II SA/Wa 1537/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędziowie WSA Iwona Maciejuk (spr.), Eugeniusz Wasilewski, Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2015 r. sprawy ze skargi [...] Fundacji [...] na decyzję Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej w zakresie pytania "czy Centralne Biuro Antykorupcyjne ma dostęp do programu [...]" oddala skargę. Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2013 r. o odmowie udostępnienia [...] Fundacji [...] informacji publicznej w zakresie pytania: czy CBA posiada techniczne możliwości śledzenia połączeń telefonicznych oraz komunikacji w sieci Internet za pomocą słów kluczowych; czy CBA ma dostęp do programu [...]. W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na przepis art. 5 ust. 2 pkt 4 i ust. 3 pkt 4 ustawy z 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych. Stwierdził, że ujawnienie żądanych informacji może spowodować poważną szkodę dla Rzeczypospolitej Polskiej poprzez utrudnienie wykonywania czynności operacyjno-rozpoznawczych oraz utrudnienie wykonywania zadań służbom lub instytucjom odpowiedzialnym za ochronę porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli. Szef CBA zwrócił uwagę na fakt, że utrudnienie działań organu może nastąpić niezależnie od tego, czy informacje objęte spornym wnioskiem dotyczą konkretnych postępowań. Wskazał, że z faktu poinformowania o tym, że podmiot zewnętrzny nie kierował propozycji skorzystania z programu [...] nie wynika to, czy program ten CBA nie nabyło z własnej inicjatywy. Organ podał, że informacja o technicznych możliwościach śledzenia połączeń telefonicznych oraz komunikacji w sieci Internet za pomocą stów kluczowych, jak również o posiadaniu dostępu do programu, który taką techniczną możliwość zapewnia, dotyczy środków, form i metod realizacji ustawowych zadań CBA, a zatem podlega ona zasadom ochrony informacji niejawnych zgodnie z ustawą z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych i ze względu na treść art. 5 ust. 1 u.d.i.p., podlega odmowie udostępnienia. Szef CBA wskazał jednocześnie, iż na przeszkodzie ujawnieniu żądanych danych stoją także przepisy art. 24 ust. 1 oraz 28 ust. 2 pkt 2 ustawy o CBA. Decyzja Szefa CBA z dnia [...] grudnia 2013 r. stała się przedmiotem skargi [...] Fundacji [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o jej uchylenie [...]F[...] zarzuciła naruszenie art. 5 ust. 2 pkt 4, ust. 3 pkt 4 i 5 ustawy o ochronie informacji niejawnych, art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, art. 107 § 1 i 3 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W uzasadnieniu skargi Fundacja wskazała, że przedmiotem pytań nie była szczegółowa informacja dotycząca organizacji, form i metod pracy operacyjnej CBA. Stąd też udzielenie odpowiedzi na zadane pytania nie spowodowałoby uszczerbku po stronie organu. Wskazano, że organ nie sprecyzował jakiego rodzaju informacje niejawną stanowią dane objęte wnioskiem. Skarżąca Fundacja stwierdziła, że przepis art. 24 ustawy o CBA nie ma charakteru materialno-prawnego, a więc nie może stanowić podstawy decyzji. W ocenie Fundacji odpowiedź na pytanie o posiadanie dostępu do programu [...] (podkreślono, że bez odniesienia do konkretnie prowadzonych spraw i czynności operacyjno-rozpoznawczych) nie będzie powodowało ani poważnej szkody dla Rzeczypospolitej Polskiej, nie utrudni wykonywania czynności operacyjno- rozpoznawczych prowadzonych w celu zapewnienia bezpieczeństwa państwa lub ścigania sprawców zbrodni przez służby lub instytucje do tego uprawnione, ani nie utrudni wykonywania zadań służbom lub instytucjom odpowiedzialnym za ochronę bezpieczeństwa lub podstawowych interesów Rzeczypospolitej