r. odrzucił pozew M. P. i M. P. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie podniósł, że przedmiotem rozpoznania jest orzeczenie wydane w trybie rozpatrzenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego na podstawie art. 150 § 1 i art. 151 § 1 k.p.a., które dotyczyło orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z [...] czerwca 2007 r. ustalającego opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej stanowiącą własność Gminy Koszalin. Sąd powołał art. 80 ust. 3 oraz art. 79 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.; dalej jako u.g.n.). oraz wskazał, że postępowanie dotyczące sporu o aktualizację opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości ma charakter cywilnoprawny i nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej, do której mają zastosowanie tryby nadzwyczajne umożliwiające wzruszenie decyzji administracyjnej. W sprawach tego rodzaju mogą być wprawdzie stosowane w ograniczonym zakresie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, jednakże nie wpływa to na zmianę charakteru tej sprawy, która co do istoty dotyczy regulacji cywilnoprawnej, nie podlegającej kontroli sądów administracyjnych. Kontrola takiego orzeczenia także pozostaje w kognicji sądów powszechnych z uwagi na cywilny, a nie administracyjny charakter tego postępowania. W przypadku skierowania do organu administracji publicznej żądania o charakterze cywilnoprawnym, stronie nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego na wynik tego postępowania, ani na bezczynność organu w tym przedmiocie. Skargą kasacyjną od powyżej opisanego postanowienia, M. P. i M. P. zaskarżyły je w całości oraz zarzuciły naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest 1. naruszenie przepisów art. 58 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.; dalej jako p.p.s.a.) przez odrzucenie skargi w sytuacji, gdy sąd powszechny uznał się w sprawie za niewłaściwy; 2. art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. przez uznanie, że w niniejszej sprawie nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że stosownie do treści art. 58 § 4 p.p.s.a., sąd nie może odrzucić skargi z powodu, o którym mowa w art. 58 § 1 pkt 1, jeżeli w tej sprawie sąd powszechny uznał się za niewłaściwy. Skarżące wystąpiły ze sprzeciwem, który został odrzucony przez Sąd Rejonowy, a Sąd Okręgowy oddalił zażalenie, a to oznacza, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł odrzucić skargę z uwagi na brak kognicji sądów administracyjnych w sprawie. Ponadto, z treści art. 79 ust. 7 u.g.n. wynika, że od innych orzeczeń Samorządowego Kolegium Odwoławczego niż orzeczenie o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty wydawanych w postępowaniu "w kwestiach wpadkowych, nie rozstrzygających kwestii opłaty co do istoty – przysługuje tryb administracyjny z wyjątkiem jedynie odwołań i zażaleń (art. 70 ust. 7), a zatem stronie przysługuje skarga do sądu administracyjnego (art. 3 p.p.s.a.). Dotyczy to również kwestii wznowienia postępowania, uchylenia, zmiany oraz stwierdzenia nieważności decyzji, ponieważ z mocy art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami przepisy kpa dotyczące postępowania stosuje się odpowiednio". Z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wynika, że intencją ustawodawcy było wyłączenie stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego dotyczącego nadzwyczajnych środków zaskarżenia. Taki pogląd jest sprzeczny z konstytucyjną zasadą prawa do sądu (art. 45 i 77 ust. 2 Konstytucji RP). Wyłączenie korzystania z nadzwyczajnych środków zaskarżenia oznacza również, że brak jakiejkolwiek możliwości wzruszenia prawomocnego orzeczenia kolegium rozstrzygającego spór o wysokość zapłaty. Ustalona w wyniku wszczęcia postępowania aktualizacyjnego nowa opłata obowiązuje od 1 stycznia roku następującego po roku, w którym użytkownik wieczysty zażądał jej aktualizacji (art. 81 ust. 4 u.g.n.), nie daje natomiast żadnych możliwości wzruszenia wcześniejszych orzeczeń Kolegium. Przepis ten nie chroni obywateli przed skutkami wadliwych orzeczeń Kolegium rozstrzygających spór o wysokość opłaty za użytkowanie wieczyste. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę tylko enumeratywnie wymienione przesłanki nieważności postępowania wymienione w § 2 tego przepisu, które w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie występują. Skargę kasacyjną należało oddalić, ponieważ podnoszone w niej zarzuty są niezasadne. Postępowanie uregulowane przepisami art. 78-81 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest postępowaniem szczególnym, do którego odpowiednio stosuje się k.p.a. Z przepisów u.g.n. nie wynika, czy w postępowaniu przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym stosuje się przepisy k.p.a. o umorzeniu postępowania, a także o trybach nadzwyczajnych przewidzianych w tym Kodeksie. Przepis art. 79 ust. 7 ustawy stanowi, że do postępowania przed Kolegium stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a. o wyłączeniu pracownika i organów o załatwieniu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń, a także przepisy o opłatach i kosztach. W orzecznictwie sadów administracyjnych przyjmowane jest stanowisko (por. wyroki NSA z 25 marca 2010 r., I OSK 789/09 oraz z 17 maja 2010 r., I OSK 1008/09), że przepisy nie dają podstawy do umorzenia postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które jest uprawnione wyłącznie do wydania orzeczenia wskazanego przepisem art. 79 ust. 3 u.g.n. Zgodnie z przepisem art. 80 ust. 3 u.g.n., terminowe wniesienie sprzeciwu do