IV SA/Wa 1228/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka (spr.), sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2013 r. sprawy ze skargi D. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na uchwałę Rady Miasta P. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oddala skargę Rada Miast P. uchwałą z dnia [...] marca 2013 r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 12 ust. 1 w związku z art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 647, ze zm.) uchwaliła Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta P. stanowiące zmianę Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta P. przyjętego Uchwałą Nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] kwietnia 1998 r. Pismem z dnia 4 kwietnia 2013 r. D. Sp. z o.o. z siedzibą w P. wezwała Radę Miasta P. do usunięcia naruszenia interesu prawnego skarżącej wskazaną powyżej uchwałą. Następnie pismem z dnia 6 maja 2013 r. (data stempla pocztowego) D. Sp. z o.o. z siedzibą w P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na wyżej wymienioną uchwałę Rady Miasta P. z dnia [...] marca 2013 r. wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Zaskarżonej uchwale zarzucono: - naruszenie art. 10 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. poprzez ustalenie w Studium parametrów i wskaźników, które zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt. 6 u.p.z.p. zostały ustawowo zastrzeżone dla treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; - naruszenie art. 11 pkt 12 w zw. z art. 12 ust. 1 u.p.z.p. poprzez dwukrotne, odmienne głosowaniu przez Radę Miasta o sposobie rozstrzygnięcia tych samych uwag na poszczególnych, osobnych sesjach Rady Miasta; - naruszenie art. 10 ust. 1 pkt 1 i 8 u.p.z.p. w zw. z art. 32 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie w Studium uwarunkowań wynikających z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu oraz stanu prawnego gruntów, a tym samym prowadzące do sprzeczności Studium ze stanem faktyczno-prawnym nieruchomości Spółki, co prowadzić będzie do sytuacji, w której nowo uchwalone Studium już w momencie podejmowania uchwały go dotyczącej jest nieaktualne; - naruszenie art. 11 pkt 12 u.p.z.p. poprzez brak jednoznacznej spójności pomiędzy rozstrzygnięciem w sprawie uwag Spółki a wprowadzonym na podstawie tego rozstrzygnięcia brzmieniem Studium; - naruszenie art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 144 kodeksu cywilnego oraz w zw. z art. 2 oraz art. 32 Konstytucji RP poprzez ustalenie takiego brzmienia Studium, które regulując materię zastrzeżoną dla miejscowego planu ma już obecnie przesądzające znaczenie w kwestii przeznaczenia nieruchomości Spółki i przyjęcie w nim rozwiązań naruszających zasadę ochrony własności i zasadę równomiernego rozkładania ciężarów publicznych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w zakresie parametrów i wskaźników zabudowy Studium wskazuje dla wyszczególnionych obszarów dozwoloną wysokość zabudowy w metrach, dozwoloną liczbę kondygnacji, maksymalne wskaźniki powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek a także minimalne udziały procentowe powierzchni biologicznie czynnej. Tymczasem tego rodzaju ograniczenia, są materią ustalaną w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, a nie w Studium. Skarżąca podniosła, że dla obszaru PU, na którym Spółka prowadzi działalność Studium przewiduje maksymalną wysokość zabudowy do 10 m. Tymczasem na terenie zakładu Spółki istnieją obiekty budowlane oraz urządzenia techniczne o wysokości przekraczającej 15 metrów, np. silos cukru o wysokości 17,9 m. Ustalenie dopuszczalnej wysokości zabudowy na poziomie 15 metrów prowadzi więc do sprzeczności między Studium a stanem faktycznym i prawnym terenu. Dla od lat funkcjonującego zakładu produkcyjnego przewidywane ograniczenie wysokości zabudowy jest zatem niewystarczające. Skarżąca podniosła ponadto, że lista nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta P. uwag do projektu Studium została poddana pod rozstrzygnięcie Rady Miasta P. w ramach obrad [...] sesji Rady Miasta P. odbytej w dniu [...] stycznia 2013 r. W trakcie sesji odbyło się głosowanie nad każdą z 81 uwag, a Rada Miasta zadecydowała o przyjęciu w sumie 22 z 81 nieuwzględnionych uprzednio przez Prezydenta uwag. Następnie, po przeprowadzeniu powyższego głosowania i przyjęciu/odrzuceniu poszczególnych uwag, Rada Miasta, motywując to dodatkowym wnioskiem do projektu Studium, zadecydowała o zdjęciu z porządku obrad projektu stosownej uchwały w tym zakresie. Na kolejnej sesji w dniu [...] lutego 2013 r., Rada Miasta po raz kolejny zagłosowała w przedmiocie rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia 68 uwag, o których już rozstrzygała na poprzedniej sesji, tym razem przeprowadzając jedno, zbiorcze głosowanie co do wszystkich uwag. Natomiast 13 uwag, z których uwzględnieniem przez Radę Miasta nie chciał zgodzić się Prezydent, zostało poddanych pod ponowne głosowanie Rady