I OSK 621/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Zientala po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 993/15 w sprawie ze skargi Z.T. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia 24 kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 26 listopada 2015 r. o sygn. akt II SA/Wa 993/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Z.T. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia 24 kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 29 maja 2014 r. nr 1842. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że raportem z dnia 15 stycznia 2014 r. mł. asp. Z.T. zwrócił się do Komendanta Głównego Policji o zaliczenie do wysługi lat okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców w charakterze domownika od dnia 14 listopada 1991 r. do dnia 4 listopada 1996 r. Wskazał jednocześnie, iż wszystkie wymagane dokumenty (tj. oświadczenie wnioskodawcy o zatrudnieniu, zaświadczenie dotyczące podleganiu przez rodziców ubezpieczeniu społecznemu rolników oraz zeznania świadków) znajdują się w jego aktach osobowych. Organ pismem z dnia 14 lutego 2014 r. wezwał stronę do przedstawienia zaświadczenia właściwego urzędu gminy potwierdzającego okres pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców lub informującego o braku dokumentów uzasadniających wydanie przedmiotowego zaświadczenia oraz zaświadczenia o miejscu zameldowania (zamieszkiwania) rodziców we wnioskowanym okresie KGP podał, że pismami z dnia 14 lutego 2014 r. zwrócił się do świadków, którzy w czerwcu 2006 r. złożyli przed sołtysem zeznania w niniejszej sprawie, tj. M.J. oraz T.K., z prośbą o wyjaśnienie kwestii niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego sprawy. W dniu 5 marca 2014 r. do Gabinetu Komendanta Głównego Policji Komendy Głównej Policji wpłynęła odpowiedź mł. asp. Z.T. wraz z zaświadczeniem ze Starostwa Powiatowego w [...] z dnia 27 lutego 2014 r. wraz z poświadczeniami zameldowania na pobyt stały rodziców strony – J. i B.T.. KGP wskazał, że w dniach 4 i 5 marca 2014 r. do organu wpłynęły wyjaśnienia świadków stanowiące uzupełnienie złożonych wcześniej zeznań. W dniu 14 maja 2014 r. do organu wpłynęło pismo strony, w którym zawarte zostały odpowiedzi na pytania zadane przez organ w piśmie z dnia i 4 lutego 2014 r., a także pismo informujące o wystąpieniu do Burmistrza [...] o wydanie zaświadczenia. Pismem z dnia 16 maja 2014 r. kolejny raz poinformowano policjanta o konieczności przedstawienia zaświadczenia właściwego urzędu gminy potwierdzającego okres pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców lub informującego o braku dokumentów uzasadniających wydanie przedmiotowego zaświadczenia oraz o tym, że postępowanie zostanie zakończone do dnia 30 maja 2014 r. Na niniejsze pismo strona nie odpowiedziała. Rozkazem personalnym nr [...] z dnia 29 maja 2014 r. Komendant Główny Policji, na podstawie § 4 ust. 1 pkt 5 oraz § 5 ust. 3 i 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniany wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 52, poz. 1732 z późn. zm.) w związku z art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy odmówił przyznania mł. asp. Z.T. prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym od dnia 14 listopada 1991 r. do dnia 4 listopada 1996 r. W dniu 23 czerwca 2014 r., w ustawowym terminie, mł. asp. Z.T. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucając organowi, że: nie przeprowadził pełnego postępowania dowodowego, nie uwzględnił zaświadczenia Burmistrza [...] dotyczącego jego pracy w gospodarstwie rolnym oraz dokonał wybiórczej i niemającej pokrycia w uzasadnieniu oceny dowodów. W dniu 9 marca 2015 r. do organu wpłynął wniosek mł. asp. Z.T. o naliczenie wysługi, do którego to wniosku wymieniony załączył zaświadczenie nr FN- P.3140.86.2015 z dnia 24 lutego 2015 r., wystawione przez Burmistrza [...], w którym na podstawie art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy oraz art. 217 Kpa potwierdzono, że wnioskodawca w okresie od dnia 