I GSK 721/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Protokolant asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A] Sp. j. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 listopada 2015 r. sygn. akt III SA/Po 17/15 w sprawie ze skargi [A] Sp. j. w K. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 25 listopada 2015 r., sygn. akt III SA/Po 17/15, oddalił skargę [A] Sp. j. w K. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia [...] października 2014 r. w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia. Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. (w wyniku ponownego rozpoznania sprawy) przyznał wnioskodawcy – [A] Spółce jawnej jednolitą płatność obszarową (JPO) na rok 2012 w wysokości 180 181,92 zł, po pomniejszeniu o kwotę 7027,78 zł oraz odmówił przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do grupy upraw podstawowych (UPO). Organ wskazał, że w trakcie weryfikacji wniosku pod kątem zgodności z komputerową referencyjną bazą danych działek ewidencyjnych oraz w trakcie kontroli administracyjnej ujawniono błędy dotyczące niezgodności pomiędzy powierzchnią deklarowaną przez producenta rolnego a referencyjną bazą systemu informatycznego – Zintegrowanym Systemem Zarządzania i Kontroli (ZSZiK). Stwierdzono, że powierzchnia ewidencyjno-gospodarcza (PEG), która stanowi odpowiednik powierzchni użytkowanej rolniczo, kwalifikowanej do płatności obszarowych w ramach pojedynczej działki ewidencyjnej jest mniejsza od powierzchni deklarowanej przez rolnika. Powierzchnia działek stwierdzona w ramach UPO wynosiła 255,73 ha, a w ramach JPO – 69,50 ha. Początkowa kwota JPO, obliczona według stawki 732,06 zł za 1 ha, wynosząca 187209,70 zł, została pomniejszona ze względu na stwierdzone różnice pomiędzy deklarowaną we wniosku powierzchnią działek rolnych a powierzchnią kwalifikowaną, stwierdzoną, o kwotę 7027,78 zł. Różnica ta wynosiła 1,877%, czyli nie przekraczała 3% lub 2 ha, lecz nie więcej niż 20% powierzchni stwierdzonej, zatem kwota, jaka mogła być przyznana została pomniejszona w danym roku o kwotę przypadającą na dwukrotną wykrytą różnicę. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano: art. 7 ust. 1 i 2, art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1164 ze zm.; dalej: ustawa o płatnościach), art. 57 ust. 3, art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 2009.316.1 ze zm.; dalej: rozporządzenie 1122/2009) oraz w związku z § 17 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 40, poz. 326, ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: k.p.a.). Decyzją z dnia [...] października 2014 r. Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego w sprawie rozpatrzono cały zebrany materiał dowodowy w sposób wyczerpujący, zgodnie z art. 3 ustawy o płatnościach. Organ podkreślił, że powierzchnia działek rolnych kwalifikowanych do płatności nie jest tożsama z powierzchnią działek wynikającą z rejestru gruntów. Wnioskodawca nie przedstawił żadnych dowodów potwierdzających fakt użytkowania na powierzchniach deklarowanych we wniosku, a tylko podnosił, że nie miał informacji o maksymalnej powierzchni kwalifikowanej ani załączników graficznych. Organ odwoławczy wskazał, że decyzja wydana w I instancji zawiera podstawy prawne, zgodnie z którymi ustalono stan faktyczny przedmiotowej sprawy oraz uzasadnienie faktyczne. W związku z ustalonymi nieprawidłowościami dla działek rolnych przedstawiono, dla których działek i na jakim poziomie te nieprawidłowości występują. Wskazano również, jakie konsekwencje w związku z powyższym ponosi producent rolny. Lakoniczność uzasadnienia, jak też brak szczegółowego odniesienia się do wszystkich dowodów, wskazuje co prawda na niedochowanie należytej dbałości o jego jakość, co może prowadzić w dalszej kolejności do uchybienia zasadzie przekonywania (art. 11 k.p.a.), jednak nie dyskredytuje podjętego rozstrzygnięcia. Jeżeli motywy podjętej decyzji są w uzasadnieniu wystarczająco wyeksponowane, a rezultat postępowania jest zgodny z prawem, to samo formalne naruszenie przepisów k.p.a., powstałe na etapie redagowania jej uzasadnienia, nie może być oceniane jako istotne. Oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem. Sąd przypomniał, że w wyniku przeprowadzonej kontroli administracyjnej organy zakwestionowały wskazaną do płatności powierzchnię, gdyż ujawniono niezgodności pomiędzy powierzchnią deklarowaną przez producenta a referencyjną bazą systemu informatycznego – Zintegrowanym Systemem Zarządzania i Kontroli (ZSZiK), w oparciu o dane zawarte w bazie referencyjnej LPIS, tj. Systemie Identyfikacji Gruntów i Działek Rolnych. Na podstawie danych wektorowych ujawniono, że powierzchnia ewidencyjno-gospodarcza (PEG), która stanowi odpowiednik powierzchni użytkowanej rolniczo, kwalifikowanej do płatności obszarowych w ramach pojedynczej działki ewidencyjnej, jest mniejsza od powierzchni deklarowanych przez rolnika. Ustalono, że do płatności JPO kwalifikuje się powierzchnia łącznie wynosząca 255,73 ha, a do płatności UPO – 69,50 ha. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał poszczególne działki rolne i szczegółowo opisał stwierdzone nieprawidłowości. Odniósł się zwłaszcza do załączników graficznych złożonych przez producenta w odpowiedzi na wezwanie z 24 marca 2014 r., na których zaznaczono działki rolne, czyli powierzchnie faktycznie wykorzystywane rolniczo. Organ wykazał, że wnioskodawca w każdym przypadku obrysował działkę ewidencyjną jako działkę rolną i wyjaśnił przyczyny zmniejszenia powierzchni, wskazując na błędy popełnione przy określeniu powierzchni oraz powołał odczyty ortofotomap właściwych dla przedmiotowych działek, na których istnieją tereny nieuprawnione do płatności, takie jak zadrzewienia, zakrzaczenia, lasy i wody lub nieużytki. Organ wskazał odrębnie dla każdej działki rolnej, które powierzchnie kwestionuje i z jakiego powodu nie kwalifikują się one do płatności. W ocenie Sądu, powyższe ustalenia organów są prawidłowe, a skarżąca nie podważyła ich skutecznie w toku postępowania administracyjnego. WSA podkreślił, że organ nie miał obowiązku przeprowadzenia kontroli na miejscu. Oba rodzaje kontroli – administracyjna i na miejscu – mają bowiem równoprawne znaczenie. Oznacza to, że skontrolowanie i ustalenie powierzchni rzeczywistej do dopłaty przy użyciu systemu komputerowej identyfikacji jest wystarczające i nie ma potrzeby weryfikowania otrzymanego wyniku poprzez kontrolę na miejscu lub zestawiania go z danymi z ewidencji gruntów. W skardze strona zarzuca, że obraz działki zadrzewionej na zdjęciu satelitarnym – ortofotomapie odzwierciedla koronę drzewa, a nie uwzględnia powierzchni gruntu pod koroną, gdzie możliwa jest uprawa; błędnie zatem wykluczono te tereny z płatności. Sąd uznał ten zarzut za nietrafny, wskazując, iż niezależnie od tego, że zadrzewienia były tylko jedną z przyczyn wykluczenia, argument strony mógłby być uzasadniony w przypadku pojedynczych drzew, natomiast w sytuacji, gdy działka była zadrzewiona i zakrzaczona w zwarciu lub był las – na co wskazują ortofotomapy – nie jest możliwe użytkowanie rolnicze pod koronami drzew. W ocenie Sądu, prawidłowe jest stanowisko organów, że te części działek, na których występowały zadrzewienia i zakrzaczenia lub las, nie kwalifikowały się do płatności z uwagi na niespełnienie wymogu faktycznego użytkowania rolniczego. Załączone do skargi kserokopie fotografii nie pozwalają odnieść ich do konkretnych działek, przez co nie mogą stanowić przeciwdowodu dla ortofotomap, które są dostępne w ZSZiK i stanowią opracowanie geodezyjne sporządzone zgodnie z przepisami prawa. Są to środki dowodowe używane powszechnie w sprawach o płatności we wszystkich państwach Unii Europejskiej; ortofotomapa prezentuje w najbardziej rzeczywisty sposób stan pokrycia i zagospodarowania terenu. Ponadto za bezzasadne WSA uznał odwoływanie się skarżącej do okoliczności dotyczących płatności w poprzednich latach. Dotyczyły one, jak wskazał, innego wniosku, złożonego przez innego producenta rolnego i nie mogły mieć bezpośredniego wpływu na kwestie przyznania płatności na 2012 r. W tym zakresie decydowały wyłącznie wyniki kontroli administracyjnej, odzwierciedlającej stan działek w 2012 r. Dalej Sąd wskazał, że z art. 3 ustawy o płatnościach wynika, że zasadniczo w postępowaniu w sprawie płatności nastąpiło odejście od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., nakazującej organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją odejścia od zasady prawdy obiektywnej jest również rezygnacja z zasady postępowania dowodowego, wyrażonej w art. 77 § 1 k.p.a., stosownie do którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W art. 3 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy obowiązek ten został ograniczony jedynie do rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a