Miasta, co doprowadziło do ich częściowego ponownego uwzględnienia i częściowego nieuwzględnienia, wbrew głosowaniom na poprzedniej sesji. Skarżąca Spółka zakwestionowała włączenie działek o nr [...] i [...] (w części) do obszaru MN o dominującej funkcji mieszkaniowej rodzinnej oraz działek o nr [...], [...] i [...] (w części) do obszaru zieleni urządzonej ZU, uznając, że jest to niecelowe i nie uwzględnia istniejących uwarunkowań faktyczno - prawnych dotyczących w/w nieruchomości. Sporne działki od strony wschodniej sąsiadują bezpośrednio z terenami produkcyjnymi, na których zlokalizowany jest zakład Skarżącej. Wskazała, że tereny te są zagospodarowane i wykorzystywane jako tereny produkcyjne od co najmniej 1872 roku. Na działkach nr [...], [...] i [...] zlokalizowana była zabudowa gospodarcza służąca obsłudze terenu produkcyjnego. Od strony południowej przedmiotowe działki sąsiadują z osiedlem domków jednorodzinnych, których budowa rozpoczęła się w 1996 roku. Przeznaczenie spornych działek, w ocenie skarżącej, na funkcję budownictwa jednorodzinnego przy zignorowaniu funkcji produkcyjno - usługowej stanowi naruszenie zasad planowania i zagospodarowania przestrzennego. Ponadto skarżąca planuje działki o nr [...] i [...] zagospodarować na potrzeby obsługi zakładu produkcyjnego, co wyklucza rzeczywiste powstanie na tych działkach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Takie przeznaczenie działek narusza zasadę dobrego sąsiedztwa poprzez niedostosowanie funkcji nowego obiektu do funkcji obiektów już istniejących. Podobne uwagi dotyczą funkcji ZU planowanej na spornych działkach. Funkcja ta została wprowadzona na działkach z uwagi na sąsiedztwo zabytkowego Dworu [...], jednakże z pominięciem aktualnego, faktycznego stanu zagospodarowania działek. Teren przeznaczony pod ZU, w szczególności w obrębie i na granicy z działkami nr [...], [...] i [...] jest terenem zurbanizowanym, na którym od dziesiątek lat zlokalizowana jest już zabudowa wraz z infrastrukturą towarzyszącą oraz komunikacyjną. Wobec tego niezasadnym jest ograniczanie funkcji terenu do zieleni urządzonej, gdyż w rzeczywistości w terenie jest to obszar zurbanizowany, częściowo zamieszkiwany przez osoby fizyczne (działka nr [...]), a częściowo służący obsłudze infrastrukturalnej zakładu Spółki. Studium nie może nie uwzględniać stanu faktycznie istniejącego. Skarżąca podniosła również, że ze sposobu rozpatrzenia uwag wniesionych przez Spółkę wynika, że dla obszaru zieleni urządzonej dopuszcza się lokalizację obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej i komunikacyjnej o ograniczonej uciążliwości służących dla obsługi obszarów sąsiednich. Jednakże, analogiczny, jasny i precyzyjny zapis nie znalazł się w Studium. Doszło zatem do sprzeczności pomiędzy rozpatrzeniem uwag, a brzmieniem Studium. Spółka wnosiła także, aby w obszarze o dominującej funkcji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej MN i zieleni urządzonej ZU uwzględnić ulicę [...]. Zgłoszona uwaga w tym zakresie nie została uwzględniona ze wskazaniem, iż w Studium wprowadzono drogi stanowiące podstawowy układ komunikacyjny miasta. W Studium wprowadzono zatem jedynie część ulicy [...] od ul. [...] w stronę obrzeży miasta, a nie wprowadzono części ulicy [...] od ulicy [...] w stronę W. W ocenie Spółki jest to sprzeczne z zasadami sztuki planistycznej. Nie może być bowiem tak, że część jednej i tej samej ulicy [...] zostaje zaznaczona w Studium, a część nie. Rada Miasta P. w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie wskazując, że sytuacja prawna skarżącej przed podjęciem zaskarżonej uchwały i po jej podjęciu jest w zasadzie taka sama, bowiem uchwała w sprawie przyjęcia zmiany j Studium nie ukształtowała sytuacji materialnoprawnej skarżącej w sposób bezpośredni, realny i konkretny, a więc nie została spełniona przesłanka z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przyjęty w Studium parametr maksymalnej wysokości zabudowy (± 20%) nie oznacza konieczności jego stosowania w określonej wartości przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Takie określenie parametru wysokości wprowadzone na etapie studium ma na celu zdeklarowanie polityki rozwoju miasta przez określenie odpowiedniej skali ładu przestrzennego charakterystycznego dla miasta czy obszaru. Studium jest tym dokumentem, w którym mogą znaleźć się zapisy odnoszące się do etapu kreowania i kształtowania przestrzennej polityki rozwoju miasta. Plany miejscowe dotyczą jedynie poszczególnych, wybranych obszarów, dla których niewątpliwie powinno się ustalić mocą prawa lokalnego bardziej precyzyjne parametry techniczne, w tym wysokościowe, ale nie może się to odbywać w oderwaniu od kontekstu tła, jakim jest większy fragment miasta czy też całe miasto. Rada Miasta P. uznaje, że ustalona w projekcie Studium wysokość zabudowy nie jest sprzeczna z wysokością istniejącej zabudowy na terenie zakładu skarżącej (ustalona wysokość 15 m plus modyfikacja 20% z 15 m stanowi