14 listopada 1991 r. do dnia 4 listopada 1996 r. pracował w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Ponadto wskazano, iż przedmiotowe zaświadczenie wydano na podstawie zeznań świadków z dnia 17 lutego 2015 r.: A.A.K. i T.K. w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1655/14. KGP wskazał, że wystąpił do Burmistrza [...] z prośbą o przesłanie będących w jego dyspozycji zeznań świadków (A.K. i T.K.) z dnia 17 lutego 2015 r. a także udzielenie odpowiedzi, czy Urząd Miejski w [...] dysponuje, poza zeznaniami świadków, inną dokumentacją mogącą potwierdzić fakt pracy ml. asp. Z.T. w indywidualnie oznaczonym gospodarstwie rolnym w okresie od dnia 14 listopada 1991 r. do dnia 4 listopada 1996 r., zgodnie z art. 218 § i k.p.a. W dniu 30 marca 2015 r. do Komendy Głównej Policji wpłynęło pismo Burmistrza [...] z dnia 24 marca 2015 r., w którym poinformowano, że zaświadczenie nr 3140.86.2015 z dnia 24 lutego 2015 r. zostało wydane na podstawie zeznań świadków z dnia 17 lutego 2015 r., a Urząd Miejski w [...] nie dysponuje inną dokumentacją mogącą potwierdzić fakt pracy Z.T. w gospodarstwie rolnym w charakterze domownika. Organ wskazał, że zbadania wymaga, czy policjant spełnia wszystkie wymogi, określone w przepisach, pozwalające na uznanie go za domownika w rozumieniu ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. Podstawowym trybem uzyskania potwierdzenia pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym jest zaświadczenie właściwego organu, wydane na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. KGP wskazał, że ocena przedstawionych przez pracownika - policjanta dokumentów należy każdorazowo do pracodawcy - przełożonego właściwego w sprawach osobowych. Pracodawca może nie przyznać prawa do danego świadczenia pracowniczego, zwłaszcza gdy sam dysponuje dowodami wskazującymi na odmienny niż podany przez zainteresowanego stan faktyczny. KGP podał, że jako pracodawca może zakwestionować zaświadczenie urzędu gminy albo treść przedstawionych innych dokumentów, jeżeli dysponuje dowodami wskazującymi na odmienny stan faktyczny niż wskazany w tych dokumentach (por. A. Rzelecka - Gil, Komentarz do ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, LEX /el. 2008). Organ wskazał, że przekazane na jego żądanie przez Burmistrza dokumenty tj. zeznania świadków (A.K., oraz T.K. z dnia 17 lutego 2015 r.), zaświadczenie o zameldowaniu wskazanych świadków, oświadczenie wnioskodawcy z dnia 17 lutego 2015 r. oraz oświadczenie B.T. i J.T. z dnia 17 lutego 2015 r. zostały włączone przez organ do akt prowadzonego postępowania administracyjnego. Następnie natomiast poddano je szczegółowej analizie, zestawiając ponadto ich treść z dokumentacją znajdującą się już wcześniej w posiadaniu organu. KGP wskazując, że dokonał analizy całości zebranej w sprawie dokumentacji, w tym również przekazanej przez Burmistrza [...], a jednocześnie odnosząc się do argumentów strony zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, stwierdził, że zaświadczenie Burmistrza [...] z dnia 24 lutego 2015 r. – z uwagi na treść dokumentów, na podstawie których zostało wydane – nie może stanowić wiarygodnego dowodu w prowadzonym przez Komendanta Głównego Policji postępowaniu administracyjnym. Organ stwierdził, że na podstawie omawianego zaświadczenia brak jest możliwości potwierdzenia podstawowych faktów dotyczących ewentualnej pracy strony w gospodarstwie rolnym w charakterze domownika, takich jak np. kto prowadził wymienione w tym zaświadczeniu indywidualne gospodarstwo rolne, gdzie dokładnie się ono znajdowało, czy też jaka była jego powierzchnia. KGP stwierdził, że ocena zeznań świadków tj. A.K. i T.K. z dnia 17 lutego 2015 r. przeprowadzona przez Burmistrza [...] ewidentnie różni się od oceny dokonanej przez organ. Komendant Główny Policji na podstawie powyższych zeznań uznał, iż nie może potwierdzić faktu wykonywania przez policjanta pracy w gospodarstwie rolnym we wnioskowanym w okresie. Organ uznał zeznania świadka T.K. z dnia 17 lutego 2015 