Polskiej, ani nie utrudni wykonywania zadań służbom lub instytucjom odpowiedzialnym za ochrony porządku publicznego, bezpieczeństwa obywateli lub ściganie sprawców przestępstw i przestępstw skarbowych oraz organom wymiaru sprawiedliwości. Fundacja podkreśliła, że nieodłączną cechą demokratycznego państwa prawa jest zapewnienie obywatelom prawa dostępu do informacji publicznej, tak by zagwarantować transparentność działalności władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne oraz innych podmiotów. Skarżąca Fundacja podniosła, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 lipca 2003 r. (sygn. akt II 837/03) podkreślił, iż "ogólną zasadą wynikającą z art. 61 Konstytucji RP jest dostęp do informacji. Wszelkie wyjątki od tej zasady powinny być formułowane w sposób wyraźny, a wątpliwości powinny przemawiać na rzecz dostępu." Ponieważ na gruncie przedmiotowej sprawy nie istnieją w ocenie [...] Fundacji [...] przesłanki do ochrony wnioskowanych informacji na gruncie przepisów u.o.i.n. ze względu na potrzebę ochrony bezpieczeństwa państwowego, odmowa ich udostępnienia stanowi zdaniem skarżącego naruszenie art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 marca 2014 r. sygn. akt II SA/wa 141/14 oddalił skargę na decyzję Szefa CBA z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...]. Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej [...]Fundacji [...], wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1679/14 w punkcie 1 uchylił wyrok Sądu I instancji w części oddalającej skargę na decyzję Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego odmawiającej udzielenia informacji publicznej: "Czy Centralne Biuro Antykorupcyjne ma dostęp do programu [...]" i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; w punkcie 2 wyroku oddalił skargę kasacyjną w pozostałej części, w punkcie 3 wyroku odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji co do tego, że wnioskowana informacja w zakresie pytania o techniczne możliwości śledzenia połączeń telefonicznych oraz komunikacji w sieci Internet za pomocą słów kluczowych podlega ochronie przewidzianej w ustawie o ochronie informacji niejawnych. Sąd kasacyjny stwierdził jednocześnie, że w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji nie sposób odnaleźć jakąkolwiek argumentację Sądu, z której wynikałoby dlaczego pytanie Fundacji, czy CBA ma dostęp do określonego programu Sąd uznał za zawierające informację niejawną. NSA wskazał, że sprawa w tej części nie została dostatecznie wyjaśniona, a rozstrzygnięcie Sądu nie zostało w ogóle uzasadnione, co uniemożliwiło ocenę kasacyjną wyroku w tym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na rozprawie w dniu 26 listopada 2015 r. rozpoznał sprawę ze skargi [...] Fundacji [...] na decyzję Szefa CBA z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej w zakresie pytania "Czy CBA ma dostęp do programu [...]". Pełnomocnik skarżącej Fundacji poparł skargę. Pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga na decyzję Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego nr [...] z dnia 6 grudnia 2013 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej w zakresie pytania "Czy CBA ma dostęp do programu [...]", nie jest zasadna. W ocenie Sądu, prawidłowe jest ustalenie szefa CBA, że żądana informacja publiczna w zakresie odpowiedzi na wymienione pytanie podlega ochronie przewidzianej przepisami ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. Nr 182, poz. 1228 ze zm.). Zasadnie zatem Szef CBA odmówił jej udostępnienia powołując się na przepis art. 1 ust. 1 i art. 5 ust. 3 pkt 4 i 5 w zw. z art. 5 ust. 2 pkt 4 tej ustawy. Odpowiedź na pytanie "Czy CBA ma dostęp do programu [...]" nie