II SA/Kr 1056/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Paweł Darmoń Protokolant: specjalista Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2015 r. sprawy ze skargi [...] Agencji Rozwoju Regionalnego S.A w K. na decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 16 czerwca 2015 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa skargę oddala. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 26 sierpnia 2013 r. nr [...] działając na podstawie art. 151 § 2 i art. 146 § 1 K.p.a. w związku z art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane stwierdził, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 25 czerwca 2004 r. nr [...] kończąca postępowanie administracyjne dotyczące betoniarni wraz z budynkami biurowo – socjalnymi zlokalizowanymi przy ul. D. w K., zrealizowanymi bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę została wydana z naruszeniem prawa. Organ stwierdził również, że uchylenie decyzji PINB w K. z dnia 25 czerwca 2004 r. jest niemożliwe z przyczyny, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. na skutek upływu pięciu lat od dnia doręczenia tej decyzji stronie. W uzasadnieniu organ podniósł, że PINB w K. prowadził postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych polegających na realizacji betoniarni zlokalizowanej na działce nr [...] obr. [...] przy ul. D. w K.. Przedmiotowa betoniarnia składała się z czterech obiektów budowlanych: budynku biurowo – magazynowego, budynku biurowo – socjalnego, budynku socjalno – magazynowego ora węzła betoniarskiego. Wszystkie te obiekty budowlane zostały wybudowane przed 1992 rokiem. Przedmiotowe postępowanie administracyjne zostało zakończone wydaniem przez PINB w K. decyzji z dnia 25 czerwca 2004 r. Ponieważ w niniejszej sprawie budowa została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r. inwestor ponosi konsekwencji samowoli budowlanej według przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. Dnia 25 maja 2005 r. Agencja S.A. z siedziba w K. złożyła wniosek o wznowienie powyższego postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. tj. niebrania udziału przez stronę w postępowaniu bez własnej winy. Postanowieniem z dnia 25 kwietnia 2013 r. PINB w K. działając na podstawie art. 149 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. wznowił postępowanie administracyjne zakończone decyzją z dnia 25 czerwca 2004 r. Następnie PINB w K. wydał decyzję nr [...] z dnia 10 czerwca 2013 r., którą odmówił uchylenia decyzji z dnia 25 czerwca 2004 r. Przedmiotowa decyzja została uchylona decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru budowlanego w K. z dnia 21 marca 2014 r. Zgodnie z ustaleniami organu odwoławczego właściciel działki nr [...] tj. Agencja S.A. z siedzibą w K. bezspornie ma interes prawny w postępowaniu dotyczącym obiektu budowlanego zrealizowanego na tej działce. Tym samym w niniejszej sprawie zaistniała przesłanka o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. tzn. strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Organ I instancji uzasadniając swoje rozstrzygnięcie stwierdził, że kwestią kluczową w niniejszej sprawie jest to, że decyzja z dnia 25 czerwca 2004 r. została doręczona stronie dnia 30 czerwca 2004 r. W związku z tym minęło już ponad pięć lat od dnia jej doręczenia. Zgodnie z art. 146 § 1 K.p.a. uchylenie decyzji z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat, jak w przedmiotowym przypadku. Od tej decyzji odwołanie wniosła Agencja S.A. z siedzibą w K., domagając się jej uchylenia i wydania rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 7, art. 77 w związku z art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. polegające na dokonaniu nieprawidłowej oceny, w tym zaniechaniu pełnej analizy zebranego materiału dowodowego i ograniczeniu wniosków wyłącznie do jego części w zakresie dotyczącym pominięcia strony w postępowaniu i w konsekwencji sporządzeniu niewyczerpującego uzasadnienia faktycznego; art. 8 w związku z art. 107 K.p.a. poprzez pominięcie w ocenie twierdzeń odwołującego się zawartych w zebranym materiale dowodowym, jak również zgromadzonego materiału dowodowego; art. 38 i art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. poprzez ich niezastosowanie i zaniechanie przez organ subsumcji do stanu faktycznego ustalonego na podstawie zgromadzonego materiału. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 16 czerwca 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że organ I instancji dokonał prawidłowej kwalifikacji wniosku z dnia 25 maja 2005 r. i właściwie przeprowadził postępowanie wznowieniowe, a ponadto zapewnił prawa procesowe dla stron postępowania. Odnosząc się do uwag zawartych w odwołaniu organ stwierdził, że nie mają one wpływu na treść niniejszego rozstrzygnięcia. Na tą decyzję Agencja S.A. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie domagając się jej uchylenia oraz uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1/ przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a sprowadzające się do tego, że na skutek nieuzasadnionej przewlekłości organu nadzoru budowlanego w zakresie rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. upłynął pięcioletni termin do uchylenia wskazanej decyzji stosowanie do art. 146 K.p.a.; 2/ art. 8 K.p.a. w związku z art. 107 K.p.a., art. 87 K.p.a. poprzez pominięcie twierdzeń skarżącego zgłoszonych w toku postępowania legalizacyjnego, a zawartych w piśmie z dnia 16 maja 2013 r., a także zgłoszonych wniosków dowodowych co do wystąpienia do organów ewidencyjnych w celu ustalenia zabudowy; 3/ art. 7 K.p.a., art. 77 K.p.a., art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. a prowadzące do nieprawidłowej oceny pominięcia strony w postępowaniu legalizacyjnym oraz na niedostatecznym uzasadnieniu stanowiska w sporządzonym uzasadnieniu decyzji organu I i II instancji; 4/ przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a prowadzące do niewszczęcia z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji PINB z dnia 25 czerwca 2004 r. pomimo, że zachodziły podstawy z art. 157 K.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, że niezrozumiałym jest fakt, iż organ pomimo dostrzeżenia wadliwości decyzji PINB z dnia 25 czerwca 2004 r. nie rozważył tego czy prowadzone przez organy nadzoru budowlanego postępowanie legalizacyjne było prowadzone prawidłowo w myśl zasady praworządności czy z rażącym naruszeniem przepisów postępowania skutkującym stwierdzeniem nieważności decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zwartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd badając legalność zaskarżonej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., mocą której orzeczono, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 25 czerwca 2004 r. została wydana z naruszeniem prawa, jednak nie podlega uchyleniu ze względu na upływ pięciu lat od dnia jej skutecznego doręczenia stronom, stwierdził, że odpowiada ona przepisom obowiązującego prawa, wobec czego brak jest podstaw do usunięcia jej z obrotu prawnego. Przede wszystkim wyjaśnić trzeba, że poddana kontroli tutejszego sądu decyzja została wydana w ramach jednego z postępowań nadzwyczajnych, jakim jest wznowienie postępowania administracyjnego. Przypomnieć bowiem należy, że PINB w K. postanowieniem z dnia 25 kwietnia 2013 r. wznowił postępowanie administracyjne zakończone decyzją tego organu z dnia 25 czerwca 2004 r. Celem postępowania wznowieniowego, biorąc pod uwagę zasadę trwałości decyzji ostatecznych zdefiniowaną w art. 16 K.p.a., jest weryfikacja decyzji w świetle ściśle określonych przesłanek, których zamknięty katalog określają art. 145 § 1 pkt 1-8 K.p.a., art. 145a § 1 K.p.a., art. 145b § 1 K.p.a. Warunkiem jego uruchomienia jest przede wszystkim funkcjonowanie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji, której owo postępowanie miałoby dotyczyć, złożenie wniosku w tym przedmiocie przez uprawniony podmiot ze wskazaniem jednej z przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 pkt 1-8 K.p.a., art. 145a § 1K.p.a., art. 145b § 1 K.p.a. oraz zachowanie terminu, o którym stanowi art. 148 K.p.a. Podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (art. 148 § 1 K.p.a.). Ciężar dowodu dochowania terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 K.p.a. spoczywa na stronie, która domaga się wznowienia postępowania w sprawie. Spełnienie łącznie wspominanych przesłanek stanowi podstawę do wydania przez organ postanowienia o wznowieniu postępowania w trybie art. 149 § 1 K.p.a., które stanowi następnie podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 K.p.a.). W świetle art. 146 K.p.a. uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat (§ 1). Nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (§ 2). Przepis ten zawiera dwie przesłanki negatywnie (zawarte w § 1 i § 2 art. 146) ograniczające dopuszczalność uchylenia decyzji administracyjnej w trybie wznowienia postępowania. Wystąpienie tych przesłanek nie ogranicza dopuszczalności wznowienia postępowania, ogranicza natomiast możliwość organu rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Upływ terminów, o których mowa w art. 146 § 1 K.p.a. stanowi zatem negatywną przesłankę do uchylenia decyzji w trybie wznowieniowym. Sąd analizując akta administracyjne sprawy niniejszej w całości podzielił pogląd organów obu instancji o konieczności wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 25 czerwca 2004 r. orzekającą o braku konieczności nałożenia na inwestora Z. S. obowiązku wykonania czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych, związanych z realizacją obiektów betoniarni – budynku biurowo – magazynowego, budynku biurowo – socjalnego, budynku socjalno – magazynowego oraz węzła betoniarskiego, usytuowanych na działce nr [...] obr. [...] przy ul. D. w K. do stanu zgodnego z prawem. Wskazane przez organy okoliczności niewątpliwie świadczą, iż strona skarżąca powinna być stroną tego postępowania. Wniosek o wznowienie postępowania oparty o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., pochodził zatem od uprawnionego podmiotu i został złożony w zakreślonym przepisem art. 148 § 1 K.p.a. terminie. Faktem jest ponadto, że od dnia doręczenia stronie decyzji PINB w K. z dnia 25 czerwca 2004 r. r. 5-letni termin upłynął 30 czerwca 2009 r. Doręczenie tej decyzji inwestorowi nastąpiło bowiem w dniu 30 czerwca 2004 r. Wskazać przy tym należy, iż przy podstawie wznowienia na który powoływała się strona skarżąca tj. podstawy z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a, termin przedawnienia możliwości orzekania merytorycznego (uchylenia wadliwej decyzji) wynosi właśnie 5 lat. Przy czym przepis art. 146 § 1 K.p.a. określając początek biegu wskazanego w nim terminu posługuje się pojęciem "dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji" nie wskazując cech tego doręczenia lub ogłoszenia ani tym bardziej jego adresatów. Pozwala to na przyjęcie, że chodzi o doręczenie lub ogłoszenie decyzji wobec osób biorących udział w postępowaniu, które podlega wznowieniu. Za taką interpretacją art. 146 § 1 K.p.a. przemawia również objęcie nim przesłanki wznowienia wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a." (zob. wyrok NSA z dnia 24.01.2002 r., I SA 1526/00, LEX nr 82800). Jeszcze raz podkreślić należy, że w niniejszej sprawie decyzja PINB w K. z dnia 25 czerwca 2004 r. została doręczona inwestorowi już w dniu 30 czerwca 2004 r. Niewątpliwie więc w dniu podejmowania przez Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. zaskarżonej do sądu decyzji jak również decyzji organu I instancji z dnia 26 sierpnia 2013 r. termin pięcioletni z art. 146 § 1 K.p.a. już upłynął. Organ nie mógł więc uchylić kwestionowanej we wznowionym postępowaniu decyzji i orzec co do istoty sprawy, gdyż musiał ograniczyć się do orzeczenia wydanego w oparciu o art. 151 § 2 K.p.a. Rozstrzygnięcie co do istoty w postępowaniu wznowieniowym jest możliwe