łącznie 18 m, a najwyższy obiekt na tym terenie ma wysokość 17,9 m). Wobec powyższego, w ocenie organu, ingerencja w sferę prawa własności skarżącej Spółki pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Przeznaczenie w Studium obszaru, na którym zlokalizowane są działki [...] i w części [...] pod zieleń urządzoną, wynika ze świadomej polityki rozwoju miasta i ma na celu umożliwienie zagospodarowania terenu na cele rekreacyjne, ekologiczne i zdrowotne. Ma to bardzo duże znaczenie dla terenów zurbanizowanych. Tereny zieleni urządzonej wpływają na złagodzenie lub "eliminację uciążliwości życia w mieście, kształtowanie układów urbanistycznych, a ponadto wprowadzają ład przestrzenny oraz nadają specyficzny i indywidualny charakter miastu. Organ wskazuje na niezasadność zarzutu dotyczącego rozszerzenia katalogu funkcji dopuszczalnych w obszarze MN oraz ZU, bowiem w rozpatrzeniu uwagi (w załączniku nr 3 do zaskarżonej Uchwały) jest przywołane rozstrzygnięcie, w którego uzasadnieniu napisane jest expressis verbis, iż urządzenia te będą służyły obsłudze terenów sąsiednich. Ponadto na terenach zieleni dopuszczona jest infrastruktura, która praktycznie nie służy tym terenom "zieleni", tylko obsłudze terenów zabudowy sąsiedniej. Organ wskazał, że skarżąca stała się właścicielem, użytkownikiem bądź współużytkownikiem wieczystym działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...],[...],[...],[...],[...] stosunkowo niedawno i sam fakt uzyskania tytułu własności do danej nieruchomości nie może stanowić ostatecznej przesłanki ustanowienia na tych nieruchomościach funkcji produkcyjnej, która pozostawałaby w rzeczywistej kolizji do istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej sąsiadującej bezpośrednio z tą funkcją. W kolejnych latach od powstania browaru, który stanowił zakład przemysłu spożywczego nieuciążliwego w żaden sposób dla otoczenia, nastąpił szereg przekształceń zarówno własnościowych jak i zmian w zagospodarowaniu oraz faktycznym użytkowaniu terenów w tym rejonie miasta. Browar powstał na terenach wiejskich - dawnej wsi C., a teren ten został włączony w granice administracyjne miasta P. z dniem 1 stycznia 1997 roku. Obecnej sporne działki tylko w części zabudowane są obiektami o nieznacznych walorach użytkowych i nie posiadają statusu terenów produkcyjnych. Dwie z nich stanowią tereny zurbanizowane niezabudowane, a jedna teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Ustalenia Studium zostały przyjęte między innymi w wyniku przeprowadzonej inwentaryzacji oraz kwerendy dokumentów planistycznych. Na kształt tych ustaleń niewątpliwie miały wpływ wnioski wynikające z analizy istniejących uwarunkowań. W ocenie organu, przyjęte ustalenia Studium pozostają w zgodności ze stanem faktycznym i prawnym, a także przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiącymi tryb i zasady jego uchwalania. Odnośnie drogi w ciągu ul. [...] organ stwierdził, że w Studium wprowadzono klasyfikację układu komunikacyjnego, która grupuje drogi na: główne ruchu przyspieszonego, główne, zbiorcze i lokalne. Sieć tych dróg stanowi podstawowy układ i będzie wytyczną do określenia w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego układu komunikacyjnego miasta. Pozostałe zaś odcinki dróg, które nie zostały wskazane na rysunku Studium będą posiadać niższą klasę np. dojazdową, przez co nie stanowią podstawowego układu. drogowego. Do nich należy między innymi fragment ul. [...], ul. [...] czy ul. [...]. Studium określa jedynie kierunki rozwoju systemu komunikacji w gminie, czyli kierunki przebiegu głównych dróg i ich powiązania z zewnętrznym układem komunikacyjnym. Szczegółowe zaś ustalenia przebiegu poszczególnych dróg, w tym lokalnych, dojazdowych i wewnętrznych powinny następować w planie miejscowym, zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy oraz § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587). W tym stanie faktycznym organ uznał, że zaskarżoną uchwałą nie naruszono ani interesu prawnego, ani uprawnienia skarżącej, ani także obiektywnego porządku prawnego, a Studium zostało opracowane w granicach władztwa planistycznego przysługującego gminie - w myśl art. 3 ust. 1 u.p.z.p. - w którego ramach Rada Miasta kształtuje i prowadzi politykę przestrzenną na obszarze gminy. Samo sprzeciwianie się rozwiązaniom przyjętym w Studium, które nie są zgodne z oczekiwaniami właściciela nieruchomości, nie wystarczy do uznania, że doszło do naruszenia jego interesu prawnego. Istnienie związku między zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącej musi być aktualne, rzeczywiste, a nie tylko hipotetyczne. Ponieważ zaskarżoną uchwałą nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej, nie posiada ona legitymacji skargowej w rozumieniu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Merytoryczne zarzuty podniesione w skardze nie znajdują oparcia w obowiązujących przepisach prawnych. D. Sp. z o.o. z siedzibą w P. w piśmie z dnia 16 października 2013 