więc wskazanego we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę. Na ARiMR nie ciąży natomiast obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. Jednakże w sytuacji gdy – tak jak w niniejszej sprawie – organy kwestionują dane zadeklarowane przez producenta rolnego we wniosku i załączonych przez niego dokumentach, ustalenia w tym zakresie winny być dokonane na podstawie rzetelnego materiału dowodowego. Analiza materiału dowodowego, dokonane ustalenia faktyczne oraz ich ocena prawna winny przy tym znaleźć pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. Ma to szczególne znaczenie również z punktu widzenia wyrażonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania, mającej na celu wyjaśnienie stronom zasadności przesłanek, którymi kierowały się organy przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze, Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja czyni zadość powyższym wymogom. Uzasadnienie faktyczne decyzji wyjaśnia okoliczności sporne i zawiera należytą ocenę zebranego materiału dowodowego. Jednocześnie zebrany w ramach kontroli administracyjnej materiał dowodowy, na którym oparły się organy (dostępne w systemie ZSZiK ortofotomapy cyfrowe) jest wystarczający do dokonania jednoznacznych ustaleń w zakresie mającym zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia powierzchni faktycznie rolniczo użytkowanej przez skarżącą spółkę oraz powierzchni niekwalifikującej się do płatności. Skargą kasacyjną spółka zaskarżyła wyrok w całości. Wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów o postępowaniu mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez wadliwą kontrolę zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem, w szczególności poprzez zaakceptowanie, iż rozstrzygnięcie zapadło wyłącznie na podstawie kontroli administracyjnej – która nie odzwierciedla rzeczywistego ukształtowania i usytuowania roślinności na działce – podczas gdy prawidłowe ustalenia winny zostać dokonane na podstawie kontroli na miejscu (bądź oględzin na miejscu), gdyż przeprowadzenie tych czynności daje podstawy do oceny zasadności twierdzeń skarżącego jako jedynego dowodu obiektywnego w sprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentowano przede wszystkim, że oparcie się organu jedynie na kontroli administracyjnej było niewystarczające dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Dla tego celu niezbędne było przeprowadzenie kontroli na miejscu, o co skarżąca wnosiła w toku postępowania. Dyrektor WOR ARiMR nie udzielił odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występowała nieważność postępowania w ujęciu art. 183 § 2 p.p.s.a., co sprawiło, że rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów. Z zasady związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wynika brak możliwości zajmowania się kwestiami, które nie zostały podniesione we wskazanym środku zaskarżenia jako powód krytyki wyroku Sądu pierwszej instancji. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie jest rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego korygowanie, czy też uzupełnianie treści skargi kasacyjnej (zarówno w treści podniesionych zarzutów, jak i w treści uzasadnienia), bądź też stawianie hipotez i domyślanie się, jakie były intencje kasatora towarzyszące wniesieniu danego środka zaskarżenia. Skarga kasacyjna winna być tak sformułowana, aby nie wymagała dokonywania zabiegów interpretacyjnych, a uwagi krytyczne w stosunku do wyroku Sądu I instancji ujmować należy w uporządkowanych, prawidłowo sformułowanych zarzutach. Prawidłowo sformułowany zarzut powinien zaś precyzyjnie wskazywać, jaki przepis prawa materialnego lub postępowania został naruszony poprzez wydanie wyroku Sądu I instancji, na czym to naruszenie polegało w danej sprawie na tle treści konkretnego przepisu, ze wskazaniem: – co do przepisu prawa materialnego – formy jego naruszenia, – co do przepisu postępowania – dlaczego podnoszone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatrzymując się na przywołaniu podstaw kasacyjnych, należy podnieść, że polega ono na wskazaniu, czy kasator zarzuca naruszenie przepisów prawa materialnego czy prawa procesowego, czy też uznaje, że naruszone zostało prawo materialne i procesowe, przy czym oznaczeniu podlega konkretny przepis (numer artykułu, paragrafu ustępu i punktu lub litery). Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest ponadto, zgodnie z wymogiem art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. podać, czy naruszenie przejawiło się w błędnej wykładni czy wadliwym zastosowaniu określonych przepisów. Przywołanie podstaw kasacyjnych nie będzie pełne, jeśli kasator nie uzasadni postawionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków jak i zakresu zaskarżenia. W rozpoznawanej sprawie w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., spółka zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiedziane w tej postaci zarzuty procesowe nie są zasadne i nie podważają skutecznie trafności podjętego w sprawie rozstrzygnięcia. Zgodnie art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne (niż wskazane w pkt a i b tego przepisu) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy. Natomiast z art. 151 p.p.s.a. wynika, że w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. W przepisie art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a określono natomiast właściwość rzeczową sądów administracyjnych i przewidziano, w ramach kontroli, stosowanie ustawowych środków. Naruszenie powołanego przepisu mogłoby zatem polegać na wykroczeniu poza właściwość sądu albo zastosowanie środka nieznanego ustawie, a taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Sąd I instancji rozpoznał skargę i skontrolował, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa oraz władczo rozstrzygnął spór co do treści stosunku publicznoprawnego. W tym miejscu wskazać należy, że sąd administracyjny nie dokonuje własnej oceny materiału dowodowego bowiem w ramach uprawnień określonych art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a jego działania ograniczają się do kontroli działalności administracji publicznej poprzez badanie legalności tj. zgodności z prawem ( materialnym jak i zasadami postępowania administracyjnego) decyzji administracyjnych. Przepis art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. nie stanowi podstawy dla czynienia zaskarżonemu orzeczeniu zarzutu błędnego rozstrzygnięcia, gdyż celowi temu służą inne przepisy. Zarzut naruszenia powyższego przepisu nie może być zatem uznany za usprawiedliwiony. Ustosunkowując się natomiast do zawartego w petitum skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skonstruowany on został wadliwie. Podkreślić bowiem należy, że wskazane jako naruszone przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. mają charakter norm wynikowych, nie stanowiąc tym samym samodzielnie skutecznej podstawy kasacyjnej. Naruszenia wskazanych w tym miejscu przepisów proceduralnych nie powiązano bowiem z jakimkolwiek innym przepisem prawa procesowego, którego naruszenie było, w ocenie autora skargi kasacyjnej, przyczyną wadliwego zastosowania normy zawartej w ww. przepisach. Tym samym, tak sformułowane zarzuty naruszenia prawa procesowego, nie mogą stanowić samoistnej podstawy skargi kasacyjnej. Strona skarżąca, chcąc powołać się na zarzut ich złamania, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać taki zarzut ze wskazaniem naruszenia przepisów postępowania, którym – jej zdaniem – uchybił Sąd I instancji w toku rozpatrywania sprawy. Brak takich powiązań oznacza zasadniczo nieskuteczność zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 151 p.p.s.a., jak też art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a sformułowanych w podstawie naruszenia przepisów postępowania. Jednakże, mając na uwadze treść uchwały pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne odniesienie się do wskazanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przepisów prawa, które – w ocenie jej autora – zostały w sprawie naruszone, przyjmując tym samym, że kasator podnosi naruszenie wskazanych wyżej norm procesowych art. 151 p.p.s.a i art. 145 §1 pkt 1 lit c) p.p.s.a w powiązaniu z naruszonymi, jego zdaniem przez organ, przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Według skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji błędnie bowiem oddalił skargę, nie uwzględniając podniesionych w niej zarzutów naruszenia art. 78 § 1 k.p.a. w zw. 9 k.p.a., art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. oraz nie przeprowadzając – na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. – dowodów z dokumentów w postaci załączonych zdjęć na okoliczność wykazania, że konieczne jest przeprowadzenie kontroli na miejscu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty te również nie okazały się trafne. Podkreślić bowiem należy, że zgodnie z mającym w sprawie zastosowanie art. 3 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach zasady ogólne postępowania administracyjnego uregulowane w k.p.a. zostały zmodyfikowane, w szczególności w zakresie zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zbierania materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), informowania stron postępowania (art. 9 k.p.a.). WSA, odnosząc się zarzutów naruszenia tych przepisów, zasadnie stwierdził, iż nie miały one zastosowania w sprawie (z uwagi na treść wskazanej wyżej regulacji zawartej w art. 3 ustawy o płatnościach) i nie mogły być uwzględnione. Powielanie wadliwego zarzutu skargi co do naruszenia niemających zastosowania w sprawie przepisów k.p.a. w uzasadnieniu skargi kasacyjnej – bez choćby twierdzenia, że pogląd Sądu I instancji w tym przedmiocie jest nietrafny i bez uzasadnienia, z jakich względów z wywodem Sądu I instancji strona wnosząca skargę kasacyjna się nie zgadza – jest niezrozumiałe i tym samym nie może być skuteczne. Nie można zatem skutecznie podważać ustaleń stanu faktycznego sprawy zarzutem naruszenia przepisów k.p.a., stosowanie których – wskutek modyfikacji wprowadzonej przez ustawodawcę w art. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego – jest wyłączone. Usprawiedliwienia nie znajduje też oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, określa zasadę swobodnej oceny dowodów. Jej istota sprowadza się do zapewnienia organowi prowadzącemu postępowanie możliwości badania sprawy (stanu faktycznego) i do swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Zasada ta nie oznacza, że organ jest uprawniony do oceny dowodów według dowolnych kryteriów; swoją ocenę w tej mierze obowiązany jest oprzeć na przekonujących podstawach i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. Skarżąca kasacyjnie spółka zarzut naruszenia art. 80 k.p.a. uzasadnia pominięciem określonych dowodów w szczególności kontroli na miejscu i nieprzeprowadzeniem dowodów z dokumentów w postaci protokołów z kontroli z lat poprzednich. Stanowisko strony sprowadza się do polemiki z poczynionymi ustaleniami, gdy tymczasem uzasadnienie kontrolowanej decyzji wskazuje, że organ poddał analizie całokształt materiału dowodowego w sprawie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ocena ta nie budzi wątpliwości co do rzetelności i obiektywizmu. Jeśli chodzi natomiast o nieprzeprowadzenie przez Sąd I instancji wnioskowanych przez skarżącego dowodów, wskazać należy, że zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zdaniem NSA, Sąd I instancji zasadnie uznał, że organ nie miał obowiązku przeprowadzenia kontroli na miejscu, gdyż obie kontrole (administracyjna i na miejscu) mają równoprawne znaczenie. Zatem ustalenie powierzchni do płatności przy użyciu systemu komputerowej identyfikacji było wystarczające i nie było potrzeby weryfikowania otrzymanego wyniku poprzez kontrolę na miejscu. W sytuacji natomiast gdy dołączone przez stronę do skargi kserokopie fotografii nie pozwalały odnieść ich do konkretnych działek nie mogły, jak zasadnie uznał WSA , stanowić przeciwdowodu dla ortofotomap, które są dostępne w systemie ZSZiK i stanowią opracowanie geodezyjne sporządzone zgodnie z przepisami prawa. Prezentują one bowiem, jak trafnie przyjęto, najbardziej rzeczywisty sposób stan pokrycia i zagospodarowania terenu. Argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej sprowadza się w istocie do kwestionowania ustaleń faktycznych dokonanych przez organy ARiMR. Zdaniem kasatora ustalenia te winny mieć oparcie w kontroli na miejscu, a nie kontroli administracyjnej. Nie podano jednak, z jakiego przepisu prawa można by takie twierdzenie wywieść i jakie przepisy miał w tym zakresie naruszyć Sąd I instancji, wydając zaskarżony wyrok. Wyłącznie negowanie przyjętych faktów i zgłaszanie ogólnych zastrzeżeń co do przeprowadzonych dowodów nie spełnia wymogu wykazania, że ewentualne uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Tymczasem w świetle przytoczonego na wstępie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tylko tego typu zarzut naruszenia przepisów postępowania może być zarzutem skutecznym. Reasumując Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Sąd I instancji nie dopuścił się zarzucanych naruszeń prawa. Uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.