VII SA/Wa 628/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak, Protokolant starszy referent Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2015 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz A. B. kwotę 457(czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. ([...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013, poz. 267 ze zm.) w zw. z art. 82 ust. 3 ustawy w z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 poz. 1409 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania A. B. i B. B., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] października 2013 r. ([...]) odmawiającą uchylenia własnej decyzji z dnia [...] marca 2012 r. ([...]) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] S.A. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, wielorodzinnego z usługami w parterze i garażem podziemnym na dz. ew. nr [...] i [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...]. Pismem z dnia 18 maja 2012 r, A. B. i B. B. złożyli wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją wskazując, że zostali pozbawieni udziału w ww. postępowaniu. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. organ wznowił postępowanie. W odpowiedzi na wezwanie organu w piśmie z dnia 6 września 2012 r. strony wskazały, że swój interes prawny wywodzą z faktu użytkowania wieczystego gruntu, na którym zlokalizowana jest nieruchomość znajdująca się w strefie oddziaływania inwestycji objętej decyzją z dnia [...] marca 2012 r. Prezydent [...] decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr [...] odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2012 r. wskazując, że wnioskodawcy nie wykazali interesu prawnego do występowania w charakterze strony, a realizacja inwestycji objętej ww. decyzją ostateczną w jakikolwiek sposób nie ogranicza zagospodarowania jej nieruchomości. Organ przytoczył art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zgodnie jednak z art. 28 Prawa budowlanego przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę przysługuje inwestorowi, właścicielowi, wieczystemu użytkownikowi lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Odnosząc się do zarzutów odwołania wskazał, że wnioskodawcy nie wykazali indywidualnego interesu prawnego do występowania w charakterze strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją z dnia [...] marca 2012 r. Dalej organ odwoławczy podał, że A. i B. B. są współużytkownikami wieczystymi działek ew. nr [...] i [...] przy ul. [...] w [...], które znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji objętej decyzją z dnia [...] marca 2012 r. Działka nr [...] jest zabudowana budynkiem garażowym, w którym jeden z boksów stanowi własność skarżących. Działka nr ew. [...] jest zabudowana m.in. budynkiem wielorodzinnym przy ul. [...], w którym znajduje się lokal skarżących. Zarząd ww. nieruchomościami sprawuje Spółdzielnia Budowlano - Mieszkaniowa [...], która brała udział w postępowaniu zakończonym ww. decyzją ostateczną. Nadto, z dokumentacji projektowej i planu zagospodarowania terenu wynika, że inwestycja oddalona będzie od budynku przy ul. [...] o ok. 15 m w najbliższym punkcie i w granicy nieruchomości zabudowanej budynkiem garażowym. Organ stwierdził, że z analizy dokumentacji projektowej nie da się wywieść żadnych argumentów, z których wynikałoby ograniczenie w zagospodarowaniu nieruchomości skarżących. Również we wniosku o wznowienie wnioskodawcy wskazują na szereg okoliczności, ale faktycznych nie popartych żadnymi dowodami np. negatywny wpływ i naruszenie konstrukcji budynków sąsiednich poprzez realizację głębokiego wykopu pod inwestycję. Dalej organ wskazał, że sposób sytuowania budynku jest zgodny z ostateczną decyzją Prezydenta [...] o warunkach zabudowy z dnia 13 grudnia 2010 r., zezwalającą na lokalizację w ostrej granicy z działkami nr ew. [...] i [...], a kwestionowanie powyższej decyzji pozostaje bez wpływu na niniejsze postępowanie. Za chybione organ uznał zarzuty naruszenia § 12 ust. 1 pkt 2 oraz § 13, § 57 i § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich utytułowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75 poz. 690 ze zm.). Odnosząc się do zarzutów takich jak: emisja hałasu, pyłów, drgań, zwiększenia ruchu samochodowego, ryzyka wystąpienia pożaru, organ wyjaśnił, że okoliczności te występują przy realizacji niemal każdej inwestycji, nie świadczą jednak o interesie prawnym właścicieli nieruchomości sąsiednich dopóki nie wpływają na ograniczenie zagospodarowania ich nieruchomości. Odnośnie zarzutu, że o interesie prawnym skarżących stanowić może bliżej nieokreślone ryzyko wystąpienia katastrofy budowlanej organ wskazał, że projekt budowlany został sporządzony przez projektantów legitymujących się stosownymi uprawnieniami budowlanymi i sprawdzony pod kątem spełnienia wymogów określonych przepisami prawa budowlanego i techniczno budowlanymi w związku zarzut pozostaje bez wpływu na postępowanie. Skargę na powyższą decyzję złożyła A. B. i wnosząc o jej uchylenie wskazała, że nie można uznać, jakoby jedynym i słusznymi stronami postępowania jest sama Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa. Zdaniem skarżącej, organ wydając decyzję o pozwoleniu na budowę wpłynął negatywnie na zakres uprawnień strony do prawidłowego korzystania z nieruchomości w ramach jej prawa własności. Skarżąca wskazała, że organ powinien kierować się zasadą proporcjonalności, która wyraża zakaz nadmiernej w stosunku do wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostek. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. W myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., nr 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] października 2013 r. odmawiającą uchylenia własnej decyzji z dnia [...] marca 2012 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę opisanej na wstępie inwestycji ze względu na brak ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości skarżących. Kluczową zagadnienie stanowiło zatem ustalenie legitymacji skarżących do skutecznego kwestionowania we wznowionym postępowaniu ww. decyzji ostatecznej z dnia [...] marca 2012 r., w oparciu o przesłankę wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Wyjaśnić przede wszystkim należy, że kwestię przymiotu strony w postępowaniu wznowieniowym zakończonym decyzją ostateczną udzielającą pozwolenia na budowę reguluje art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, będący przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 k.p.a. i stanowiący jednocześnie urzeczywistnienie art. 5 pkt 9 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę przysługuje inwestorowi, właścicielowi, wieczystemu użytkownikowi lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez "obszar oddziaływania" według art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Analizując pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu" zaznaczyć trzeba, iż przepisy odrębne, to wszystkie przepisy prawa powszechnie obowiązującego, inne niż przepisy ustawy Prawo budowlane, jak i przepisy wykonawcze do tej ustawy wydane w oparciu o upoważnienie wynikające z art. 7 ust. 2 Prawa budowlanego. Będą to w szczególności regulacje dotyczące wzajemnego sytuowania różnych obiektów budowlanych, takie jak przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, z zakresu zagospodarowania przestrzennego, ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawa wodnego, zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków oraz dróg publicznych, jak również regulacje zawarte w Kodeksie cywilnym. To właśnie te przepisy powinny być analizowane przez organy, decydujące o uznaniu określonego podmiotu za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, a w konsekwencji również postępowania wznowieniowego zakończonego decyzją ostateczną wydaną w tym przedmiocie. Tym samym nie można było w rozpatrywanej sprawie obszaru oddziaływania opisanej inwestycji ograniczyć do zbadania odległości projektowanego obiektu budowlanego od granic z działką sąsiednią, czy zachowania wymogów zapewnienia odpowiedniego naświetlenia, skoro nie przesądzają one same w sobie o wytyczeniu obszaru oddziaływania inwestycji. Wbrew stanowisku organów - jak wywiedziono wyżej - samo zachowanie wymaganych odległości budynków od granicy działki, czy też warunków technicznych obiektu nie przesądza jeszcze, że osoby mające tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie projektowanego obiektu nie posiadają interesu prawnego, a zatem nie mogą być stroną w postępowaniu wznowieniowym zakończonym ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Dodać przy tym trzeba, że przy ocenie, czy określony podmiot jest stroną takiego postępowania nie ma znaczenia, czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie czy interes taki podmiotowi przysługuje. Biorąc zatem pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu i sposób zagospodarowania terenu otaczającego działkę inwestora, osoby legitymujące się tytułem prawnym do działek położonych tak w bezpośrednim (jak i w dalszym sąsiedztwie) mogą być stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę, a więc i w postępowaniu wznowieniowym zakończonym taką decyzją. Przyjęta przez organy interpretacja art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego - zdaniem Sądu - spowodowałaby, że jedynie podmiot, który wykazałby na podstawie analizy planowanej inwestycji aktualnej zabudowy jego działki, że narusza ona przepisy odrębne, zostałby uznany za stronę postępowania. Stanowisko to prowadziłoby do przyjęcia, iż o oddziaływaniu obiektu można mówić wyłącznie wtedy, gdyby doszło do naruszenia przepisów techniczno - budowlanych pomimo, iż w przepisach tych nie chodzi o naruszenie interesu prawnego, lecz o jego obiektywne istnienie. W orzecznictwie wskazuje się, że podmioty wymienione w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w okolicznościach, w których powstaje uzasadnione podejrzenie istnienia wpływu projektowanej inwestycji na ich nieruchomość, powinny być stronami postępowania o pozwolenie na budowę takiej inwestycji. W żadnym bowiem przypadku nie można utrudniać właścicielom nieruchomości dochodzenia ich praw właścicielskich w postępowaniu administracyjnym, jakim jest uzyskanie pozwolenia na budowę (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 października 2007 r., sygn. akt II SA/Gd 173/07, LEX 490238). Natomiast w rozpatrywanej sprawie organ I instancji analizę przepisów odrębnych ograniczył wyłącznie do postanowień ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Organ odwoławczy podtrzymał powyższe stanowisko, nie odnosząc do zarzutów i argumentacji odwołania, a w szczególności do wskazywanego posiadania przez wnioskodawców prawa użytkowania wieczystego do działki nr ew. [...], a ponadto zabudowanej budynkiem garażowym, w którym jeden z boksów stanowi własność skarżących. Przedwcześnie zatem organy uznały, że skarżący nie wskazali na konkretne okoliczności poparte regulacjami prawa materialnego, które powodowałyby ograniczenie możliwości zagospodarowania ich działki w związku z inwestycją planowaną na działce sąsiedniej. W świetle przedstawionej argumentacji, analizie organów przy ponownym rozpoznaniu sprawy powinna podlegać - w szczególności - możliwość ewentualnej zabudowy działki, co do której - jak podnosili skarżący (w aktach sprawy brak dokumentu potwierdzającego ten fakt) - posiadają prawo użytkowania wieczystego (działka nr ew. [...]), jak również ewentualnej rozbudowy (nadbudowy) budynku garażowego, w którym własność boksu przysługuje skarżącym. Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzje organów obu instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa. Błędna wykładnia art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego doprowadziła bowiem do niewyjaśnienia zgodnie z zasadami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. wszystkich istotnych w sprawie okoliczności. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. - w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.)