r. będącym odpowiedzią na skargę, podtrzymała swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozpoznając sprawę Sąd uznał, iż skarga D. Sp. z o.o. z siedzibą w P. nie zasługuje na uwzględnienie. Dokonując w pierwszej kolejności oceny wymogów formalnych wniesionej skargi, na wstępie należy stwierdzić, iż skarga złożona została w przepisanym do tego terminie 60 dni od dnia wezwania Rady Miasta P. do usunięcia naruszenia prawa kwestionowaną uchwałą w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta P.. Należy mieć na uwadze, iż stosownie do art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., skargę na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania. W rozpatrywanej sprawie wezwanie do usunięci naruszenia prawa zostało złożone przez skarżącą Spółkę pismem dnia 4 kwietnia 2013 r., w aktach sprawy brak jest dowodu w jakiej dacie pismo to wpłynęło do Rady Miasta P. Wiadomo jedynie, że Przewodniczący Rady Miasta P. przy piśmie z dnia 11 kwietnia 2013 r. przekazał wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Prezydentowi Miasta P. celem merytorycznego rozpatrzenia i poinformowania stron o zajętym stanowisku. Z powyższego wynika, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa złożone przez skarżącą Spółkę pismem dnia 4 kwietnia 2013 r., wpłynęło do Rady Miasta P. pomiędzy 4 a 11 kwietnia 2013 r. Rada Miasta P. nie ustosunkowała się do złożonego wezwania, zatem skarżąca zobowiązana była do wniesienia skargi w nieprzekraczalnym terminie 60 dni liczonym od dnia wniesienia przedmiotowego wezwania. Z akt sprawy wynika, iż skarżąca Spółka, złożyła skargę w dniu 6 maja 2013 r. (data stempla pocztowego), czyli z zachowaniem ustawowego terminu do jej wniesienia. W aktach administracyjnych znajduje się pismo Prezydenta Miasta P. z dnia 30 kwietnia 2013 r., skierowane do Przewodniczącego Rady Miasta P., stanowiące odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia 4 kwietnia 2013 r. Pismo to zostało także doręczone do wiadomości pełnomocnikowi skarżącej Spółki w dniu 6 maja 2013 r. Pismo to, w ocenie Sądu, nie jest odpowiedzią Rady Miasta P. na skierowane do niej wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Pozytywne ustalenia w zakresie wypełnienia ustawowych wymogów formalnych skargi dają Sądowi możliwość przejścia do kolejnej fazy jaką jest ustalenie "naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia" zaskarżoną uchwałą. Stosownie do treści art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591, ze zm.). każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Należy stwierdzić, że uchwała w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta P. należy do spraw z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, a w szczególności zadania własne obejmują sprawy ładu przestrzennego. Ponadto art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 647, ze zm.) zalicza uchwalanie studium do zadań własnych gminy, pozostających w sferze władztwa planistycznego gminy. Przesłankami uzasadniającymi wniesienie skargi do sądu administracyjnego na uchwałę organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej jest zatem oprócz wcześniejszego bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia, co w przedmiotowej sprawie bezspornie nastąpiło, także naruszenie posiadanego przez skarżącego interesu prawnego lub uprawnienia, przez ustalenia tej uchwały. Stroną w postępowaniu wszczętym na podstawie powyższego przepisu może być więc jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia tej uchwały (studium). Naruszenie interesu prawnego bądź uprawnienia musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną skarżącego podmiotu. Jak wynika z odpowiedzi na skargę, organ stanął na stanowisku, że ustalenia uchwały w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta P. nie naruszają posiadanego przez skarżącą interesu prawnego lub uprawnienia. Sąd nie podzielił tego stanowiska, z uwagi na to, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zgodnie z art. 3 ust. 1 oraz art. 9 ust. 1 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest aktem prawa miejscowego, lecz stanowi wewnętrzny akt kreacji polityki przestrzennej w gminie przez radę gminy, w którym, stosownie do art. 10 ust. 1 i 2 ww. ustawy, określa się cały szereg uwarunkowań i kierunków mających znaczenie w gospodarowaniu przestrzennym. Wskazać należy, iż w myśl art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, jako aktów prawa miejscowego, kształtujących wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 i art. 14 ust. 8 ww. ustawy). Wiążący charakter ustaleń studium wobec treści planu miejscowego znajduje swoje odzwierciedlenie również w procesowych obowiązkach organu opracowującego projekt planu miejscowego, poprzez dokonywanie, przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia tego planu, analizy stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, a następnie sporządzania projektu planu miejscowego uwzględniającego ustalenia