przesądza wprawdzie o tym, czy program ten jest stosowany przez służbę powołaną do zwalczania korupcji w życiu publicznym i gospodarczym, a także zwalczania działalności godzącej w interesy ekonomiczne państwa, ale zdaniem Sądu pozwala – tak w przypadku odpowiedzi pozytywnej, jak i negatywnej – na poznanie możliwości tej służby w zakresie wykonywania zadań ustawowych, a tym samym, pośrednio umożliwia ocenę skuteczności tej służby w realizacji wymienionych zadań. W ocenie Sądu, udzielenie odpowiedzi na pytanie dotyczące dostępu do programu [...], ujawniłoby realne możliwości CBA w zakresie używanych metod i środków technicznych, co utrudni, jak zasadnie wskazał Szef CBA, wykonywanie zadań tej służbie w zakresie ochrony podstawowych interesów Rzeczypospolitej Polskiej (art. 5 ust. 3 pkt 4 u.o.i.n.), a także utrudni wykonywanie zadań w zakresie ścigania sprawców przestępstw (art. 5 ust. 3 pkt 5 u.o.i.n.). Już powyższe wskazuje na trafność stanowiska organu, co do konieczności objęcia żądanej informacji ochroną na podstawie ustawy o ochronie informacji niejawnych. Trafne jest także stanowisko organu, co do tego, że ujawnienie informacji o tym, czy CBA ma dostęp do programu, o którym mowa, utrudni w konsekwencji wykonywanie czynności operacyjno- rozpoznawczych. Nie ma przy tym znaczenia, jak słusznie wskazano w zaskarżonej decyzji, że żądanie udostępnienia informacji "czy CBA ma dostęp do programu [...]", nie dotyczy konkretnego postępowania, co podkreślała [...]F[...]. Biorąc bowiem pod uwagę, że do zadań CBA należy m.in. rozpoznawanie, zapobieganie i wykrywanie przestępstw, o których mowa w art. 2 ust. 1 ustawy o CBA oraz ściganie ich sprawców, a także prowadzenie innych czynności wymienionych w art. 2 tej ustawy, zaś w granicach tych zadań wykonywane są czynności operacyjno-rozpoznawcze, kwestii skutków ujawnienia żądanej informacji o dostępie do programu nie można odnosić wyłącznie do konkretnego postępowania. Sąd podziela ustalenie organu, że ujawnienie informacji o dostępie CBA do programu mogłoby spowodować szkody dla Rzeczypospolitej Polskiej albo byłoby z punktu widzenia interesów Państwa niekorzystne (art. 1 ust. 1 u.o.i.n.). Nie można wykluczyć, iż ujawnienie żądanej informacji mogłoby mieć szkodliwy wpływ na wykonywanie przez służbę specjalną zadań w zakresie zwalczania działalności godzącej w interesy ekonomiczne państwa, co stanowi jedno z zadań nałożonych przez ustawodawcę na Centralne Biuro Antykorupcyjne. Udzielenie odpowiedzi na pytanie czy CBA ma dostęp do programu [...] prowadziłoby w istocie do udostępnienia informacji o realnych możliwościach służby w zakresie posiadanych środków technicznych, a tym samym, z dużym prawdopodobieństwem zagroziłoby realizacji ustawowych zadań. Niezasadne są tym samym podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów ustawy o ochronie informacji niejawnych. Organ zastosował je bowiem prawidłowo stwierdzając, że żądana informacja podlega ochronie na podstawie ustawy o ochronie informacji niejawnych i w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) nie podlega udostępnieniu. Podkreślenia wymaga przy tym, że okoliczność, iż żądanej informacji niejawnej nie nadano klauzuli tajności, nie oznacza, że informacja ta nie podlega ochronie. Sąd podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym informacja niejawna chroniona jest bez względu na to, czy osoba uprawniona uznała za stosowne oznaczyć ją odpowiednią klauzulą. Jest ona niejawna z uwagi na zagrożenia wynikające z jej treści, a nie w wyniku klasyfikacji (v. wyrok NSA z dnia 21 września 2012 r. sygn. akt I OSK 1393/12, orzeczenia.nsa.gov.pl). Na tę postać ochrony informacji niejawnych wskazuje art. 7 ust. 1 ustawy. Dodatkowe