II OSK 772/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kamiński (spr.) Sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 2056/13 w sprawie ze skargi S. G. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 5 lutego 2013 r. nr ... w przedmiocie uzgodnienia decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz S. G. kwotę 137 (sto trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 listopada 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2056/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi S. G., zw. dalej skarżącym, na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 5 lutego 2013 r. w przedmiocie uzgodnienia decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, uchylił zaskarżone postanowienie, stwierdzając, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. W motywach wyroku Sąd I instancji powołał się na następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Przedmiotem Sądu I instancji było postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 5 lutego 2013 r. uchylające postanowienie S. Konserwatora Zabytków, zw. dalej Konserwatorem Zabytków, z dnia 18 listopada 2011 r. uzgadniające projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na rozbudowie Pałacu B., jako budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budowie na terenie założenia pałacowego budynku gospodarczego, budynku mieszkalnego jednorodzinnego zawierającego pomieszczenie techniczne – stację trafo wraz z budynkiem garażowym, dwóch budynków wartowni związanych z bramą wjazdową, budynku rekreacji indywidualnej, sieci wodociągowej i leśnej nieutwardzonej drogi gospodarczej na działkach nr ew. ..., ..., ... w obrębie ... przy ul. M. na terenie dzielnicy B. w W., objętych ochroną konserwatorską na podstawie wpisu do rejestru zabytków decyzjami nr ... i ... z lipca 1965 r. pod następującymi warunkami: (1) ewentualna decyzja o wyburzeniu wewnętrznych ścian oficyn, w szczególności ścian konstrukcyjnych musi być poprzedzona badaniami architektonicznymi określającymi czas ich powstania; (2) powierzchnia świetlika usytuowanego w dziedzińcu nie przekroczy 16 m² i nie będzie wykraczać poza linię zabudowy oficyn północnych od strony dziedzińca; (3) w przestrzeni dziedzińca nie będzie lokalizowana żadna dekoracja stanowiąca symetryczny odpowiednik świetlika; (4) żadne nawierzchnie (drogi, dziedziniec) na terenie założenia pałacowego nie powinny być utwardzone. W uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia Sąd I instancji wywiódł, że postanowienie Konserwatora Zabytków z jednej strony uzgadnia przedłożony projekt decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, z drugiej jednak strony uzgodnienie to nastąpiło pod warunkiem spełnienia czterech wymienionych w nim warunków. Warunki, o których mowa w punkcie 1, 2, 3 i częściowo 4 w zakresie nawierzchni dziedzińca, są nowymi ustaleniami, których w projekcie decyzji nie ma. W ocenie Sądu, chęć wprowadzenia przez organ uzgadniający nowych zapisów do projektu decyzji, bez których uzgodnienie nie może być pozytywnie rozstrzygnięte, winno odbyć się poprzez odmowę uzgodnienia i wskazania w uzasadnieniu postanowienia przyczyn tej odmowy. W ocenie Sądu, po ewentualnym skorygowaniu projektu decyzji zgodnie z zaleceniami organu uzgadniającego, nowy projekt decyzji winien być przedłożony do uzgodnienia. Sąd I instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie powstała sytuacja, w której pomimo uzgodnienia projektu decyzji, inwestor złożył zażalenie, wskazując, że nie zgadza się z warunkami tego uzgodnienia zawartymi w punkcie 2 i 4. W ocenie Sądu, nie można wnieść zażalenia na warunki uzgodnienia, bez wniesienia zażalenia na samo uzgodnienie. Warunki uzgodnienia są bowiem integralną częścią tego uzgodnienia. Składając zażalenie w zakresie warunków uzgodnienia, inwestor faktycznie nie zgadza się z treścią tego uzgodnienia. Warunki uzgodnienia odnoszą się do samego uzgodnienia. Przy takiej konstrukcji postanowienia jaką przyjął Konserwator Zabytków, należy uznać, że warunki w nim wymienione, to faktycznie przyczyny odmowy uzgodnienia projektu decyzji w wersji przedstawionej do uzgodnienia. Zdaniem Sądu, intencją Konserwatora Zabytków było wprowadzanie do decyzji o lokalizacji planowanej inwestycji celu publicznego zapisów odpowiadających treści warunków i w tym zakresie decyzja różniłaby się od projektu decyzji. Wobec powyższego, w ocenie Sądu I instancji, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego na skutek zażalenie inwestora, uprawniony był do ponownego rozpoznania wniosku o uzgodnienie projektu decyzji w całości. Sąd I instancji wskazał, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego po rozpatrzeniu zażalenia postanowieniem dnia 5 lutego 2013 r. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Postanowienie to zostało wydane na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), zw. dalej k.p.a., w związku z art. 144 k.p.a. Zdaniem Sądu, nie można uznać, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, bądź też, że przeprowadził je w rażący sposób naruszając przepisy procesowe. W konsekwencji, w ocenie Sądu, niedopuszczalne było wydanie przez organ II instancji postanowienia w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Sąd I instancji podkreślił, że postępowanie uzgodnieniowe z organem konserwatorskim dla planowanej inwestycji jest już kolejnym postępowaniem. Prezydent m. W. wydał decyzje o warunkach zabudowy nr ..., z dnia 17 grudnia 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia 4 lutego 2011 r. uchyliło powyższą decyzje uznając, że w sprawie należy wydać decyzje o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organ I instancji w dniach 8 sierpnia 2008 r. i 25 marca 2010 r. wydał zalecenia konserwatorskie dla planowanej inwestycji. W ocenie Sądu, przywołane powyżej ustalenia w jednoznaczny sposób wskazują, że organ I instancji przeprowadził postępowanie dowodowe w stopniu wystarczającym do wydania przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowienia merytorycznego, po ewentualnym skorzystaniu z kompetencji określonych w art. 136 k.p.a. Minister z tego uprawnienia skorzystał i w toku postępowania zażaleniowego przeprowadził dowód z opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa, która została sporządzona w dniu 27 sierpnia 2012 r. Sąd uznał, że nie można stwierdzić, iż Konserwator Zabytków nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, bądź też przeprowadził je w rażący sposób naruszając przepisy procesowe, spostrzeżenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, że w postanowieniu z dnia 18 listopada 2011 r. w sposób odmienny określono zamierzenie inwestycyjne aniżeli zostało ono określone w projekcie decyzji nie świadczy, że uchybienie to nie może być skorygowane w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego dokonał oceny postanowienia organu I instancji, przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe, dokonał oceny materiału dowodowego, udzielił wytycznych organowi I instancji co do oceny materiału dowodowego, jednakże uchylił się od podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie uzgodnienia. Podsumowując, Sąd wskazał, że mając na względzie wyjątkowy charakter postanowienia kasacyjnego podejmowanego w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a., Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego niezasadnie przyjął, że rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego zakres ma istotny wpływ na rozstrzygniecie sprawy, a w konsekwencji, iż zaszły przesłanki nakazujące uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Nadto, Sąd wskazał, że zarzut, iż Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego doręczył postanowienie podmiotom, które nie mają przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu pomijając przy tym szereg podmiotów, będących stronami postępowania jest zbyt ogólnie sformułowany, bez wskazania podmiotów, które zostały pominięte w postępowaniu a mają w nim przymiot strony, co uniemożliwia jego merytoryczną kontrolę. Sąd wskazał również, że z postanowienia M. W. Konserwatora Zabytków w W., nr ..., z dnia 23 października 2008 r., które znajduje się w aktach administracyjnych wynika, iż działka nr ew. ... wchodzi w skład obszaru wpisanego do rejestru zabytków pod nr ... na podstawie decyzji z 1 lipca 1965 r. Konserwatora m. W. Zatem w ocenie Sądu, zarzut skargi