r., mając na uwadze treść zeznań złożonych przez wymienioną w dniu 2 czerwca 2006 r. oraz w dniu 25 lutego 2014 r., za całkowicie niewiarygodne. Oświadczenia rodziców strony z dnia 17 lutego 2015 r. nie mogą zastąpić dowodu z zeznań świadków. KGP stwierdził następnie, że wobec zakwestionowania przez niego zaświadczenia Burmistrza [...] z dnia 24 lutego 2015 r. należało oprzeć się m.in. na przedstawionych przez stronę, a następnie uzupełnionych w wyniku czynności organu, zeznaniach świadków: M.J. oraz T.K., które to zeznania stanowią podstawowy dowód. Organ stwierdził jednocześnie, że zeznania te są niewiarygodne, zwłaszcza wobec innych ustaleń poczynionych w sprawie, a z ich treści nie wynika, aby strona w omawianym okresie stale pracowała w przedmiotowym gospodarstwie. Organ w dalszej części wyjaśnił dlaczego zeznania, o których mowa są niewiarygodne. Wskazał m.in., że z przedmiotowych zeznań świadków wynika jednoznacznie, iż błędnie utożsamiają oni świadczoną przez mł. asp. Z.T. zwyczajową pomoc w gospodarstwie rolnym z pracą w nim. Organ wskazał na pismo strony z dnia 14 maja 2014 r. podając treść oświadczenia Z.T.. Organ podniósł przy tym, że wskazywany przez policjanta areał gospodarstwa (30 ha, a nawet 40 ha) nie został przez niego potwierdzony żadnymi dokumentami. Z zaświadczenia ze Starostwa Powiatowego w [...] z dnia 6 lutego 2006 r. wynika, że rodzice strony posiadali gospodarstwo rolne o powierzchni 6.02 ha w okresie od 1979 r. do chwili obecnej, natomiast w zaświadczeniu z tego Starostwa z dnia 27 lutego 2014 r. wskazano, iż "na dzień dzisiejszy" powierzchnia przedmiotowego gospodarstwa rolnego wynosi 25,3607 ha. KGP wskazał też, że policjant w dokumentacji związanej z przyjęciem do służby w Policji znajdującej się w aktach osobowych, nie przedstawił żadnej informacji o swojej pracy w gospodarstwie rolnym. Organ stwierdził, że niewątpliwie policjant pomagał rodzicom w prowadzeniu gospodarstwa rolnego, przy czym w okresie nasilonych prac z większą intensywnością, jednakże stwierdzić należy, iż drobne czynności systematycznie wykonywane w ramach rodzinnego podziału obowiązków oraz inne, ale świadczone okazjonalnie, nie stanowią stałej pracy w gospodarstwie rolnym (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 1969/13 oraz I OSK 1959/13). Biorąc pod uwagę powyższe KGP stwierdził, że brak jest podstaw do przyznania mł. asp. Z.T. prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym od dnia 14 listopada 1991 r. do dnia 4 listopada 1996 r. Komendant zaznaczył, że zakwestionował moc dowodową zaświadczenia Burmistrza [...] i jednocześnie dokonał oceny całości posiadanej dokumentacji, a w szczególności (mając na uwadze treść art. 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r.) zeznań świadków, zestawiając przy tym ich treść z pozostałymi dokumentami będącymi w dyspozycji organu. W konsekwencji uznał, iż omawiana dokumentacja nie stanowi podstawy do przyznania policjantowi prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym. Rozkazy personalny Komendanta Głównego Policji stał się przedmiotem skargi Z.T. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie. Sąd I instancji uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Sądu I instancji, w sprawie naruszone zostały przepisy prawa procesowego, tj. przepis art. 7, art. 77 § 1, art. 76 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem ocena organu, co do braku istnienia podstaw do przyznania policjantowi prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym od dnia 14 listopada 1991 r. do dnia 4 listopada 1996 r., nosi cechy dowolności. Sąd I instancji zauważył, że skarżący w ramach postępowania o ponowne rozpatrzenie sprawy, w dniu 9 marca 2015 r. przedłożył zaświadczenie Burmistrza [...] z dnia 24 lutego 2015 r. wydane na podstawie art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310) oraz art. 217 k.p.a., w którym potwierdzono, że wnioskodawca w okresie od dnia 14 listopada 1991 r. do dnia 4 listopada 1996 r. pracował