powołanie się przez organ na przepis art. 24 ust. 1 i art. 28 ust. 2 pkt. 2 ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, które mają charakter wyłącznie kompetencyjny, nie zmienia prawidłowości zaskarżonej decyzji w kontrolowanym zakresie. Wprawdzie uzasadnienie decyzji Szefa CBA z dnia [...] listopada 2013 r. mogłoby być obszerniejsze i szerzej wskazywać powody uznania żądanej informacji publicznej za podlegającą ochronie na gruncie u.o.i.n., tym niemniej zarówno uzasadnienie tej pierwszej decyzji, jak i zaskarżonej decyzji zawiera wymagane prawem elementy, o których mowa w art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej k.p.a., w tym wyjaśnienie podstawy prawnej, co kwestionowała Fundacja i umożliwiało dokonanie przez sąd administracyjny kontroli zgodności z prawem w zakresie wskazanym już wyżej. Nadto, decyzje te zawierają składniki, o których mowa w art. 107 § 1 k.p.a. Za niezasadny Sąd uznał również zarzut naruszenia przepisu art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wskazania wymaga, że prawo do informacji nie jest prawem absolutnym i choć jest prawem konstytucyjnym wyrażonym w art. 61 ust. 1, to nie ulega wątpliwości, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej dopuszcza w art. 61 ust. 3 ograniczenie tego prawa podmiotowego, co wymaga podkreślenia, nie tylko z uwagi na prawa i wolności ale także bezpieczeństwo, czy ważny interes gospodarczy państwa. Ograniczenia w zakresie dostępu do informacji publicznej uszczegółowione zostały przez ustawodawcę m.in. w art. 5 ust. 1 u.d.i.p. Wobec kolizji takich wartości jak prawo do informacji o działalności służby specjalnej do spraw zwalczania korupcji oraz zwalczania działalności godzącej w interesy ekonomiczne państwa - w zakresie pytania dotyczącego dostępu do programu [...] – a bezpieczeństwem, czy ważnym interesem gospodarczym państwa, w ocenie Sądu przeważa wartość jaką jest bezpieczeństwo, w tym w szczególności bezpieczeństwo publiczne oraz ważny interes gospodarczy państwa. Ma rację [...]F[...], że nieodłączną cechą demokratycznego państwa prawa jest zapewnienie obywatelom prawa dostępu do informacji publicznej, tak by zagwarantować transparentność działalności władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne oraz innych podmiotów. Nie oznacza to jednak zdaniem Sądu, że dopuszczalne jest, aby realizacja publicznego prawa podmiotowego, jakim jest dostęp do informacji, prowadziła do utrudnienia bądź wręcz uniemożliwienia wykonywania przez służbę specjalną nałożonych na nią zadań. Nie temu służy konstytucyjne prawo dostępu do informacji. Jawność (transparentność) funkcjonowania organów władzy publicznej nie może być utożsamiana z jawnością używanych przez służbę specjalną metod i środków technicznych, w tym używanych programów, w ramach wykonywania zadań ustawowych. Przewidziany ustawą o dostępie do informacji publicznej wyjątek ograniczający dostęp do informacji publicznej z uwagi na objęcie informacji ochroną z ustawy o ochronie informacji niejawnych stanowi wyraz woli ustawodawcy, co do wagi tak prawa podmiotowego, jak i bezpieczeństwa i ważnego interesu gospodarczego państwa i w pełni odpowiada zastrzeżeniu konstytucyjnemu wyrażonemu w art. 61 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Odmienny pogląd [...]F[...] co do istnienia przesłanek objęcia żądanej informacji ochroną przewidzianą przepisami ustawy o ochronie informacji niejawnych nie oznacza, że naruszony został przepis art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Szef CBA utrzymując w mocy własną, odpowiadającą prawu, decyzję z dnia [...] listopada 2013 r. nie naruszył tym samym przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w wyroku.