dotyczący orzekania w postępowaniu uzgodnieniowym w odniesieniu do terenu niemieszczącego się w granicach ochrony konserwatorskiej w zakresie planowanego na działce nr ... budynku H i I nie jest uzasadniony. Sąd zgodził się z zarzutem skargi, że organ II instancji miał możliwość wydania orzeczenia merytorycznego i niezasadne było oparcie rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd I instancji uznał, że w tej sytuacji merytoryczna ocena przez Sąd zasadności uzgodnienia, ewentualnie odmowy uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji jest przedwczesna. W skardze kasacyjnej organ wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Przedmiotowemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ‒ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zw. dalej p.p.s.a.), poprzez błędne zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., a w konsekwencji także art. 152 p.p.s.a., wynikające z: 1) naruszenia art. 139 k.p.a., przez niedostrzeżenie konieczności jego zastosowania polegające na przyjęciu, że mimo braku rażącego naruszenia prawa organ odwoławczy może uchylić zaskarżone postanowienie, 2) błędnej wykładni art. 138 § 2 k.p.a., polegającej na przyjęciu, że ten przepis w sytuacji zaistnienia przesłanek zakazu reformationis in peius może być interpretowany w oderwaniu od art. 139 k.p.a., podczas gdy w tej sytuacji art. 139 k.p.a. przełamuje regułę, zgodnie z którą wyłącznie w sytuacji zaistnienia przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. może być wydane postanowienie kasacyjne, a przyjęcie przeciwnej wykładni prowadziłoby do otwarcia możliwości wydawania wewnętrznie sprzecznych rozstrzygnięć administracyjnych, tj. stwierdzających uchybienie organu I instancji i utrzymujących to uchybienie w mocy mimo zaistniałych wad tylko dlatego, że konieczny do wyjaśnienia w pierwszej instancji zakres sprawy nie miał istotnego wpływu na jej rozstrzygnięcie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia zarzutów tej skargi. Wyrokowi w ramach przesłanki z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono błędne zastosowanie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., a w konsekwencji także art. 152 p.p.s.a., przez niedostrzeżenie konieczności zastosowania art. 139 k.p.a. oraz błędną wykładnię art. 138 § 2 k.p.a. dokonaną w oderwaniu od art. 139 k.p.a. Podstawy tego zarzutu są nieusprawiedliwione. Po pierwsze, tak sformułowane zarzuty rozważane w kontekście uzasadnień zaskarżonego wyroku i decyzji organu II instancji ocenić należy jako nieuprawnione. Minister nie dostrzega bowiem lub pomija w skardze kasacyjnej, że w przypadku dokonania w postępowaniu odwoławczym oceny wskazującej, że decyzja organu I instancji narusza prawo materialne, a nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., obowiązkiem organu II instancji jest rozważenie, czy decyzję taką można uchylić i orzec reformatoryjnie nawet wówczas, gdy skutkiem takiej reformacji będzie pogorszenie sytuacji strony odwołującej. Na skutek tego przeoczenia lub pominięcia w postępowaniu administracyjnym Minister zarzucając Sądowi I instancji naruszenie art. 139 k.p.a. podnosi w skardze kasacyjnej, że to Sąd I instancji takiej oceny nie dokonał. Po drugie wskazać należy, że w art. 139 k.p.a. określono dwie przesłanki upoważniające organ II instancji do odstąpienia od zasady działania na niekorzyść strony odwołującej się, są to rażące naruszenie prawa i rażące naruszenie interesu społecznego. Wynika z tego, że dopuszczalność reformacji decyzji organu I instancji została uzależniona od przesłanki, której treścią jest ochrona praw nabytych strony odwołującej się od decyzji. Zakaz reformationis in peius nie obowiązuje wówczas, gdy zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Wskazać jednak trzeba, że zakres użytego w art. 139 k.p.a. pojęcia "rażące naruszenie prawa" jest szerszy od pojęcia rażącego naruszenia prawa będącego podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) i obejmuje wszystkie kwalifikowane wypadki naruszenia prawa wymienione w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 156 § 1 k.p.a. (red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, 2015, s. 711). Natomiast rażące naruszenie interesu społecznego nie stanowi samoistnej przesłanki i może uzasadniać wydanie decyzji "na niekorzyść strony" tylko wówczas, gdy znajduje to jednocześnie uzasadnienie w odpowiednich normach prawa materialnego (W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne, 1983, s. 226). Podkreślić należy, że zasada reformationis in peius nie oznacza nakazu orzekania na korzyść strony odwołującej lecz na zakazie orzekania na jej niekorzyść (por. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 2428/13, CBOSA). Zakaz z art. 139 k.p.a. może być zaś naruszony tylko przez organ odwoławczy przy podejmowaniu rozstrzygnięć posiadających walor merytoryczny. Na marginesie tylko można zauważyć, że zakaz ten nie odnosi się natomiast do decyzji o charakterze kasacyjnym. Decyzja taka nie zamyka stronie drogi do uzyskania nowej decyzji i nie powoduje uszczerbku w jej sferze prawnej. Ponadto zakaz reformationis in peius nie wiąże organu I instancji przy ponownym rozpoznaniu i rozstrzyganiu sprawy w następstwie kasacyjnej decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (por. uchwała NSA z 4 maja 1998 r. sygn. akt FPS 2/98, ONSA Nr 3/98, poz. 79 oraz B. Adamiak (w:) KPA. Komentarz, wyd. 10, Warszawa 2009, str. 500). Powyższe poglądy doktryny były również wielokrotnie potwierdzane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego można tu wskazać np. wyrok NSA sygn. akt II SA 932/83 z dnia 25 sierpnia 1983 r., wyrok NSA sygn. akt II SA 673/93 z dnia 10 marca 1994 r., wyrok NSA sygn. akt III SA 1398/85 z dnia 12 marca 1986 r. Poglądy doktryny i orzecznictwa nie wykluczają więc możliwości zastosowania tego przepisu, jeśli stan faktyczny sprawy i jego ocena uzasadnia przyjęcie, że w sprawie wystąpiła jedna z dwóch wymienionych w tym przepisie przesłanek. Jednakże jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Minister nie podjął jakichkolwiek rozważań co do możliwości zastosowania art. 139 k.p.a., chociaż jak to wynika z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku decyzja organu I instancji była wadliwa prawnie, czemu wyraz dawał w swojej decyzji również Minister. Organ ten nie podjął nawet próby oceny stopnia naruszenia prawa, w zakresie pierwszej z przesłanek zawartych w art. 139 k.p.a., pomimo że jak wynika z przytoczonych poglądów doktrynalnych rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 139 k.p.a. należy rozumieć znacznie szerzej niż przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie rozważono też możliwości zaistnienia drugiej z przesłanek wymienionych w art. 139 k.p.a., tj. naruszenia interesu społecznego. Nie przypadkiem bowiem zmieniono w toku postępowania administracyjnego jego tryb, z postępowania w sprawie warunków zabudowy na inwestycję celu publicznego, wskazując na szczególną ochronę zabytków uzasadniającą, że interes publiczny wywodzony z przepisów co najmniej dwóch ustaw (art. 5 pkt 3 i 4, art. 7 pkt 4, art. 18 ust.1 i art. 19 ust. 1a ustawy o ochronie zabytków i art. 6 pkt 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami) wymagał przyjęcia takiej właśnie formy procedowania i załatwienia sprawy. Jeśli zatem idzie o naruszenia prawa w decyzji odnoszącej się do inwestycji celu publicznego to obowiązkiem organu II instancji było rozważenie również, czy mogła zachodzić przesłanka naruszenia interesu społecznego o której mowa w art. 139 k.p.a. Takich jednak rozważań w decyzji Ministra zabrakło, a dopiero ich przeprowadzenie mogłoby pozwalać na formułowanie ocen, które tak jednoznacznie wyrażono w petitum skargi kasacyjnej: "mimo braku rażącego naruszenia prawa". Skoro jednak organ II instancji oceny takiej nie dokonywał w decyzji, a pominął też ocenę ewentualnego naruszenia interesu społecznego, to nie ma też podstaw aby przesądzać, że przesłanki z art. 139 k.p.a. nie zaistniały. Zasadnie zatem Sąd I instancji uchylił decyzję wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., natomiast Minister będzie zobowiązany w ponowionym postępowaniu do oceny sprawy i wydania stosowanej decyzji z uwzględnieniem powyższych rozważań. Z tych wszystkich względów uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w myśl art. 204 pkt 2 tej ustawy. ----------------------- 1