w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Burmistrz wskazał, iż przedmiotowe zaświadczenie wydano na podstawie zeznań świadków z dnia 17 lutego 2015 r.: A.A.K. i T.K. w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1655/14. Sąd I instancji podkreślił, że zaświadczenie to jest dokumentem urzędowym, który stosownie do art. 76 § 1 k.p.a. stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Ponadto wskazał, że Komendant Główny Policji ma co do zasady rację, że istnieje możliwość zakwestionowania w postępowaniu – gdy organ dysponuje innymi dowodami wskazującymi na odmienny stan faktyczny – nie tyle jednak zaświadczenia (jak wskazano w decyzji), co raczej treści zaświadczenia. Kodeks postępowania administracyjnego przyjął domniemanie zgodności z prawdą tego, co zostało w dokumencie urzędowym stwierdzone przez organ, od którego dokument pochodzi, trzeba mieć więc na uwadze, że domniemanie to może zostać obalone jedynie poprzez przeprowadzenie dowodu przeciwko treści dokumentu (art. 76 § 3 k.p.a.). Sąd I instancji stwierdził, iż Komendant Główny Policji takiego dowodu przeciwko treści zaświadczenia Burmistrza [...] z dnia 24 lutego 2015 r. nie przeprowadził. Organ wbrew swemu przekonaniu nie wykazał istnienia jakiegokolwiek dowodu, o którym mówił jako dowodzie wskazującym na odmienny stan faktyczny. Wbrew twierdzeniu organu, w sprawie tej, po złożeniu przez stronę zaświadczenia Burmistrza [...], żadne czynności – w ramach postępowania dowodowego w rozumieniu k.p.a. – nie zostały przeprowadzone. W ocenie Sądu I instancji, pozyskanie przez organ do akt postępowania administracyjnego dokumentów w postaci zeznań świadków złożonych przed Burmistrzem [...], zaświadczenia o zameldowaniu, czy oświadczeń rodziców strony – nie stanowi przeprowadzenia dowodu. Także dokonanie przez organ analizy zeznań tych świadków, złożonych przed Burmistrzem, podważenie ich w wyniku tej analizy przez Komendanta Głównego Policji poprzez wskazanie, że zeznania świadków są niewiarygodne – nie stanowi dowodu i czynności te nie mogą być uznane za przeprowadzenie dowodu przeciwko treści dokumentu urzędowego jakim jest zaświadczenie. Dalej Sąd podał, że jednym z dowodów zgodnie z k.p.a. jest dowód z zeznań świadka, a z czynności przesłuchania sporządza się protokół (art. 67 § 2 pkt 1 k.p.a.). Z akt sprawy nie wynika, aby Komendant Główny Policji przeprowadził dowód z przesłuchania świadków, których zeznania stanowiły podstawę wydania zaświadczenia Burmistrza [...]. Ponadto, nie stanowi dowodu w rozumieniu k.p.a. także dokonanie przez organ oceny wiarygodności zeznań świadków, złożonych przed Sołtysem wsi [...] w dniu 2 czerwca 2006 r. i oparcie się w decyzji z dnia 29 maja 2014 r. na pisemnych wyjaśnieniach tych osób złożonych na wezwanie Komendanta Głównego Policji. Pisemne wyjaśnienia tych osób nieprawidłowo uznawane są przez organ za zeznania świadków. Z akt postępowania nie wynika, aby organ samodzielnie przesłuchał M.J. i T.K.. Zdaniem Sądu, stosowana przez Komendanta Głównego Policji praktyka żądania od świadków jedynie pisemnych odpowiedzi na zadane pytania – na gruncie sprawy, w której zeznaniami świadków dowodzi się okresy pracy w gospodarstwie rolnym – nie jest właściwa. Pisemne wyjaśnienia takich osób nie spełniają wymogów, o jakich mowa w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r., a zatem na ich podstawie nie można dokonywać ustaleń mających kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Sąd I instancji uznał, że skoro organ w zaskarżonej decyzji nie zakwestionował skutecznie mocy dowodowej zaświadczenia Burmistrza [...] potwierdzającego, iż Z.T. w okresie w okresie od dnia 14 listopada 1991 r. do dnia 4 listopada 1996 r. pracował w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin, a decyzję z dnia 29 maja 2014 r. oparł na pisemnych wyjaśnieniach M.J. i T.K. wystosowanych w odpowiedzi na pisemne wezwanie organu, co nie stanowi zeznań świadków, o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r., konieczne stało się uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia 29 maja 2014 r. Końcowo Sąd podał, że ponownie rozpoznając sprawę organ – o ile nie przeprowadzi dowodu w rozumieniu k.p.a. przeciwko treści zaświadczenia Burmistrza [...] – obowiązany będzie uwzględnić moc dowodową tego dokumentu urzędowego i na jego podstawie rozstrzygnąć sprawę z wniosku strony. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył Komendant Główny Policji, zaskarżając go w całości zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych oraz dowolnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, skutkujących bezpodstawnym przyjęciem, że Komendant Główny Policji dowolnie ustalił, iż w niniejszej sprawie brak było podstaw do przyznania prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym od dnia 14 listopada 1991 r. do dnia 4 listopada 1996 r. oraz, że "(...) nie zakwestionował skutecznie mocy dowodowej zaświadczenia Burmistrza [...] potwierdzającego, że Z.T. w okresie od dnia 14 listopada 1991 r. do dnia 4 listopada 1996 r. pracował w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin, a decyzję z dnia 29 maja 2014 r. oparł na pisemnych wyjaśnieniach M.J. i T.K. wystosowanych w odpowiedzi na pisemne wezwanie organu (...)", a także, iż "(...) po złożeniu przez stronę zaświadczenia Burmistrza [...], żadne czynności - w ramach postępowania dowodowego w rozumieniu k.p.a. - nie zostały przeprowadzone; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a. polegające na nierozważeniu i braku oceny w uzasadnieniu orzeczenia wszystkich istotnych aspektów sprawy, a także uwzględnieniu skargi w następstwie wadliwego ustalenia przez Sąd stanu faktycznego sprawy, niezgodnego ze zgromadzonym materiałem dowodowym, w konsekwencji czego doszło do naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. i przedstawienia stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 50 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ administracji publicznej nie był uprawniony na gruncie przedmiotowej sprawy do wezwania osób do złożenia wyjaśnień na piśmie, w sytuacji gdy było to niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy i w oparciu o ocenę uzyskanych w taki sposób informacji, a także pozostałych dowodów zgromadzonych w toku postępowania, dokonania subsumpcji i wydania rozstrzygnięcia; 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 218 § 1 k.p.a. w związku z art. 75 k.p.a., art. 76 § 3 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w związku z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, poprzez bezpodstawne przyjęcie, że jedynie przesłuchanie świadków w toku postępowania administracyjnego, na podstawie zeznań których zostało wydanie zaświadczenie, może być uznane za przeprowadzenie dowodu przeciwko treści danego dokumentu urzędowego; 5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku art. 80 k.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż organ nie miał podstaw do wydania kwestionowanej przez stronę decyzji w sytuacji, gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynikały odmienne okoliczności faktyczne niż z przedłożonych przez stronę, a złożonych przed właściwym organem zeznań świadków - innymi słowy poprzez bezpodstawne uznanie, iż przedłożone w sprawie zeznania świadków powinny być przez organ uznane (ocenione) za decydujące w sprawie mimo, iż pozostałe, zebrane w sprawie (pozostające w dyspozycji) dowody przeczyły okolicznościom, które były przez świadków podnoszone. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna Komendanta Głównego Policji nie mogła zostać uwzględniona. W sprawie z wniosku skarżącego, prowadzonej na podstawie § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2015 r. poz. 1236 ze zm.), w tym przypadku w sprawie zaliczenia do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego okresu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika, istotne są okoliczności faktyczne wyczerpujące przesłanki art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310) w związku z art. 6 pkt 2 z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2013 r. poz. 1403 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2016 r. poz. 277 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie powodem odmowy zaliczenia funkcjonariuszowi okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców do wysługi lat od której zależy wzrost uposażenia zasadniczego policjanta, była dokonana przez organ ocena zebranego materiału dowodowego, która doprowadziła do wniosku że skarżący nie wykonywał stałej pracy w gospodarstwie rolnym. Organ odmówił wiarygodności zaświadczeniu wydanemu przez Burmistrza [...], zeznaniom świadków oraz wyjaśnieniom wnioskodawcy, co do tego że praca funkcjonariusza w gospodarstwie rolnym miała charakter stały. Powodem uwzględnienia skargi przez Sąd I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. było stwierdzenie przez Sąd iż postępowanie dowodowe w sprawie dotknięte jest wadami formalnymi, a co za tym idzie formułowanie kategorycznych ocen w zakresie charakteru pracy skarżącego w gospodarstwie rolnym jest przedwczesne. Nieprawidłowości te Sąd I instancji opisał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej wskazują, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się z oceną Sądu w tym zakresie. Ponieważ dotyczą one zasadniczo dokonanej przez Sąd I instancji oceny zaświadczenia Burmistrza [...] potwierdzającego pracę skarżącego w gospodarstwie rolnym rodziców oraz zeznań świadków, Naczelny Sąd Administracyjny wyraz a następujący pogląd. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1990r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym wnioskodawca zobowiązany jest potwierdzić zaświadczeniem urzędu gminy albo zeznaniami co najmniej dwóch świadków zamieszkujących na terenie, na którym jest położone gospodarstwo rolne. W tej kategorii spraw zasadnicze ustalenia muszą być udokumentowane we wskazany sposób. Tym samym nie mogą one opierać się jedynie na treści oświadczenia samego wnioskodawcy czy pisemnych relacjach wskazanych przez stronę osób. Ocena czy wnioskodawca rzeczywiście wykonywał stałą pracę w gospodarstwie rolnym bezwzględnie musi znaleźć potwierdzenie albo we wspomnianym zaświadczeniu albo w zeznaniach świadków. Oczywistym przy tym jest, że zeznania świadków, mające potwierdzać okresy i charakter pracy zainteresowanego w gospodarstwie rolnym, nie powinny budzić wątpliwości co do ich wiarygodności i co do stwierdzonych w nich faktów. Jeżeli dokumenty przedstawione przez wnioskodawcę nasuwają zastrzeżenia, w tym zeznania świadków są bardzo ogólnikowe i lakoniczne, to organ nie może z góry dyskwalifikować wartości takich dowodów. Organ powinien przede wszystkim rozważyć potrzebę samodzielnego, najczęściej dodatkowego przesłuchania zawnioskowanych przez stronę osób. Same pisemne oświadczenia zgłoszonych osób mogą odgrywać jedynie rolę pomocniczą. Nie można natomiast przypisać im istotnej wartości dowodowej, a zatem wyłącznie na ich podstawie budować tezy o istnieniu lub braku podstaw do zaliczenia wnioskowanego przez policjanta okresu do wysługi lat (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 2372/15). Tymczasem organ odstąpił od wykonania takich czynności, ograniczając się jedynie do zadawania świadkom określonych pytań, a następnie rozstrzygając sprawę na podstawie jedynie pism zawierających odpowiedzi na zadane pytania. Zasadnie więc Sąd I instancji taką praktykę uznał za nieprawidłową. Pisemne wyjaśnienia nie mogą zastępować wymaganych zeznań świadków, o jakich mowa w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. Na ich podstawie nie można zatem dokonywać ustaleń mających kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia omawianej sprawy. Zwrócić należy uwagę, że postępowanie w przedmiocie uposażenia policjanta jest postępowaniem administracyjnym, a zatem musi być ono prowadzone według reguł przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego, z uwzględnieniem odmiennych regulacji zawartych w przepisach szczególnych, w tym wspomnianej ustawie z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy. Ta ostatnia ustawa nie przewiduje żadnych wyjątków od określonego w niej sposobu dokumentowania okresów i charakteru pracy w gospodarstwie rolnym. Nie może zatem ulegać wątpliwości, że w omawianych sprawach wskazane okoliczności nie mogą być dokumentowane w sposób wygodny dla wnioskodawcy czy organu. Świadek znane mu ewentualnie fakty ma przedstawić w czasie sformalizowanej czynności, to jest w toku przesłuchania przeprowadzonego przez organ administracji lub pracownika urzędu gminy. Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje, że według organu zeznania świadków T.K. i M.J. nie wyjaśniają istotnych okoliczności sprawy, są zbyt lakoniczne i z tych powodów niewiarygodne. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego w sytuacji gdy organ uznał, że w/wym świadkowie nie odnieśli się do pewnych faktów, czy niedostatecznie wyjaśnili określone okoliczności winien bezpośrednio przesłuchać świadków w celu uzupełnienia przez nich zeznań. Dopiero wtedy ( po uzupełnieniu niejasności ) organ mógłby ostatecznie dokonać oceny zeznań świadków. W przeciwnym razie odmowa uznania zeznań za wiarygodne, tylko dlatego że są niepełne, jest dowolna. Należy się zgodzić z Sądem I instancji, że jeżeli wnioskodawca przedstawił zaświadczenie Burmistrza [...] na okoliczność, iż w wymienionych okresach stale pracował w gospodarstwie rolnym rodziców, to nieprawidłowe jest stanowisko organu, który twierdzi, iż wymieniony dowód nie świadczy o pracy skarżącego w gospodarstwie rolnym. Skoro dokument urzędowy potwierdzał okoliczności wskazywane przez funkcjonariusza, to w takiej sytuacji organy mogły postąpić w dwojaki sposób, tj. uwzględnić wniosek strony o zaliczenie spornego okresu do wysługi od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego policjanta lub też dokonać negatywnej oceny przedmiotowego dowodu. Organy, wybierając ten drugi sposób postępowania powinny dysponować innym materiałem dowodowym, z którego wynikałyby fakty przeczące twierdzeniom strony oraz treści przedmiotowego zaświadczenia. Zdaniem organu zaświadczenie wystawione przez Burmistrza [...] nie może stanowić wiarygodnego dowodu w sprawie ponieważ nie potwierdza pewnych faktów np. powierzchni gospodarstwa, kto prowadził gospodarstwo, gdzie ono się znajdowało, a nadto ocena zeznań świadków A.K. i T.K. dokonana przez Burmistrza różni się od oceny zeznań świadków dokonanych przez Komendanta Głównego Policji. Wskazane wyże powody odmowy uznania mocy dowodowej zaświadczenia nie znajdują prawnego usprawiedliwienia. Po pierwsze z art. 3 ust. 1 ustawy o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy nie wynika obowiązek potwierdzania ( poza okresem pracy w gospodarstwie rolnym ), innych okoliczności. Po drugie odmienna ocena zeznań świadków, w oparciu o które wydano zaświadczenie nie jest dowodem pozwalającym podważyć urzędową moc zaświadczenia. Dodatkowo podkreślić należy, że organ w ogóle nie przesłuchał żadnego z wymienionych świadków. Z tych względów stanowisko Sądu I instancji wyrażające negatywną ocenę postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ jest prawidłowe. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej są nietrafne. Ponadto podnieść należy, że skarżący kasacyjnie wadliwie zarzucił Sądowi I instancji dokonanie błędnych ustaleń faktycznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie ustalał stanu faktycznego w sprawie, a jedynie dokonując oceny legalności rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia 24 kwietnia 2015 r. nr [...] stwierdził, iż postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organ obarczone jest wadami w postaci naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 7, 77 § 1, 76 § 1, 80 K.p.a. ( zarzuty z pkt. 1 i pkt. 2 ). W kwestii zasadności, a raczej jej braku, zarzutów opisanych w pkt. 3 – 5 Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się we wcześniejszej części niniejszego uzasadnienia. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.