studium (art. 14 ust. 5 i art. 17 pkt 4 ww. ustawy). Samo zaś uchwalenie planu miejscowego musi być jeszcze poprzedzone stwierdzeniem przez radę gminy, że nie narusza on ustaleń studium (art. 20 ust. 1 ww. ustawy). Zważywszy zatem na zakres i szczegółowość ustaleń dokonywanych w części tekstowej i graficznej studium (art. 10 ust. 1 i 2 ww. ustawy), ustalenia studium w bezpośredni sposób determinują istotną część normatywnych skutków planu miejscowego wobec wykonywania prawa własności nieruchomości. Dlatego, zwłaszcza w nowszym orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje pogląd, iż studium może naruszać interes prawny konkretnego podmiotu i wcale nie musi to być naruszenie o charakterze abstrakcyjnym. Mając na uwadze powyższe, Sąd w pierwszej kolejności zbada istnienie interesu pranego po stronie D. Sp. z o.o. z siedzibą w P., aby następnie dokonać oceny, czy interes prawny skarżącej Spółki został naruszony ustaleniami kwestionowanej uchwały w przedmiocie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta P. oraz czy naruszenie to było wynikiem zgodnego, czy też niezgodnego z prawem działania Rady Miast P. Skarżąca Spółka od 2008 roku jest użytkownikiem wieczystym działki nr [...] w obrębie [...] , C., o powierzchni 7.7986 ha, położonej przy ul. [...], w ramach której powierzchnia 5.4759 ha stanowi tereny zabudowy przemysłowej w pozostałej części to grunty orne, pastwiska trwałe, nieużytki, tereny zurbanizowane niezabudowane, rowy. Skarżąca Spółka od [...] maja 2011 r. jest właścicielem działki nr [...] w obrębie [...], C., o powierzchni 656 m², położonej przy ul. [...], w ewidencji gruntów teren tej działki oznaczony jest jako Bp – teren zurbanizowany niezabudowany. Skarżąca Spółka od [...] stycznia 2011 r. jest współużytkownikiem wieczystym (udział ½) działki nr [...] w obrębie [...], C., o powierzchni 1250 m², położonej przy ul. [...], w ewidencji gruntów teren tej działki oznaczony jest jako Bp – teren zurbanizowany niezabudowany. Drugim współużytkownikiem wieczystym (udział ½) działki nr [...] jest E. Sp. z o.o., której jak wynika z aktu notarialnego umowy zamiany z dnia [...] stycznia 2011 r. skarżąca jest następcą prawnym. Skarżąca Spółka od [...] października 2010 r. jest użytkownikiem wieczystym działki nr [...] w obrębie [...], C., o powierzchni 814 m², położonej przy ul. [...], w ewidencji gruntów teren tej działki oznaczony jest jako Bp – teren zurbanizowany niezabudowany. Z wypisu z rejestru gruntów znajdującego się w aktach administracyjnych wynika, że dziełka nr [...] w obrębie [...], C., o powierzchni 919 m², położona przy ul. [...], stanowi własność Gminy P. i znajduje się we współużytkowaniu wieczystym: P. U. (udział 60/184), S. M. (udział 29/368), W. M. (udział 29/368), Z. M. (udział 36/184), B. G. oraz B. H. (udział 59/184). Działka stanowi teren zabudowy mieszkaniowej. Z repliki na odpowiedź na skargę wynika, że skarżąca od 2012 roku jest współużytkownikiem wieczystym działki nr [...] – okoliczność ta nie została potwierdzona dokumentem. Na rozprawie w dniu 23 października 2013 r. pełnomocnik skarżącej oświadczył, że na terenie działki nr [...] znajduje się oficyna wschodnia w stanie bardzo zaniedbanym. Skarżąca kwestionując ustalenia Studium dotyczące działek oznaczonych numerami: [...],[...],[...],[...],[...] wywodzi swój interes prawny z przepisów prawa materialnego regulujących prawo własności i użytkowania wieczystego. Zgodnie z treścią art. 140 k.c., w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Również zgodnie z art. 233 k.c. w granicach, określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków w użytkowanie wieczyste, użytkownik może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób. W tych samych granicach użytkownik wieczysty może swoim prawem rozporządzać. Projektując w Studium przeznaczenie terenu ww. działek, gmina wpłynęła niewątpliwie na zakres uprawnień skarżącej do korzystania z nic, jednakże w sposób nie wykraczający poza zakres uprawnień przyznanych przez prawo. Stąd też w ocenie Sądu skarżąca nie może skutecznie zakwestionować zaskarżonej uchwały. Dla skutecznego uwzględnienia skargi na uchwałę dotyczącą studium w ramach przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jak wskazano powyżej, zasadnicze znaczenie posiada okoliczność, czy naruszenie interesu prawnego ustaleniami studium znajduje umocowanie w obowiązujących przepisach powszechnie obowiązującego prawa. Jeżeli bowiem ustalenia studium nie mieszczą się w ustawowo określonych kompetencjach rady gminy do tworzenia tego studium, jako aktu z zakresu administracji publicznej, to w takim zakresie studium nie może wywierać skutków prawnych, jako sprzeczne z określonymi przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Należy mieć na uwadze, iż stosownie do treści art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, należy do zadań własnych gminy. Przepis ten wskazuje na przypisanie gminie przez ustawodawcę uprawnień planistycznych zwanych w