I GSK 720/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Protokolant asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Spółki A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 listopada 2015 r. sygn. akt III SA/Po 16/15 w sprawie ze skargi Spółki A na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 25 listopada 2015 r. (sygn. akt III SA/Po 16/15) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: WSA) oddalił skargę Spółki A (dalej: skarżąca) na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu (dalej: Dyrektor OR ARiMR) z [...] października 2014 r. (nr [...]) w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2012 r. w pomniejszonej wysokości. WSA orzekał w następującym stanie sprawy. Skarżąca złożyła wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2012 r., do którego załączyła deklarację pakietów rolnośrodowiskowych w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (dalej: PROW 2007-2013), a mianowicie: - pakietu 2 (Rolnictwo ekologiczne) w wariancie 2.1 (Uprawy rolnicze z certyfikatem zgodności) i wariancie 2.3 (Trwałe użytki zielone z certyfikatem zgodności); - pakietu 3 (Ekstensywne trwałe użytki zielone) w wariancie 3.1.2 (Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach na obszarach Natura 2000); - pakietu 4 (Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000) w wariancie 4.2.1 (Ochrona siedlisk lęgowych ptaków); - pakietu 5 (Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000) w wariancie 5.1 (Ochrona siedlisk lęgowych ptaków Natura 2000). Decyzją z [...] lipca 2014 r. (wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy) Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] (dalej: Kierownik BP ARiMR) przyznał skarżącej płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości (łącznie przyznano 187 659,16 zł, a kwota zmniejszeń wyniosła 3278,34 zł). Z decyzji wynika, że w ramach w przypadku niektórych wariantów część powierzchni deklarowanych działek została wykluczona z płatności z oparciu o system informacji geograficznej. I tak: w wariancie 2.1 uwzględniono powierzchnię 69,5 ha (zamiast zadeklarowanej 70,82 ha), w wariancie 2.3 uwzględniono powierzchnię 95,94 ha (zamiast deklarowanej 99,42 ha; różnica stanowiła 3,6272%), w wariancie 3.1.2 uwzględniono powierzchnię 12,71 ha (zamiast deklarowanej 17,09 ha; różnica stanowiła 18,0173%). Różnice pomiędzy powierzchnią zdeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną skutkowały pomniejszeniem płatności, stosownie do art. 16 ust. 2 i 5 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 z 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25 z 28 stycznia 2011 r., s. 8; dalej: rozporządzenie nr 65/2011) oraz § 14 ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262 ze zm.; dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe). Skarżąca złożyła odwołanie od decyzji Kierownika BP ARiMR. Decyzją z [...] października 2014 r. Dyrektor OR ARiMR utrzymał w mocy decyzję Kierownika BP ARiMR. Stwierdził w szczególności, że dane dotyczące działek rolnych są gromadzone w oparciu o art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. URz. WE L 30 z 21 stycznia 2009 r., s. 16; dalej: rozporządzenie nr 73/2009). Systemem referencyjnym w zakresie płatności bezpośrednich jest system LPIS (Land Parcel Identification System - System Identyfikacji Działek Rolnych), pozwalający na jednoznaczną identyfikację działek rolnych w przestrzeni oraz jej kontrolę pod względem kwalifikowalności do dopłat w odniesieniu do danego schematu pomocowego. Zdaniem Dyrektora OR ARiMR, Kierownik BP ARiMR podczas kontroli administracyjnej ustalił wskazane w decyzji powierzchnie ewidencyjno-gospodarcze (PEG) w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia nr 73/2009. Dyrektor OR ARiMR dodał, że w niniejszej sprawie - z uwagi na brak możliwości jednoznacznego określenia powierzchni dla niektórych działek rolnych - wystosowano do skarżącej wezwanie w celu naniesienia na załącznikach graficznych granic spornych działek rolnych. W odpowiedzi skarżąca dokonała na załącznikach graficznych "obrysu" działek rolnych jako powierzchni faktycznie wykorzystywanych rolniczo w gospodarstwie rolnym, przy czym w każdym przypadku obrysowano działkę ewidencyjną, mimo widocznych terenów nieuprawnionych w postaci zadrzewień, a nawet wody. Skarżąca złożyła do WSA skargę na decyzję Dyrektora OR ARiMR. Zarzuciła w szczególności naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: kpa), polegające na ich niezastosowaniu i niezebraniu całokształtu materiału dowodowego, w szczególności nieprzeprowadzeniu dowodów z dokumentów w postaci protokołów z kontroli z lat poprzednich. Skarżąca wniosła też o przeprowadzenie na podstawie art. 106 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: ppsa) dowodów z dokumentów w postaci załączonych zdjęć na okoliczność wykazania, że konieczne jest przeprowadzenie kontroli na