II OSK 335/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kamiński po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. K. i J. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 26 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 1095/15 w sprawie ze skargi K. K. i J. K. na uchwałę Rady Miejskiej w G. z dnia 29 grudnia 2011 r. nr ... w przedmiocie planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego terenów w obrębach: Ż., Ż., P., B. gminy G. postanawia oddalić skargę kasacyjną. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 26 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 1095/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odrzucił skargę K. K. i J. K., zw. dalej skarżącymi, na uchwałę Rady Miejskiej w G., zw. dalej Radą, z dnia 29 grudnia 2011 r., nr ..., w przedmiocie planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego terenów w obrębach: Ż., Ż., P., B. gminy G. W motywach postanowienia Sąd I instancji podał, że objęta skargą uchwała Rady Miejskiej w G. z dnia 29 grudnia 2011 r. została podjęta w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.). Zdaniem Sądu, w przedmiotowej sprawie zasadnicza kwestia sprowadza się do rozstrzygnięcia czy wskutek wydania zaskarżonej uchwały doszło do naruszenia interesu prawnego skarżących, które polegało na ograniczeniu prawa do korzystania z nieruchomości zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem prawa własności oraz rozporządzania rzeczą (art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. − Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 121 ze zm.), zw. dalej k.c.), a także ograniczenia prawa do zagospodarowania terenu (art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zw. dalej ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.), Sąd I instancji uznał, że okoliczności te nie zostały przez skarżących w skardze wykazane. Wskazał, że skarżący są właścicielami położonej na terenie objętym skarżoną uchwałą nieruchomości gruntowej, niezabudowanej, przeznaczonej pod produkcję w gospodarstwach rolnych hodowlanych, ogrodniczych i rybackich z zabudową mieszkaniową zagrodową (oznaczenie w planie symbolem Zk.059.01.RU/RM). Zgodnie z zapisami planu (§ 129 ust. 1), w bezpośrednim sąsiedztwie ich nieruchomości przewiduje się przeznaczenie terenu (0,01 ha) na teren infrastruktury technicznej – elektroenergetyka, projektowana stacja transformatorowa. W ocenie Sądu, skarżący ogólnikowo wskazali na ograniczenie skarżoną uchwałą ich praw właścicielskich, jednakże nie wykazali tego naruszenia, tzn. nie wskazali, w jaki konkretnie sposób ustalenia uchwalonego zaskarżoną uchwałą planu naruszyły ich prawo własności lub możliwości w zakresie zagospodarowania ich nieruchomości. Sąd zauważył, że działka należąca do skarżących przed uchwaleniem, jak i po uchwaleniu może nadal być przeznaczona rolniczo, a ponadto może służyć pod zabudowę mieszkaniową zagrodową. Zarzuty skargi odnosiły się do planowanej zmiany lokalizacji stacji transformatorowej i posadowienia jej na działce sąsiadującej z nieruchomością skarżących oraz przebudowę jednej z linii elektroenergetycznych. Sąd argumentował, że z akt sprawy wynika, iż przez działkę skarżących przebiegają dwie linie elektroenergetyczne – linia napowietrzna 220 KV K. – G. oraz linia SN 15kV, które istniały już w czasie planowanych zmian w planie miejscowym. Zatem, zdaniem sądu, fragment nieruchomości skarżących był już obszarem objętym ograniczeniami użytkowania, wynikającymi z przebiegu ww. linii elektroenergetycznych. Sąd wskazał również, że skarżący powołali się na bliżej nieokreślone ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości będącej ich własnością, zgodnie ze społeczno-gospodarczym jej wykorzystaniem oraz na ograniczenia w zagospodarowaniu tej nieruchomości. Zdaniem Sądu, sformułowany w ten sposób interes prawny jest zbyt ogólny i potencjalny. Sąd uznał, że w przedmiotowej sprawie nie można wywieść związku faktycznego z ustaleniami planu miejscowego objętego zaskarżoną uchwałą a powołanym przez skarżących naruszeniem interesu prawnego. Posadowienie stacji transformatorowej przewidziane jest na działce sąsiadującej z działką skarżących, która ma służyć obsłudze przechodzącej przez ich działkę linii średniego napięcia 15 kV, w celu umieszczenia jej pod ziemią, co miało w zamiarze poprawić warunki korzystania z nieruchomości, albowiem zniknęłaby wówczas jedna ze stref oddziaływania linii elektroenergetycznej. Sąd argumentował, że skarżący nie objaśnili, w jaki sposób doszło do niekorzystnej zmiany sytuacji prawnej nieruchomości, której są właścicielami, wpływającej na sposób wykonywania prawa własności, jego zakres, jak i prawa i obowiązki z nim związane, w tym, co do sposobu zagospodarowania nieruchomości czy też możliwego rozszerzenia ograniczenia użytkowania działki w związku z przebiegiem przez nieruchomość dwóch linii elektroenergetycznych, istniejących już przed zmianą planu miejscowego. W ocenie Sądu, zarzuty w tym zakresie ani w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, ani w rozpatrywanej skardze, nie zostały należycie skonkretyzowane, co uniemożliwiło ocenę trafności stwierdzenia, że doszło do naruszenia interesu prawnego skarżących. Za chybione