doktrynie ,,władztwem planistycznym, czy też ,,samodzielnością planistyczną gminy", nie należy jednak jego rozumieć jako pełnej swobody w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów przez normy zawarte w poszczególnych aktach administracyjnych prawa materialnego, ale również przez normy materialne zawarte w samej ustawie o planowaniu przestrzennym. Uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane i niezależnie od legalności jest oceniane pod kątem ewentualnego nadużywania uprawnień. Prawnie wadliwymi ustaleniami studium będą zatem nie tylko te, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień. To zaś oznacza, że każda ingerencja w sposób wykonywania prawa własności musi mieścić się w granicach wyznaczonych interesem publicznym (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, red. prof. zw. dr hab. Zygmunt Niewiadomski, Warszawa 2004, str. 39, 40, 42, 43, 57). Należy jednocześnie mieć na uwadze, iż uchwała w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jak i każde inne rozstrzygnięcie uznaniowe nie może być wykonywane całkowicie dowolnie, bez żadnego prawnego i racjonalnego skrępowania i uzasadnienia. Jakkolwiek obowiązujące przepisy nie wprowadzają wymogu uzasadnienia uchwały w sprawie studium, to jednak organ zarówno w toku postępowania planistycznego jak i postępowania sądowoadministracyjnego winien wykazać, iż wykonując swoje uprawnienia nie nadużył ich oraz że podjęte w studium ustalenia mieszczą się w granicach przyznanych uprawnień. Przenosząc powyższe wywody na stan przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, iż zaskarżona uchwała Rady Miasta P. w części dotyczącej ww. działek, co do których skarżąca posiada określone prawa, wprawdzie narusza jej interes prawny poprzez ograniczenie praw skarżącej ale naruszenie to nie przekracza granic władztwa planistycznego służącego gminie. Działki oznaczone numerami: [...],[...],[...],[...],[...] znajdują się w obszarze objętym ustaleniami Studium. Działki te znajdują się w obszarze strefy funkcjonalno-przestrzennej oznaczonej literą I w zaskarżonym Studium. Strefy funkcjonalne są to obszary o zbliżonych bądź powiązanych kierunkach rozwoju, docelowo wyznaczające główne struktury funkcjonalno-przestrzenne. Strefa I: G., C., to obszar zabudowy mieszkaniowej o charakterze podmiejskim. W strefie tej przewiduje się intensywny rozwój terenów zabudowy jednorodzinnej. Rezerwy terenu przeznaczone pod zabudowę są bardzo duże ale wymagają znaczących inwestycji infrastrukturalnych. Patrząc na załącznik graficzny 2a do zaskarżonej Uchwały widać, że w strefie I, obszary o dominującej funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej (MN) wypełniają prawie w całość obszar tej strefy. W strefie I funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej – MN może towarzyszyć uzupełniająco funkcja mieszkalna wielorodzinna, usługowa, przestrzenie publiczne, inne funkcje towarzyszące. Dopuszcza się lokalizację obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej i komunikacyjnej. Z załącznika graficznego 2a widać również, że zasadnicza część obszaru o dominującej funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej – MN znajduje się na obszarze niezurbanizowanym, na którym przewiduje się dopiero rozwój tej funkcji. Pojęcie rozwój funkcji na obszarze niezurbanizowanym, w załączniku nr 2 do uchwały, zostało zdefiniowane, jako obszary obecnie niezagospodarowane, wskazane pod zabudowę. Natomiast część tego obszaru, w tym działki nr [...] i [...] znajdują się na obszarze zurbanizowanym, na którym podstawowym działaniem urbanistycznym jest kontynuacja funkcji na obszarze zurbanizowanym. Pojęcie kontynuacja funkcji na obszarze zurbanizowanym, zostało zdefiniowane, jako obszary obecnie zagospodarowane zgodnie z polityką przestrzenną miasta i które nie będą podlegać przekształceniom. Kontynuacja funkcji na obszarze zurbanizowanym dotyczy także działek [...], [...] i [...]. W strefie I występują dwie enklawy, na obszarze których przewiduje się kontynuację funkcji produkcyjno-usługowej – PU. Jedną z tych enklaw jest działka [...], na której skarżąca prowadzi działalność produkcyjną. Na obszarze znajdującym się na wschód od działki [...] do drogi klasy GP Studium przewiduje rozwój funkcji produkcyjno-usługowej – PU na obszarze niezurbanizowanym. Z załącznika graficznego 2a do Uchwały widać również, że obszary na południe i zachód od działki nr [...] są to obszary na których występuje kontynuacja funkcji. W strefie I przewiduje się również obszary zieleni urządzonej – ZU, na których dopuszcza się funkcję rekreacyjną, lokalizację obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej i komunikacyjnej, adaptację i odtworzenie istniejącej zabudowy związanej z funkcją obszaru. W granicach tego obszaru znajdują się działki nr [...],[...] i część działki [...]