miejscu, gdyż ortofotomapy nie odzwierciedlają rzeczywistego stanu działek. WSA oddalił skargę. Powołując się na art. 21 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.; dalej: ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich), WSA stwierdził, że w postępowaniu w sprawie płatności zasadniczo nastąpiło odejście od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w drugiej części art. 7 kpa. Konsekwencją tego jest też odejście od zasady wyrażonej w art. 77 § 1 kpa. Na mocy art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich na organie ciąży bowiem tylko obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a więc wskazanego we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę, na którym - na mocy art. 21 ust. 3 wspomnianej ustawy - spoczywa ciężar dowodu. Zdaniem WSA, skarżąca nie podjęła w toku postępowania żadnej aktywności dowodowej w celu obalenia ustaleń organów wynikających z badania ortofotomap w toku kontroli administracyjnej. W odwołaniach podawała jedynie, że: 1) wskazana przez nią powierzchnia działek rolnych została ustalona na podstawie wypisów z rejestru gruntów, 2) składa wniosek po raz pierwszy i nie znała powierzchni PEG, 3) nie ma dostępu do ortofotomap, 4) jej poprzednikom nie pomniejszono płatności. WSA za gołosłowne uznał zarzuty skarżącej, że na jej działkach nie występują zadrzewienia, zakrzaczenia, drogi, rowy czy nieużytki. W wyniku przeprowadzonej kontroli administracyjnej organy zakwestionowały bowiem wskazaną do płatności powierzchnię, gdyż ujawniono niezgodności pomiędzy powierzchnią deklarowaną przez skarżącą a referencyjną bazą systemu informatycznego (Zintegrowany System Zarządzania i Kontroli - ZSZiK), w oparciu o dane zawarte w bazie referencyjnej LPIS. WSA zwrócił przy tym uwagę, że sprawdzenie przez organ zgodności z kryteriami kwalifikowalności obejmuje kontrole administracyjne i kontrole na miejscu, przy czym wyniki uzyskane w drodze jednego lub drugiego rodzaju kontroli mają równoprawne znaczenie, co oznacza, że skontrolowanie i ustalenie powierzchni rzeczywistej do dopłaty przy użyciu systemu komputerowej identyfikacji jest wystarczające i nie ma potrzeby weryfikowania otrzymanego wyniku przez kontrolę na miejscu lub zestawiania go z danymi z ewidencji gruntów. Sąd nie zgodził się z zarzutem, że organy administracji wadliwie nie uwzględniły powierzchni gruntu pod koronami drzew, gdzie - zdaniem skarżącej - możliwa była uprawa. WSA stwierdził, że z ortofotomap wynika, iż działka była zadrzewiona i zakrzaczona w zwarciu lub był las, a w takiej sytuacji nie jest możliwe użytkowanie rolnicze pod koronami drzew. Zdaniem WSA, bezzasadne okazało się również stanowisko skarżącej, w którym odnosiła się do płatności w poprzednich latach. Sąd wskazał, że płatności tamte dotyczyły innego wniosku, złożonego przez innego producenta i nie mogły mieć bezpośredniego wpływu na kwestie przyznania dopłat za 2012 r., kiedy to decydujące znaczenie miały wyniki kontroli administracyjnej dotyczącej stanu działek w 2012 r. Skarżąca złożyła skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów o postępowaniu, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa oraz art. 151 ppsa w zw. z art. 1 § 2 ppsa oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ppsa przez wadliwą kontrolę zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem, w szczególności przez zaakceptowanie, iż rozstrzygnięcie zapadło wyłącznie na podstawie kontroli administracyjnej – która nie odzwierciedla rzeczywistego ukształtowania i usytuowania roślinności na działce – podczas gdy prawidłowe ustalenia winny zostać dokonane na podstawie kontroli na miejscu (bądź oględzin na miejscu), gdyż przeprowadzenie tych czynności daje podstawy do oceny zasadności twierdzeń skarżącej, jako jedynego dowodu obiektywnego w sprawie. W uzasadnieniu skarżąca przytoczyła zarzuty postawione w skardze do WSA i wskazała w szczególności, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania przez wadliwą kontrolę zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem, w szczególności przez zaakceptowanie, że rozstrzygnięcie zapadło na podstawie dowodu z kontroli administracyjnej, podczas gdy niezbędne było przeprowadzenie dowodu z kontroli na miejscu, gdyż dowód ten i wiadomości z niego uzyskane miałyby istotne znaczenie dla sprawy i wyjaśniłyby jednoznacznie rozbieżności co do powierzchni PEG spornych działek. Zdaniem skarżącej, naruszenie polegało też na niezebraniu całokształtu materiału dowodowego, w szczególności nie przeprowadzono dowodów z dokumentów w postaci protokołów z kontroli z lat poprzednich. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występowała nieważność postępowania w ujęciu art. 183 § 2 ppsa, co sprawiło, że rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów. Z zasady związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wynika brak możliwości zajmowania się kwestiami, które nie zostały podniesione we wskazanym środku zaskarżenia jako powód krytyki wyroku sądu I instancji. Zgodnie z art. 174 ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie jest rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego korygowanie, czy też uzupełnianie treści skargi kasacyjnej (zarówno w zakresie podniesionych zarzutów, jak i uzasadnienia), bądź też stawianie hipotez i domyślanie się, jakie były intencje kasatora towarzyszące wniesieniu danego środka zaskarżenia. Skarga kasacyjna winna być tak sformułowana, aby nie wymagała dokonywania zabiegów interpretacyjnych, a uwagi krytyczne w stosunku do wyroku sądu I instancji ujmować należy w uporządkowanych, prawidłowo sformułowanych zarzutach. Prawidłowo sformułowany zarzut powinien zaś precyzyjnie wskazywać, jaki przepis prawa materialnego lub postępowania został naruszony przez wydanie wyroku sądu I instancji, na czym to naruszenie polegało w danej sprawie na tle treści konkretnego przepisu, ze wskazaniem: - co do przepisu prawa materialnego – formy jego naruszenia, - co do przepisu postępowania – dlaczego podnoszone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatrzymując się na przywołaniu podstaw kasacyjnych, należy podnieść, że polega ono na wskazaniu, czy kasator zarzuca naruszenie przepisów prawa materialnego czy prawa procesowego, czy też uznaje, że naruszone zostało prawo materialne i procesowe, przy czym oznaczeniu podlega konkretny przepis (numer artykułu, paragrafu ustępu i punktu lub litery). Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest ponadto, zgodnie z wymogiem art. 174 pkt 1 i 2 ppsa podać, czy naruszenie przejawiło się w błędnej wykładni czy wadliwym zastosowaniu określonych przepisów. Przywołanie podstaw kasacyjnych nie będzie pełne, jeśli kasator nie uzasadni postawionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków, jak i zakresu zaskarżenia. W rozpoznawanej sprawie w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 ppsa skarżąca zarzuciła WSA naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa oraz art. 151 ppsa w zw. z art. 1 § 2 i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ppsa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wywiedzione w tej postaci zarzuty procesowe nie są zasadne i nie podważają skutecznie trafności podjętego w sprawie rozstrzygnięcia. Zgodnie art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ppsa sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne (niż wskazane w pkt a/ i b/ tego przepisu) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy. Natomiast z art. 151 ppsa wynika, że w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. W przepisach art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ppsa określono natomiast właściwość rzeczową sądów administracyjnych i przewidziano, w ramach kontroli, stosowanie ustawowych środków. Naruszenie powołanych przepisów mogłoby zatem polegać na wykroczeniu poza właściwość sądu albo zastosowanie środka nieznanego ustawie, a taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. WSA rozpoznał skargę i skontrolował, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa oraz władczo rozstrzygnął spór co do treści stosunku publicznoprawnego. W ramach uprawnień określonych art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ppsa działania sądu administracyjnego ograniczają się do kontroli działalności administracji publicznej przez badanie legalności tj. zgodności z prawem (materialnym, jak i zasadami postępowania administracyjnego) decyzji administracyjnych. Artykuły 3 § 1 i § 2 ppsa nie stanowią podstawy dla czynienia zaskarżonemu orzeczeniu zarzutu błędnego rozstrzygnięcia, gdyż celowi temu służą inne przepisy. Zarzut naruszenia powyższych przepisów nie może być zatem uznany za usprawiedliwiony. Ustosunkowując się natomiast do zawartego w petitum skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa oraz art. 151 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skonstruowany on został wadliwie. Podkreślić bowiem należy, że wskazane jako naruszone przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa i art. 151 ppsa mają charakter tzw. norm wynikowych, nie stanowiąc w zasadzie samodzielnie skutecznej podstawy kasacyjnej. Naruszenia wskazanych przepisów proceduralnych nie powiązano z jakimkolwiek innym przepisem prawa procesowego, którego naruszenie było, w ocenie autora skargi kasacyjnej, przyczyną wadliwego zastosowania norm zawartych w ww. przepisach. Tym samym tak sformułowane zarzuty naruszenia prawa procesowego - co do zasady - nie mogą stanowić samoistnej podstawy skargi kasacyjnej. Jednakże, mając na uwadze treść uchwały pełnego składu NSA z 26 października 2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09), Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne odniesienie się do wskazanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przepisów prawa, które – w ocenie jej autora – zostały w sprawie naruszone, przyjmując tym samym, że kasator podnosi naruszenie wskazanych wyżej norm procesowych art. 151 ppsa i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w powiązaniu z naruszonymi, jego zdaniem, przez organ, przepisami kpa. Według skarżącej, WSA błędnie bowiem oddalił skargę, nie uwzględniając podniesionych w niej zarzutów naruszenia art. 78 § 1 kpa w zw. 9 kpa, art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 80 kpa oraz nie przeprowadzając – na podstawie art. 106 § 3 ppsa – dowodów z dokumentów w postaci załączonych zdjęć na okoliczność wykazania, że konieczne jest przeprowadzenie kontroli na miejscu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty te również nie okazały się trafne. Podkreślić bowiem należy, że zgodnie z mającym w sprawie zastosowanie art. 21 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich zasady ogólne postępowania administracyjnego uregulowane w kpa zostały zmodyfikowane, w szczególności w zakresie zasady prawdy obiektywnej (art. 7 kpa), zbierania materiału dowodowego (art. 77 § 1 kpa), informowania stron postępowania (art. 9 kpa). WSA, odnosząc się zarzutów naruszenia tych przepisów, zasadnie stwierdził, że nie miały one zastosowania w sprawie (z uwagi na treść wskazanej wyżej regulacji zawartej w art. 21 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich) i nie mogły być uwzględnione. Powielanie wadliwego zarzutu skargi co do naruszenia niemających zastosowania w sprawie przepisów kpa w uzasadnieniu skargi kasacyjnej – bez choćby twierdzenia, że pogląd WSA w tym przedmiocie jest nietrafny i bez uzasadnienia, z jakich względów z wywodem WSA skarżąca się nie zgadza – jest niezrozumiałe i tym samym nie może być skuteczne. Usprawiedliwienia nie znajduje też oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 80 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, określa zasadę swobodnej oceny dowodów. Jej istota sprowadza się do zapewnienia organowi prowadzącemu postępowanie możliwości badania sprawy (stanu faktycznego) i do swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Zasada ta nie oznacza, że organ jest uprawniony do oceny dowodów według dowolnych kryteriów; swoją ocenę w tej mierze obowiązany jest oprzeć na przekonujących podstawach i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. Skarżąca zarzut naruszenia art. 80 kpa uzasadnia pominięciem określonych dowodów w szczególności kontroli na miejscu i nieprzeprowadzeniem dowodów z dokumentów w postaci protokołów z kontroli z lat poprzednich. Stanowisko skarżącej sprowadza się do polemiki z poczynionymi ustaleniami, gdy tymczasem uzasadnienie kontrolowanej decyzji wskazuje, że organ poddał analizie całokształt materiału dowodowego w sprawie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ocena ta nie budzi wątpliwości co do rzetelności i obiektywizmu. Jeśli chodzi natomiast o nieprzeprowadzenie przez WSA wnioskowanych przez skarżącą dowodów, wskazać należy, że zgodnie z art. 106 § 3 ppsa sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zdaniem NSA, WSA zasadnie uznał, że organ nie miał obowiązku przeprowadzenia kontroli na miejscu, gdyż obie kontrole (administracyjna i na miejscu) mają równoprawne znaczenie. Zatem ustalenie powierzchni do płatności przy użyciu systemu komputerowej identyfikacji było wystarczające i nie było potrzeby weryfikowania otrzymanego wyniku poprzez kontrolę na miejscu. W sytuacji natomiast, gdy dołączone przez skarżącą do skargi kserokopie fotografii nie pozwalały odnieść ich do konkretnych działek, nie mogły one, jak zasadnie uznał WSA, stanowić przeciwdowodu dla ortofotomap, które są dostępne w systemie ZSZiK i stanowią opracowanie geodezyjne sporządzone zgodnie z przepisami prawa. Prezentują one bowiem, jak trafnie przyjęto, w najbardziej rzeczywisty sposób stan pokrycia i zagospodarowania terenu. Argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej sprowadza się w istocie do kwestionowania ustaleń faktycznych dokonanych przez organy ARiMR. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, ustalenia te winny mieć oparcie w kontroli na miejscu, a nie kontroli administracyjnej. Nie podano jednak, z jakiego przepisu prawa można by takie twierdzenie wywieść i jakie przepisy miał w tym zakresie naruszyć WSA, wydając zaskarżony wyrok. Wyłącznie negowanie przyjętych faktów i zgłaszanie ogólnych zastrzeżeń co do przeprowadzonych dowodów nie spełnia wymogu wykazania, że ewentualne uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Tymczasem w świetle przytoczonego na wstępie art. 174 pkt 2 ppsa tylko tego typu zarzut naruszenia przepisów postępowania może być zarzutem skutecznym. Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że WSA nie dopuścił się zarzucanych naruszeń prawa. Uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, NSA na podstawie art. 184 ppsa orzekł jak w sentencji.