Sąd uznał, zarzuty odnoszące się do potrzeby uzasadnienia technicznego i funkcjonalnego projektowanych zmian linii energetycznych, w tym oddziaływania stacji transformatorowej przez emisję hałasu i pola magnetycznego. Zaskarżona uchwała ustanawia przepisy powszechnie obowiązujące na danym obszarze, co do przeznaczenia, warunków zagospodarowania i zabudowy terenu, a także rozmieszczenia inwestycji celu publicznego. Sąd wskazał, że uchwała taka nie określa środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, ani nie stanowi o wydaniu pozwolenia na budowę dla inwestycji. Dopiero w tych procesach będą rozpatrywane konkretne rozwiązania dla konkretnych nieruchomości. Sąd I instancji nie uwzględnił również pozostałych zarzutów skargi, odnoszących się do procedury poprzedzającej sporządzenie planu miejscowego, czy też wyważenia interesu indywidualnego obywatela i interesu publicznego przyjętymi zapisami kwestionowanej uchwały. Zdaniem Sądu I instancji, skarżący nie wykazali, aby kwestionowana uchwała doprowadziła do naruszenia interesu prawnego skarżących (art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym), które to naruszenie byłoby bezpośrednie, aktualne oraz realne i w tym aspekcie naruszające istniejący porządek prawny. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 58 § 1 pkt 7a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zw. dalej p.p.s.a., Sąd skargę odrzucił. W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżyli powyższe postanowienie w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm prawem przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: 1. na zasadzie z przepisu art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i przyjęcie, że skarżący nie wykazali konkretnego interesu prawnego bądź uprawnienia do zaskarżenia uchwały Rady Miejskiej w G. nr ..., w sytuacji, gdy naruszenie interesu prawnego skarżących polega na tym, że zapisy uchwały ograniczają ich prawo do spokojnego i swobodnego korzystania z nieruchomości, a usytuowanie takiej stacji w sąsiedztwie nieruchomości skarżących naraża ich bezpośrednio na emisję hałasu spowodowaną działaniem takiej stacji, oraz podnosi poziom niebezpieczeństwa przebywania w bezpośrednim sąsiedztwie takiej stacji, przez chociażby potencjalną możliwość poparzenia łukiem elektrycznym czy porażenia prądem elektrycznym, 2. zgodnie z przepisem art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 140 k.c. oraz art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez przyjęcie, że normy wyrażone w tych przepisach nie zostały naruszone przez uchwałę nr ... Rady Miejskiej w G. z dnia 29 grudnia 2011 r. oraz, że skarżący nie wykazali tego naruszenia, w sytuacji, gdy uchwała utrudnia zagospodarowanie nieruchomości skarżących i ma wpływ na utratę wartości nieruchomości skarżących. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, albowiem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Wskazać należy, że w odróżnieniu od postępowania prowadzonego na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz 267 ze zm.), zw. dalej k.p.a., stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone zaskarżoną uchwałą. Legitymacja skargowa opiera się zatem na twierdzeniu danego podmiotu, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie i to stanowi podstawę zaskarżenia danej uchwały podjętej przez organ samorządu gminnego. O tym, że plan miejscowy narusza interes prawny lub uprawnienie określonego podmiotu można mówić wówczas, gdy z przepisów prawa, zwłaszcza przepisów prawa administracyjnego wynika, że ustalenia tego planu dotyczą ściśle określonego obowiązku prawnego lub uprawnienia. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który sprowadza się do tego, że określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany przyjętymi w planie miejscowym ustaleniami, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu. Dodatkowo wskazać należy, że gminie na mocy art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przysługuje tzw. władztwo planistyczne realizowane przez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w ramach którego następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Gmina może podejmować rozstrzygnięcia w sferze planowania przestrzennego mając wyłączną kompetencję do planowania miejscowego, może zatem samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu. Istotnym elementem władztwa planistycznego gminy jest kompetencja do wiążącego określenia treści prawa własności nieruchomości. Stosownie bowiem do art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Naruszenie uprawnień właścicielskich mieszczące się w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego jest dopuszczalne i nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony własności (pro. wyrok NSA z dnia 28 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 518/13). W przedmiotowej sprawie skarżący są właścicielami położonej na terenie objętym skarżoną uchwałą nieruchomości gruntowej. W bezpośrednim sąsiedztwie ich nieruchomości przewiduje się przeznaczenie terenu na teren infrastruktury technicznej, tj. stacji transformatorowej. Bezspornym w sprawie jest, że przez działkę skarżących przebiegają dwie linii elektroenergetyczne – linia