. Jak wynika z aktu notarialnego z dnia [...] maja 2011 r., dotyczącego umowy sprzedaży działki nr [...] przez Gminę Miasto P. na rzecz D. Sp. z o,o., przy akcie tym wylegitymowano się zaświadczeniem wydanym dnia [...] października 2010 r. z upoważnienia Prezydenta Miasta P., znak [...]. Z zaświadczenia tego wynika, że działka o nr ewid. gruntów [...] położona przy ul. [...] w P.– C., stanowi część obszaru parku podworskiego, wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...], data wpisania 22 marzec 1962 r., chronionego prawnie ustawą o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Również z aktu notarialnego z dnia [...] stycznia 2011 r. dotyczącego umowy zamiany wynika, że działka o numerze ewid. [...], przy ul. [...] w P. położona jest na obszarze parku podworskiego wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...] w dniu 22 marca 1962 r. Z kolei działka nr [...] zabudowana jest oficyną wschodnią. W rejestrze zabytków pod nr [...], data wpisania 22 marca 1962 r., wpisany jest zespół dworski: dwór z otaczającym drzewostanem, oficyna znajdujący się w C. przy ul. [...]. Zespół dworsko-parkowy w C. przy ul. [...] znajduje się w strefie A ochrony konserwatorskiej. Strefa A jest strefą pełnej ochrony konserwatorskiej, obejmująca obszary szczególnie wartościowe, do bezwzględnego zachowania. Powyższe wskazuje na zasadność objęcia funkcją zieleni urządzonej – ZU działek nr [...],[...] i części [...]. Włączenie terenu działek [...],[...],[...],[...] do funkcji produkcyjno-usługowej – PU w sposób nieuzasadniony przybliżyłoby obszar tej funkcji do zespołu dworsko-parkowego przy ul. [...] objętej strefą A ochrony konserwatorskiej. W tym miejscu należy odwołać się również do wcześniej obowiązujących aktów planistycznych, z których wynika, że teren działek [...],[...],[...],[...] nigdy nie posiadał funkcji terenów produkcyjnych, a znajdował się w obszarze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej A.MW lub jednorodzinnej MN. Wynika to z zapisów miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy L., zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Gminy w L. z dnia [...] grudnia 1994 r., który dla działek nr [...],[...],[...],[...] ustalał funkcję terenów z przewagą budownictwa mieszkaniowego wielorodzinnego (A.MW), a dla działki nr [...] – funkcję terenów produkcyjnych (BP), na której istniał zakaz lokalizacji zabudowy mieszkaniowej. Plan ten stracił ważność z dniem 1 stycznia 2003 r. Z kolei Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania miasta P. przyjęte Uchwałą Nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] kwietnia 1998 r., które utraciło moc z dniem 26 marca 2013 r., dla działek nr [...],[...],[...],[...] ustalało obszar adaptacji i intensyfikacji wiodącej funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej. Powyższe ustalenia wskazują, że ustalenia Studium w zakresie funkcji przyjętych dla działek nr [...],[...],[...],[...] są zgodne ze stanem faktycznym. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej zaprezentowanym w skardze, że obszar tych działek historycznie związany jest z obowiązującą na nich funkcją produkcyjną. Należy jednak pamiętać, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest jedynie dokumentem kreującym kierunki i zasady zagospodarowania przestrzennego. Określona w studium struktura funkcjonalna i zgeneralizowane przeznaczenia obszarów (nie działek) stanowią jedynie pewną wskazówkę co do zasad zagospodarowania w przyszłości i zostały one określone orientacyjnie, a tym samym nie przesądzają o przyjęciu konkretnych ustaleń dla poszczególnych działek ewidencyjnych. Dopiero na etapie sporządzania planu zostają skonkretyzowane (uszczegółowione) zasięgi wydzieleń terenowych, poprzez linie rozgraniczające terenów o różnym przeznaczeniu, z precyzyjnym określeniem funkcji i parametrów zabudowy. Tak więc jedynie w planie miejscowym lub w decyzji o warunkach zabudowy może nastąpić konkretyzacja ustaleń co do przeznaczenia i warunków zagospodarowania nieruchomości skarżącej. W Studium ustalono wskaźniki i parametry związane z kierunkami zagospodarowania poszczególnych stref i obszarów. Jak wynika z zasad ogólnych kierunków zagospodarowania przestrzennego granice poszczególnych obszarów mogą zostać skorygowane w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego przy nawiązywaniu do granic własności lub przy szczegółowym projektowaniu elementów układu komunikacyjnego. Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w studium uwzględnia się m.in. uwarunkowania wynikające w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia terenu, co w ocenie Sądu, organ wypełnił w procedurze planistycznej w odniesieniu do działek, co do których skarżącej służą określone prawa. W studium uwzględnia się również uwarunkowania wynikające ze stanu prawnego gruntów – art. 10 ust. 1 pkt 8 ww. ustawy. Rada Miasta P. Uchwałę Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta P. podjęła w dniu 29 maja 2007 r. Skarżąca prawa do swoich działek nabyła w trakcie trwającej już procedury związanej ze zmianą Studium. Na obszarach o dominującej funkcji produkcyjno-usługowej – PU w strefie I przewiduje się funkcję produkcji nieuciążliwej, usługowej, handlowej, magazynowi-składowej, przestrzenie publiczne i inne funkcje towarzyszące. W obszarze tym dopuszcza się lokalizację obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej i komunikacyjnej. Ustalono wysokość zabudowy do 15 m i maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki – 90%. Zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w studium określa się w szczególności kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy. W art. 10 ust. 4 cyt. ustawy ustawodawca upoważnił Ministra właściwego do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej do określenia, w drodze rozporządzenia, wymaganego zakresu projektu studium w części tekstowej i graficznej, uwzględniającego w szczególności wymogi dotyczące stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobu dokumentowania prac planistycznych. Na podstawie powołanego upoważnienia wydane zostało przez Ministra Infrastruktury rozporządzenie z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233), którego § 6 pkt 2 stanowi, że ustalenia dotyczące kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów powinny w szczególności określać minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, uwzględniające wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz zrównoważonego rozwoju, wskazywać tereny do wyłączenia spod zabudowy, a także zawierać wytyczne określania tych wymagań w planach miejscowych. Na tej podstawie, dla obszaru o funkcji PU w strefie I określono wskaźnik wysokości zabudowy do 15 m. Sąd podziela stanowisko organu, że ustalona w Studium wysokość zabudowy ma charakter parametru uśrednionego i może się różnić od minimalnych i maksymalnych wysokości zabudowy ustalanych w planach miejscowych na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżąca złożyła do projektu zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta P. m.in. uwagę następującej treści: rozszerzyć katalog funkcji dopuszczalnych w obszarze zieleni urządzonej ZU o możliwość lokalizacji obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej i komunikacyjnej. Uwaga ta jako nieuwzględniona została przedstawiona Radzie Miasta P. zgodnie z art. 11 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Rada Miasta P. uchwałą Nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. w sprawie rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia 68 uwag do zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta P. uznała uwagę tę za bezzasadną. Ze stanowiskiem tym należy się zgodzić, gdyż w ramach zasad kształtowania zabudowy obszaru zieleni urządzonej – ZU znajduje się zapis, zgodnie z którym w obszarze tym dopuszcza się lokalizację obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej i komunikacyjnej. Zapis ten odpowiada treści zgłoszonej uwagi. Rada Miasta P. rozstrzygnęła tę uwagę poprzez jej nieuwzględnienie. Treść na jaką powołuje się skarżąca w skardze to treść uzasadnienia rozstrzygnięcia, które nie jest i nie musi być wiernym zacytowaniem zapisów projektu Studium. Zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w studium określa się w szczególności kierunki rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Z kolei § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy stanowi, że ustalenia dotyczące kierunków rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać w szczególności wytyczne określania w planach miejscowych wykorzystania i rozwijania potencjału już istniejących systemów oraz koordynacji lokalnych i ponadlokalnych zamierzeń inwestycyjnych. W części B – kierunki zagospodarowania przestrzennego Studium przedstawiono m.in. kierunki rozwoju systemu komunikacji drogowej w zakresie sieci dróg układu podstawowego składającego się z dróg głównych ruchu przyśpieszonego (GP), głównych (G) i wybranych zbiorczych (Z). Ponieważ ul. [...] na odcinku od ul. [...] w kierunku W. nie ma charakteru drogi należącej do układu podstawowego miasta nie została zaznaczona na rysunku K2 Studium, w przeciwieństwie do odcinka tej ulicy od ul. [...] w kierunku obrzeży miasta. Z protokołu Nr [...] z obrad [...] sesji Rady Miasta P. odbytej w dniu [...] stycznia 2013 r. wynika, że projekt porządku obrad tej sesji obejmował m.in. dyskusję i zgłaszanie wniosków do projekt Uchwały w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta P. (druk nr [...]) oraz głosowanie nad zgłoszonymi wnioskami i projektem ww. Uchwały. W toku prac sesji poddano pod głosowanie uwagi do projektu Studium. Jednakże radni Rady Miasta P. przegłosowali zdjęcie z porządku obrad [...] Sesji Rady Miasta P. projektu uchwały zamieszczonej na druku [...]. W ocenie Sądu, skoro ten punkt porządku obrad został skutecznie zdjęty z porządku obrad sesji Rady Miasta P. w dniu [...] stycznia 2013 r., to konsekwencją tego jest to, że wszystkie czynności związane z tym punktem obrad należało uznać za niebyłe. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.