IV SA/Wa 2056/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka (spr.), sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant ref. staż. Filip Rutkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2013 r. sprawy ze skargi S. G. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącego S. G. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. znak: [...], wydanym na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust.1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. nr 162, poz. 1568 ze zm.), art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 17 pkt 2, art. 106 § 1 i § 5, art. 138 § 2 w związku z art. 144 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uchylił postanowienie z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...], [...] Konserwatora Zabytków i przekazał organowi pierwszej instancji sprawę do ponownego rozpatrzenia w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego. Postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z dnia 27 stycznia 2009 r. S. G. wniósł o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie Pałacu [...] jako budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budowie na terenie założenia pałacowego budynku gospodarczego: budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zawierającego pomieszczenie techniczne – stację trafo wraz z budynkiem garażowym, dwóch budynków wartowni związanych z bramą wjazdową, budynku rekreacji indywidualnej, sieci wodociągowej i leśnej nieutwardzonej drogi gospodarczej, na działkach o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...] w obrębie [...] przy ul. [...] na terenie dzielnicy [...] w W.. Prezydent Miasta W. decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., po uzgodnieniu ze [...] Konserwatorem Zabytków (postanowienie z dnia [...] lutego 2010 r.), ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. W wyniku odwołania od decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] grudnia 2010 r. złożonego przez Stowarzyszenie "[...]" z siedzibą we W., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji wskazując, że w przedmiotowej sprawie należało wydać decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego, a nie decyzję o warunkach zabudowy. S. G. wnioskiem z dnia 13 kwietnia 2010 r. wniósł o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na przebudowie, nadbudowie i rozbudowie Pałacu [...] jako budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budowie związanego przestrzennie z pałacem: budynku gospodarczego, budynku mieszkalnego jednorodzinnego zawierającego pomieszczenie techniczne – stację trafo wraz z budynkiem garażowym, dwóch budynków wartowni związanych z bramą wjazdową, budynku rekreacji indywidualnej, sieci wodociągowej i leśnej drogi gospodarczej na działkach o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...] w obrębie [...] przy ul. [...] na terenie dzielnicy [...] w W. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. [...] Konserwator Zbytków uzgodnił planowaną inwestycję i jednocześnie określił warunki pod jakimi tego uzgodnienia dokonuje w postaci: 1. ewentualna decyzja o wyburzeniu wewnętrznych ścian oficyn, w szczególności ścian konstrukcyjnych musi być poprzedzona badaniami architektonicznymi określającymi czas ich powstania; 2. powierzchnia świetlika usytuowanego w dziedzińcu nie przekroczy 16 m² i nie będzie wykraczać poza linię zabudowy oficyn północnych od strony dziedzińca; 3. w przestrzeni dziedzińca nie będzie lokalizowana żadna dekoracja stanowiąca symetryczny odpowiednik świetlika; 4. żadne nawierzchnie (drogi, dziedziniec) na terenie założenia pałacowego nie powinny być utwardzone. Na skutek zażalenia inwestora na powyższe postanowienie, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. uchylił postanowienie z dnia [...] listopada 2011 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] lutego 2013 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podniósł, że organ pierwszej instancji dokonał uzgodnienia planowanej inwestycji niezgodnie z przekazanym projektem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zastrzeżenia organu drugiej instancji budziło, czy organ konserwatorski faktycznie uzgodnił projekt decyzji w zakresie nadbudowy i przebudowy budynku głównego Pałacu [...] oraz leśnej nieutwardzonej drogi gospodarczej. W świetle ustaleń zawartych w opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa, wydanej na zlecenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, organ poddał w wątpliwość prawidłowość ustaleń w zakresie nadbudowy i przebudowy pałacu poprzez zmianę konstrukcji dachu i przykrycia go dachem mansardowym. Z punktu widzenia zasad ochrony zabytków realizacja tych prac doprowadzi do istotnych zmian proporcji budynku i negatywnie wpłynie na jego walory zabytkowe. Niezrozumiałe i sprzeczne dla organu zażaleniowego były rozstrzygnięcia zawarte w postanowieniu [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] listopada 2011 r. dotyczące: konieczności przeprowadzenia badań architektonicznych, mających na celu określenie czasu powstania ścian wewnętrznych oficyn; zaakceptowania realizacji na dziedzińcu świetlika o powierzchni nie przekraczającej 16m2 i nie wykraczający poza linię zabudowy oficyn północnych od strony dziedzińca; ustalenia w zakresie nawierzchni dróg i dziedzińca zespołu pałacowo-parkowego. Konkludując organ uznał, że postanowienie [...] Konserwatora Zabytków zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Skargę na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2013 r. wniósł S. G. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 27 i art. 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w związku z art. 138 § 1 k.p.a., art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisy prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 k.p.a. i art. 136 k.p.a., art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 16 k.p.a., art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 10 k.p.a. i art. 11 k.p.a., art. 77 § 4 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 106 k.p.a., art. 124 k.p.a. Skarżący w uzasadnieniu wskazał, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego przeprowadził uzupełniające postępowania dowodowe i nie wydał merytorycznego rozstrzygnięcia, lecz przekazał sprawę organowi pierwszej instancji wraz z wnioskami wynikającymi z opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa z dnia 27 sierpnia 2012 r. W ocenie skarżącego stanowi to naruszenie przepisów postępowania, gdyż organ dochodząc do wniosku co do zasadności odmiennego rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, nie miał podstaw do wydania rozstrzygnięcia w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Kryterium dopuszczalności wydania decyzji kasacyjnej powodującej przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji ograniczone jest bowiem tylko do przypadków, gdy zachodzi konieczność prowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Skarżący podkreślił również, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wydając decyzję w myśl art. 138 § 2 k.p.a. nie mógł przesądzać o zasadności żądania strony, a tym samym nie mógł narzucać organowi pierwszej instancji przyszłego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Zdaniem skarżącego treść uzasadnienia zaskarżonego postanowienia zawiera stanowcze oceny Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego odnośnie zebranego materiału dowodowego, dające organowi możliwość zastosowania instytucji reformacji i wydanie orzeczenia co do istoty sprawy. Skarżący stanął również na stanowisku, że organ drugiej instancji rozpoznał sprawę wykraczając poza zakres zażalenia, co należy ocenić jako nieuprawnione działanie organu stanowiące rażące naruszenie prawa. Brak jest bowiem podstaw do poddania przez organ odwoławczy kontroli niezaskarżonej części postanowienia. S. G. wskazał również na sprzeczności pomiędzy uzasadnieniem zaskarżonego postanowienia a zaleceniami konserwatorskimi i poprzednimi orzeczeniami [...] Konserwatora Zabytków odnośnie planowanej rozbudowy i odbudowy zabytku. Narusza to ogólne zasady postępowania administracyjnego w tym zasadę prawdy obiektywnej i zasadę pogłębiania zaufania (art. 7 i art. 8 k.p.a.). Skarżący jest przekonany, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wydając zaskarżone postanowienie nie dał pierwszeństwa słusznemu interesowi obywatela (art. 7 k.p.a.), a drastyczna zmiana stanowiska organu ochrony konserwatorskiej nie znajduje uzasadnienia w uznaniu administracyjnym. W ocenie skarżącego organ odwoławczy nie rozpoznał całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i wskazał, że organ ten pominął dowód w postaci opinii J. P. oraz fakt, że przedmiotowe zamierzenie zostało przedstawione [...] Radzie Ochrony Zabytków przy Prezydencie Miasta W. Z kolei, wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia na podstawie opinii z dnia 27 sierpnia 2012 r. bez należytej oceny tego dowodu i skonfrontowania go z innymi dowodami powołanymi przez stronę w toku postępowania oraz dowodami znanymi organowi ochrony konserwatorskiej z urzędu stanowi naruszenie przepisów art. 7, art. 8 i art. 11 k.p.a. oraz art. 4 i art. 27 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Ponadto skarżący wskazał, że nie cały teren, na którym planowana jest inwestycja został wpisany do rejestru zabytków. Takim wpisem nie objęto działki o numerze ewidencyjnym [...], gdzie planowana jest budowa budynku H i I. Wobec czego teren ten nie podlega ochronie konserwatorskiej. W konsekwencji skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia, ewentualnie jego uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym koszty zastępstwa procesowego. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 670, ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie skarga jest zasadna. Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2013 r. uchylające postanowienie [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] listopada 2011 r. uzgadniające projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na rozbudowie Pałacu [...], jako budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budowie na terenie założenia pałacowego budynku gospodarczego, budynku mieszkalnego jednorodzinnego zawierającego pomieszczenie techniczne – stację trafo wraz z budynkiem garażowym, dwóch budynków wartowni związanych z bramą wjazdową, budynku rekreacji indywidualnej, sieci wodociągowej i leśnej nieutwardzonej drogi gospodarczej na działkach nr ew. [...], [...], [...] w obrębie [...] przy ul. [...] na terenie dzielnicy [...] w W., objętych ochroną konserwatorską na podstawie wpisu do rejestru zabytków decyzjami nr [...] i [...] z lipca 1965 r. pod następującymi warunkami: 1. ewentualna decyzja o wyburzeniu wewnętrznych ścian oficyn, w szczególności ścian konstrukcyjnych musi być poprzedzona badaniami architektonicznymi określającymi czas ich powstania; 2. powierzchnia świetlika usytuowanego w dziedzińcu nie przekroczy 16 m² i nie będzie wykraczać poza linię zabudowy oficyn północnych od strony dziedzińca; 3. w przestrzeni dziedzińca nie będzie lokalizowana żadna dekoracja stanowiąca symetryczny odpowiednik świetlika; 4. żadne nawierzchnie (drogi, dziedziniec) na terenie założenia pałacowego nie powinny być utwardzone. Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 647, ze zm.), decyzję w odniesieniu do inwestycji celu publicznego o znaczeniu powiatowym i gminnym wydaje - wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. W myśl art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymagane jest uzgodnienie z wojewódzkim konserwatorem zabytków – w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568, z późn. zm.) oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Uzgodnienia dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. o czym mówi ust. 5 art. 53 cyt. ustawy. W rozpoznawanej sprawie wskazane przepisy znajdują zastosowanie, albowiem Pałac [...], na M., przy ul. [...] w W. wraz z oficynami jest wpisany do rejestru zabytków decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 1965 r. Pałac ten znajduje się na terenie zabytkowego parku na M., który jest wpisany do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją z dnia [...] lipca 1965 r. Uzgodnienie dotyczy oceny zgodności decyzji z przepisami prawa regulującymi konkretną sprawę, w związku z którą ustawodawca nakłada obowiązek uzgodnienia. Zatem, organ uzgadniający działa opierając się na stosownych przepisach normujących przedmiotowy zakres uzgodnienia. Organem uzgadniającym jest najczęściej organ właściwy w sprawach będących przedmiotem uzgodnienia, a zatem wyspecjalizowany, stąd też do jego właściwości przechodzi kontrola zgodności zamierzenia inwestycyjnego z daną regulacją materialnego prawa administracyjnego. Organ uzgadniający nie może wyjść poza ustawowo określony zakres uzgodnienia, a oceny dokonuje z punktu widzenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego, regulującego daną kwestię. Uzgodnienie jest formą wiążącego wpływu jednego organu na drugi, przez uzależnienie możliwości wydania aktu od akceptacji jego treści przez organ uzgadniający (por. wyrok NSA z 9 maja 2001 r., sygn. akt IV SA 2255/99, LEX nr 55769). Odmówić uzgodnienia organ może tylko wtedy, gdy przedstawiony projekt decyzji jest sprzeczny z wyraźnie wskazanym uregulowaniem prawnym. Innymi słowy, organ uzgadniający ocenia projekt decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wyraża stanowisko dotyczące sposobu i warunków realizacji samej inwestycji, w szczególności dotyczące elementów treści decyzji określonych w art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Są to warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikające z przepisów odrębnych, m.in. mające na celu zapewnienie ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, jak w sprawie. Należy podkreślić, że wyrażenie stanowiska przez organ współdziałający - na etapie postępowania uzgodnieniowego - ma charakter uznaniowy, przy czym nie oznacza to oczywiście dowolności postępowania organu w tego rodzaju sprawach. Inaczej mówiąc, organ działa w ramach uznania administracyjnego, a uznanie to dokonuje się w odniesieniu do przepisów prawa, w tym wypadku ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, oraz wiedzy specjalistycznej osób obsadzających organy właściwe w sprawie. Wypowiada się w konkretnej sprawie, uzgadnia planowana inwestycję. Podejmując rozstrzygnięcie organ uzgadniający ma obowiązek rozważyć wszystkie okoliczności sprawy i przekonywująco uzasadnić zajmowane stanowisko. Trzymając się tych zasad musi działać w szeroko pojętym interesie społecznym, w tym również skarżącego. Zauważyć należy, że uzgodnienie aktu polega na wyrażeniu zgody na konkretną treść proponowanego rozstrzygnięcia, co następuje w trakcie postępowania dotyczącego wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organ uzgadniający nie ma prawa ingerować w przedłożony do uzgodnienia projekt decyzji i zmieniać jego ustalenia. Współdziałanie nie polega na ingerowaniu w projekt decyzji, a na wypowiedzeniu się w przedmiocie uzgodnienia. Do organu współdziałającego przechodzi kontrola zamierzenia inwestycyjnego z regulacją materialną prawa administracyjnego. Organ wydający decyzję uwzględnia stanowisko organu uzgadniającego albo w razie odmowy uzgodnienia projektu wydaje decyzję odmawiającą (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 13 grudnia 2007 r., IISA/Bd 742/07, Lex nr 489196). Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy, należy zauważyć, że postanowienie [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] listopada 2011 r., z jednej strony uzgadnia przedłożony projekt decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, z drugiej jednak strony uzgodnienie to nastąpiło pod warunkiem spełnienia czterech wymienionych w nim warunków. Warunki, o których mowa w punkcie 1, 2, 3 i częściowo 4 w zakresie nawierzchni dziedzińca, są nowymi ustaleniami, których w projekcie decyzji nie ma. W ocenie Sądu, chęć wprowadzenia przez organ uzgadniający nowych zapisów do projektu decyzji, bez których uzgodnienie nie może być pozytywnie rozstrzygnięte, winno odbyć się poprzez odmowę uzgodnienia i wskazania w uzasadnieniu postanowienia przyczyn tej odmowy. Po ewentualnym skorygowaniu projektu decyzji zgodnie z zaleceniami organu uzgadniającego, nowy projekt decyzji winien być przedłożony do uzgodnienia. Natomiast w przedmiotowej sprawie powstała sytuacja, w której pomimo uzgodnienia projektu decyzji, inwestor złożył zażalenie, wskazując, że nie zgadza się z warunkami tego uzgodnienia zawartymi w punkcie 2 i 4. Nie można zażalić się na warunki uzgodnienia, bez zażalenia się na samo uzgodnienie. Warunki uzgodnienia są integralną częścią tego uzgodnienia. Składając zażalenie w zakresie warunków uzgodnienia, inwestor faktycznie nie zgadza się z treścią tego uzgodnienia. Warunki uzgodnienia odnoszą się do samego uzgodnienia. Przy takiej konstrukcji postanowienia jaką przyjął [...] Konserwator Zabytków, należy uznać, że warunki w nim wymienione, to faktycznie przyczyny odmowy uzgodnienia projektu decyzji w wersji przedstawionej do uzgodnienia. Intencją [...] Konserwatora Zabytków było wprowadzanie do decyzji o lokalizacji planowanej inwestycji celu publicznego zapisów odpowiadających treści warunków i w tym zakresie decyzja różniłaby się od projektu decyzji. Wobec powyższego, w ocenie Sądu, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego na skutek zażalenie inwestora, uprawniony był do ponownego rozpoznania wniosku o uzgodnienie projektu decyzji w całości. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego po rozpatrzeniu zażalenia postanowieniem dnia [...] lutego 2013 r. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Postanowienie to zostało wydane na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W pierwszym rzędzie należy wskazać, że uprawnienia decyzyjne organu odwoławczego zostały określone w art. 138 k.p.a. Ze sformułowania tego przepisu wynika, że organ drugiej instancji winien dążyć do zakończenia sprawy, a zatem ilekroć jest to możliwe, powinien rozstrzygnąć sprawę w sposób określony w § 1 tego artykułu, a zatem: 1. utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję albo 1. uchylić zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umorzyć postępowanie pierwszej instancji albo 2. umorzyć postępowanie odwoławcze. Uchylenie decyzji (postanowienia) i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji winno być wyjątkiem i następować wyłącznie z przyczyn wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a., to jest w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Zasadą administracyjnego postępowania odwoławczego (zażaleniowego) jest reformatoryjny charakter orzekania przez organ wyższego stopnia. Przedmiotem postępowania odwoławczego (zażaleniowego) jest zatem zarówno weryfikacja decyzji (postanowienia) organu pierwszej instancji, jak i rozpatrzenie konkretnej sprawy i jej załatwienie. Z tych względów organ II instancji przed wydaniem swojego orzeczenia powinien przeprowadzić postępowanie zmierzające do wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz do zbadania zasadności żądań i zarzutów podniesionych w odwołaniu (zażaleniu). Powinien on przede wszystkim ocenić zebrany przez organ pierwszej instancji materiał dowodowy, a także dokonane przez ten organ ustalenia. W swej ocenie organ II instancji nie jest skrępowany ani tymi ustaleniami, ani argumentami zażalenia. Jeżeli dojdzie do wniosku, że w materiale dowodowym zebranym w postępowaniu przed organem pierwszej instancji znajdują się luki, może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe lub zlecić przeprowadzenie takiego postępowania organowi pierwszej instancji na podstawie art. 136 k.p.a. Decyzja kasacyjna (postanowienie kasacyjne) powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż określone w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji (postanowienia) podjętej w pierwszej instancji nie dają organowi II instancji podstaw do wydania orzeczenia kasacyjnego tego typu. Ten rodzaj rozstrzygnięcia organu II instancji jest dopuszczalny wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ II instancji, a zatem nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2006 r. sygn. akt II OSK 633/05. LEK nr 198333). Podsumowując tę część rozważań należy stwierdzić, że wydanie przez organ II instancji decyzji (postanowienia) uchylającej decyzję (postanowienie) organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ jest ograniczone przez to, że art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 136 k.p.a. przyjmuje jako przesłankę wydania takiej decyzji (postanowienia) zakres czynność postępowania wyjaśniającego, a mianowicie "rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (zob. B, Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2008 r., str. 625-626). Organ II instancji może więc wydać orzeczenie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe. W takich przypadkach bowiem organ II instancji musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości, albo w znacznej części, wykraczając w ten sposób poza kompetencje określone w art. 136 k.p.a., który pozawala na przeprowadzenie jedynie uzupełniającego postępowania dowodowego. Tym samym organ wyższego stopnia naruszyłby określoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Przenosząc powyższe ogólne rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, nie można uznać, w oparciu o akta postępowania, że w przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, bądź też, że przeprowadził je w rażący sposób naruszając przepisy procesowe. W konsekwencji, w ocenie Sądu, niedopuszczalne było wydanie przez organ II instancji postanowienia w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Należy pamiętać, że postępowanie uzgodnieniowe z organem konserwatorskim dla planowanej inwestycji jest już kolejnym postępowaniem Prezydent W. wydał decyzje o warunkach zabudowy Nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzja z dnia [...] lutego 2011 r. uchyliło powyższą decyzje uznając, że w sprawie należy wydać decyzje o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organ I instancji w dniach 8 sierpnia 2008 r. i 25 marca 2010 r. wydał zalecenia konserwatorskie dla planowanej inwestycji. Przywołane powyżej ustalenia w jednoznaczny sposób wskazują, że organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie dowodowe w stopniu wystarczającym do wydania przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowienia merytorycznego, po ewentualnym skorzystaniu z kompetencji określonych w art. 136 k.p.a. Minister z tego uprawnienia skorzystał i w toku postępowania zażaleniowego przeprowadził dowód z opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa, która została sporządzona w dniu 27 sierpnia 2012 r. W żadnym razie nie można stwierdzić, że [...] Konserwator Zabytków nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, bądź też przeprowadził je w rażący sposób naruszając przepisy procesowe, spostrzeżenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, że w postanowieniu z dnia [...] listopada 2011 r. w sposób odmienny określono zamierzenie inwestycyjne aniżeli zostało ono określone w projekcie decyzji nie świadczy, że uchybienie to nie może być skorygowane w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, dokonał oceny postanowienia organu I instancji, przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe, dokonał oceny materiału dowodowego, udzielił wytycznych organowi I instancji co do oceny materiału dowodowego, jednakże uchylił się od podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie uzgodnienia. Podsumowując, mając na względzie wyjątkowy charakter postanowienia kasacyjnego podejmowanego w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a., należy stwierdzić, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego niezasadnie przyjął, iż rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego zakres ma istotny wpływ na rozstrzygniecie sprawy, a w konsekwencji, iż zaszły przesłanki nakazujące uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w zaskarżonym postanowieniu wskazał, że organ I instancji w sposób dowolny ustalił strony postępowania. W konsekwencji doręczył postanowienie podmiotom, które nie mają przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu pomijając przy tym szereg podmiotów, będących stronami postępowania. Zarzut ten jest ogólnie sformułowany, bez wskazania podmiotów, które zostały pominięte w postępowaniu a mają w nim przymiot strony, co uniemożliwia jego merytoryczną kontrolę. Z postanowienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w W. Nr [...] z dnia [...] października 2008 r., które znajduje się w aktach administracyjnych wynika, że działka nr ew. [...] wchodzi w skład obszaru wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...] na podstawie decyzji z [...] lipca 1965 r. Konserwatora W. Zatem zarzut skargi dotyczący orzekania w postępowaniu uzgodnieniowym w odniesieniu do terenu nie mieszczącego się w granicach ochrony konserwatorskiej w zakresie planowanego na działce nr [...] budynku H i I nie jest uzasadniony. Zgodzić się natomiast należy z zarzutem skargi, że organ II instancji miał możliwość wydania orzeczenia merytorycznego i niezasadne było oparcie rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W tej sytuacji merytoryczna ocena przez Sąd zasadności uzgodnienia, ewentualnie odmowy uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji jest przedwczesna. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 oraz art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.