wyłącznie wtedy, gdy brak jest przesłanek negatywnych. Wskazać w tym miejscu należy, iż w judykaturze sądów administracyjnych podkreśla się, że zakres rozpoznania sprawy po wznowieniu postępowania zależy od tego, czy w sprawie istnieją przeszkody do uchylenia decyzji z art. 146 § 1 K.p.a., czy też przeszkody takie nie wystąpiły. W wypadku wystąpienia takiej przeszkody zakres rozpoznania sprawy określa art. 151 § 2 K.p.a. Pełne badanie "istoty sprawy" ma natomiast miejsce wówczas, gdy organ wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a.), albo gdy odmawia uchylenia zaskarżonej decyzji z tego powodu, że w jego ocenie, w wyniku postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 K.p.a.). Z przepisu art. 149 § 2 K.p.a. wynika więc, że postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę przeprowadzenia postępowania co do istoty sprawy, lecz nie nakłada na organ obowiązku badania tej istoty w każdej sytuacji. Zakres rozpoznania sprawy określają bowiem przepisy o wznowieniu postępowania. W sytuacji, gdy zachodzi przeszkoda do uchylenia decyzji z § 1 art. 146 K.p.a., organy nie mają podstawy do prowadzenia postępowania co do istoty sprawy. Podstawą rozstrzygnięcia jest bowiem stwierdzony fakt naruszenia prawa przy wydaniu skarżonej decyzji oraz wskazana przyczyna uniemożliwiająca uchylenie tej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1604/09). Dlatego też argumenty podniesione przez stronę skarżącą dotyczące braków w przeprowadzonym postępowaniu dowodowym nie mogą przynieść oczekiwanego skutku. Zaznaczyć także należy, że terminy określone w art. 146 § 1 K.p.a. wyznaczają czas, po upływie którego następuje przedawnienie zdolności organu do merytorycznego orzekania w trybie wznowienia postępowania, nawet jeżeli decyzja została wydana z naruszeniem prawa (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 1132/12). Zatem upływ tego terminu skutkuje bezwzględnym zakazem merytorycznego orzekania w sprawie. W konsekwencji organ, działając na podstawie art. 151 § 2 K.p.a. winien ograniczyć się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oraz podania przyczyny, dla której nie może uchylić decyzji kwestionowanej w trybie wznowienia postępowania. Skład orzekający w przedmiotowej sprawie w pełni podziela pogląd prezentowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 czerwca 1999 r. sygn. akt IV SA 1018/97, że treść art. 146 § 1 K.p.a. wskazuje w sposób jednoznaczny, że upływ określonych w nim terminów, jako negatywnej przesłanki do uchylenia w trybie wznowieniowym decyzji jest bezwarunkowe, tj. niezależnie od okoliczności, które to spowodowały. Tym samym za bezzasadne należy uznać argumenty skargi zmierzające do wykazania opieszałości działania organów administracyjnych. Wskazać wypada, że decyzja wydana w oparciu o art. 151 § 2 K.p.a. nie eliminuje z obrotu prawnego decyzji dotkniętej wadą proceduralną, umożliwiającą wznowienie postępowania. Stanowi natomiast ewentualną podstawę do wszczęcia postępowania odszkodowawczego (zob. art. 4171 § 2 K.c.). Wskazać na koniec należy, iż to że wniosek o wznowienie postępowania wpłynął w ustawowym terminie a sam fakt upływu 5 letniego okresu przedawnienia o którym mowa w art. 146 § 1 K.p.a. nastąpił na skutek bezczynności organu lub co najmniej przewlekłości przy prowadzeniu tego postępowania jest bez znaczenia, gdyż jak mowa o wyżej upływ tego terminu bez względu na jego przyczynę (może być to zaniechanie leżące po stronie organu) jest zawsze negatywną przesłanką do merytorycznego orzekania (co do istoty sprawy) a sama strona żądająca wznowienia postępowania w razie braku działania po stronie organów nie jest pozbawiona instrumentów prawnych mających wpływ na to postępowanie i jego sprawność w postaci zażalenia od organu wyższego stopnia i skargi na bezczynność lub przewłokę w postępowaniu do sądu administracyjnego. Mając to wszystko na uwadze, w oparciu o art. 151 P.p.s.a. Sąd skargę oddalił, ponieważ zaskarżona decyzja odpowiada prawu.