napowietrzna 220 KV K. – G. oraz linia SN 15kV, które istniały już w czasie planowanych zmian w planie miejscowym. W skardze kasacyjnej skarżący wskazują na błędną wykładnię przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz niewłaściwego zastosowanie przepisu art. 140 k.c. oraz art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odpowiednio poprzez przyjęcie, że nie wykazali konkretnego interesu prawnego bądź uprawnienia do zaskarżenia uchwały, w sytuacji, gdy zapisy uchwały ograniczają ich prawo do spokojnego i swobodnego korzystania z nieruchomości, a usytuowanie stacji transformatorowej w sąsiedztwie nieruchomości skarżących naraża ich bezpośrednio na emisję hałasu spowodowaną działaniem takiej stacji, oraz poprzez przyjęcie, że poziom niebezpieczeństwa przebywania w bezpośrednim sąsiedztwie takiej stacji, przez chociażby potencjalną możliwość poparzenia łukiem elektrycznym czy porażenia prądem elektrycznym, jak i poprzez przyjęcie, że normy wyrażone w ww. przepisach nie zostały naruszone przez uchwałę nr ... Rady Miejskiej w G. z dnia 29 grudnia 2011 r., jak również, że skarżący nie wykazali tego naruszenia, w sytuacji, gdy uchwała utrudnia zagospodarowanie nieruchomości skarżących i ma wpływ na utratę jej wartości. Z przytoczonych powyżej zarzutów jak i z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżący, jak przed Sądem I instancji, powołują się na bliżej nieokreślone ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości będącej ich własnością. Podnoszą naruszenie prawa do spokojnego i swobodnego korzystania z nieruchomości wskazując na emisję hałasu czy potencjalne niebezpieczeństwo. W przedmiotowej sprawie naruszenie interesu prawnego może nastąpić jedynie poprzez wskazanie naruszeń mających charakter realny, konkretny, bezpośredni i aktualny, a nie przyszły i niepewny. W ocenie Sądu, z przytoczonych przez skarżących okoliczności nie można wywieść takiego rodzaju zagrożenia. Słusznie więc wskazał Sąd I instancji, wskazał że podnoszone przez skarżących argumenty nie świadczą o naruszeniu ich indywidualnego interesu prawnego, lecz dotyczą negatywnego oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomość skarżących, gdyż za indywidualny, interes prawny w rozumieniu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie mogą zostać uznane argumenty o potencjalnym wpływie inwestycji na nieruchomość, jak i argumenty dotyczące emisji hałasu, które to zarzuty mogą być podnoszone na etapie określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Przechodząc do rozpoznania drugiego z zarzutów bezspornym w sprawie jest, że posadowienie stacji transformatorowej przewidziane jest na działce sąsiadującej z działką skarżących. Stacja ta ma służyć obsłudze przechodzącej przez działkę skarżących linii średniego napięcia. Linia ta ma zostać umieszczona pod ziemią. Obecnie przez działkę skarżących przebiegają dwie linie elektroenergetyczne, które istniały już w czasie planowanych zmian w planie miejscowym. Tak kształtujący się stanem faktyczny, przedstawiony bez dodatkowych wyjaśnień, nie może być podstawą do stwierdzenia, że planowana na sąsiedniej nieruchomości stacja transformatorowa i istniejące na nieruchomości skarżących trakcje energetyczne nasilają już istniejące utrudnienia w zagospodarowaniu nieruchomości skarżących i powodują utratę jej wartości. W świetle powyższego, stwierdzić należy, że Sąd I instancji właściwie zinterpretował pojęcie władztwa planistycznego gminy i uznał że nie doszło do jego nadużycia. Gmina zgodnie z nałożonym na nią obowiązkiem wyważyła wszelkie interesy ‒ zarówno publiczne, jak i prywatne, a także uwzględniła aspekty racjonalności działań oraz proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania chronionego Konstytucją RP prawa własności. Takie działania organu słusznie Sąd I instancji uznał za zgodne z prawem. W związku z powyższym stwierdzić należy, że naruszenie interesu skarżących nie zostało wykazane, wobec czego odrzucenie skargi nie stanowiło naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, bowiem skarżący nie wykazali ograniczeń prawa do korzystania z nieruchomości zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem prawa własności oraz rozporządzania rzeczą (art. 140 k.c.), a także ograniczeń prawa do zagospodarowania terenu (art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Odnośnie wniosków, zarówno skarżącego jak i organu, o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada wynikająca z art. 199 p.p.s.a., że strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Oznacza to, że co do zasady stronie, która poniosła koszty postępowania nie przysługuje zwrot kosztów. Wyjątki od tej zasady określa art. 200-204 p.p.s.a. Dlatego też w art. 209 p.p.s.a. przyjęto unormowanie, że wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Tak więc w innych przypadkach, Sąd nie rozstrzyga o zwrocie kosztów postępowania. Jednocześnie należy zaznaczyć, że o kosztach postępowania kasacyjnego sąd orzeka jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku, ponieważ przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem sądu pierwszej instancji oddalającym lub uwzględniającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia ----------------------- 7