sądu powszechnego powoduje, iż orzeczenie SKO traci moc w całości, nawet wówczas, gdy sprzeciw odnosi się do jego części. Utrata mocy orzeczenia SKO oznacza, iż akt ten został wyeliminowany z obrotu prawnego i wszelkie, późniejsze żądania dotyczące go byłyby bezprzedmiotowe. W wyroku z 23 lutego 2011 r., I OSK 861/10 Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał, że "dopuszczenie badania orzeczenia umarzającego postępowanie w trybach nadzwyczajnych przez sąd administracyjny prowadziłoby do niedopuszczalnej kontroli orzeczeń wydawanych przez sądy powszechne przez sądy administracyjne. Skoro bowiem po rozpoznaniu sprawy przez sąd powszechny, sąd administracyjny rozpoznawałby wniosek o stwierdzenie nieważności lub wznowienia postępowania zakończonego orzeczeniem SKO, to faktycznie korygowałby ewentualne błędy tego orzeczenia niedostrzeżone przez sąd powszechny, ponownie oceniając jego zgodność z prawem. Koncepcja podwójnej oceny tego samego orzeczenia przez sąd powszechny, a następnie administracyjny jest nie do przyjęcia w obowiązującym porządku prawnym." Ponadto, w innym orzeczeniu (z 12 maja 2006, I OSK 843/05) NSA podkreślił, że "skoro z woli ustawodawcy w sprawie podwyższenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu, nie stosuje się przepisów regulujących zwykłe środki zaskarżenia, to tym bardziej nie można stosować przepisów regulujących instytucję wznowienia postępowania, czy też stwierdzenia nieważności decyzji. (...) Wyłączenie powyższych uregulowań prawnych jest konsekwencją braku administracyjnoprawnej formy działania organu, tj. decyzji administracyjnej. Natomiast odpowiednie stosowanie niektórych przepisów K.p.a. nie nadaje sprawie charakteru sprawy administracyjnej. Spór wywołany podwyższeniem opłaty z tytułu użytkowania wieczystego jest typowym sporem cywilnym, dotyczącym należności pieniężnej. Taki charakter sporu potwierdza również treść art. 79 ust. 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym orzeczenie lub ugoda, której kolegium nadało klauzulę wykonalności, podlegają wykonaniu w drodze egzekucji sądowej." Natomiast w postanowieniu z 3 października 1997 r., I SA 1333/97, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie dotyczącej zwrotu podania przez SKO z powodu nieziszczenia opłaty skarbowej wyjaśniał, że "przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie znają pojęcia sprawy procesowej; nawet te decyzje, które prima facie wydają się być decyzjami wyłącznie procesowymi /np. odmowa wznowienia postępowania - art. 149 par. 3 Kpa, odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji - art. 157 par. 3 Kpa/, mają swe źródło we wcześniej rozstrzygniętej sprawie materialnoprawnej. Inaczej mówiąc, przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie mogą stworzyć sprawy administracyjnej. Jeżeli zatem - jak w sprawie rozpatrywanej - właściwy organ, mając do czynienia ze sprawą cywilnoprawną, przy której rozpoznaniu mają być odpowiednio zastosowane przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, stosuje przewidzianą przez te przepisy formę postanowienia, nie tworzy w ten sposób sprawy administracyjnej odrębnej od sprawy głównej. Takie postanowienie, choćby nawet służyło zwrotowi podania zainteresowanemu, jak to przewiduje art. 261 par. 3 Kpa, nie kończy postępowania administracyjnego /sprawy administracyjnej/ w rozumieniu art. 16 ust. 1 pkt 2 cytowanej ustawy z dnia 11 maja 1995 r. [o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, Dz. U. Nr 74 poz. 368 z późn. zm., zgodnie z którym Sąd orzeka w sprawie skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także rozstrzygające sprawę co do istoty], jest bowiem wydane w związku z wniesieniem środka prawnego w sprawie cywilnej, jaką jest podwyższenie opłaty rocznej. Przed rozpoznaniem tego środka prawnego nie występuje żadna faza wstępna, którą można by zakwalifikować jako postępowanie w sprawie administracyjnej. To zaś oznacza, że na postanowienie wydane w trybie art. 261 par. 3 Kpa przez samorządowe kolegium odwoławcze na zasadzie art. 43c ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz. U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./ [przepis odpowiadający treścią art. 79 ust. 7 obecnie obowiązującej ustawy] nie przysługuje skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego." Ustawa o gospodarce nieruchomościami przewiduje dwa typy wniosków - o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości (art. 78 ust. 2 u.g.n.) oraz wniosek dokonania aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej (art. 81 ust. 1 u.g.n.). Tylko od orzeczeń kolegium w tej kwestii właściwy organ lub użytkownik wieczysty mogą wnieść sprzeciw w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia. Wniesienie sprzeciwu jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości. W razie wniesienia sprzeciwu w terminie, orzeczenie traci moc, nawet gdy sprzeciw odnosi się tylko do części orzeczenia. (art. 80 ust. 1 i 3 u.g.n.) Powyższe z jednej strony oznacza, że na orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydane w postępowaniu określonym w art. 78-81 u.g.n. nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, a z drugiej że nie przysługuje również sprzeciw do sądu powszechnego. Jak już zostało zaznaczone, omawiane postępowanie jest postępowaniem szczególnym, a stosowanie przepisów k.p.a. jest stosowaniem odpowiednim, to znaczy każdy tryb przewidziany w tym kodeksie będzie dostępny dla stron. Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie nie naruszył art. 58 § 4 p.p.s.a. odrzucając skargę M. P. i M. P..