VI SA/Wa 343/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2015 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Naczelnej Rady Aptekarskiej z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie wydania opinii dotyczącej cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały oraz utrzymanej nią w mocy uchwały Okręgowej Rady Aptekarskiej [...] Okręgowej Izby Aptekarskiej w B. z dnia [...] lipca 2014 r., 2. zasądza od Naczelnej Rady Aptekarskiej na rzecz skarżącej S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Uchwałą nr [...] z dnia [...] października 2014 r. Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej działające w imieniu Naczelnej Rady Aptekarskiej utrzymało w mocy zaskarżoną uchwałę nr [...] Prezydium Okręgowej Rady Aptekarskiej [...] Okręgowej Izby Aptekarskiej w [...] z dnia [...] lipca 2014 r. w sprawie wyrażenia pozytywnej opinii dotyczącej cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej "[...]" przy ulicy [...] we [...], stanowiącej własność S. sp. z o.o. z siedzibą we [...] (zwaną dalej także skarżącą). Powyższe uchwały zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Pismem z dnia [...] lipca 2014 r. [...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w [...] zwrócił się do [...] Okręgowej Izby Aptekarskiej w [...] o zaopiniowanie sprawy cofnięcia zezwolenia na prowadzenie przez przedsiębiorcę S. Sp. z o.o. z siedzibą we [...] apteki ogólnodostępnej pod nazwą "[...]" we [...] przy ul. [...]. Organ nadzoru I instancji powziął bowiem wiadomość, że w przedmiotowej aptece wystawiono m.in. 132 faktury sprzedaży produktów leczniczych do hurtowni farmaceutycznej L. w L.. Poza tym szeregu faktur zakupowych nie wprowadzono do systemu komputerowego apteki. Spółka również nie była w stanie przedstawić licznych dokumentów kontrolującym inspektorom. Prezydium Okręgowej Rady Aptekarskiej [...] Okręgowej Izby Aptekarskiej w [...] opierając się na ustaleniach poczynionych przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego a także na piśmie Prezesa Zarządu S. z dnia [...] marca 2014 r., w którym potwierdził on sprzedaż produktów leczniczych do hurtowni farmaceutycznej, uchwałą z dnia [...] lipca 2014 r. powołując się na art. 39 ust. 1 pkt 10 i art. 38 ust. 3 ustawy o izbach aptekarskich i art. 106 § 5 k.p.a. pozytywnie zaopiniowało wniosek o cofnięcie spółce zezwolenia na prowadzenie apteki "[...]" we [...]. Organ I instancji uzasadniając zajęte stanowisko powołał się na treść art. 65 ust. 1, art. 72, art. 86 Prawa farmaceutycznego, z których wynika że apteka ogólnodostępna jest uprawniona jedynie do prowadzenia obrotu detalicznego produktami leczniczymi a zatem odsprzedaż leków do hurtowni stanowi naruszenie przepisów prawa, a cofnięcie zezwolenia w oparciu o art. 37 ap ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 101 pkt 4 Prawa farmaceutycznego jak najbardziej zasadne. Na uchwałę z dnia [...] lipca 2014 r. skarżąca wniosła zażalenie do Naczelnej Rady Aptekarskiej domagając się jej uchylenia i wydania opinii negatywnej w sprawie cofnięcia zezwolenia lub uchylenia zaskarżonej uchwały i przekazania sprawy do organu I instancji do ponownego rozpoznania. Spółka wydanemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 106 § 2 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 81 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. w zw. z art. 124 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 29 pkt 7 ustawy o izbach aptekarskich w szczególności poprzez brak zawiadomienia strony o okoliczności złożenia wniosku do Okręgowej Rady Aptekarskiej w [...] o wydanie opinii w przedmiocie cofnięcia zezwolenia, brak umożliwienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, naruszenie zasady prawdy obiektywnej, w tym nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego oraz zasady informowania stron. Ponadto w zażaleniu znalazł się wniosek o umożliwienie skarżącej oraz jej pełnomocnikowi udziału w posiedzeniu Naczelnej Rady Aptekarskiej. Utrzymując w mocy zaskarżoną uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej uznało, że zarzuty zawarte w zażaleniu nie zasługują na uwzględnienie. Odnosząc się wykazywanego przez skarżącą naruszenia art. 106 § 2 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. organ II instancji wskazał, że z samego brzmienia art. 106 § 2 k.p.a. wynika, że obowiązek informowania o zwróceniu się do innego organu o zajęcie stanowiska leży po stronie organu prowadzącego postępowanie główne a zatem zarzut strony należy uznać za niezasadny. Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej podkreśliło, że brak jest przepisów prawa pozwalających na udział skarżącej i jej pełnomocnika w posiedzeniach organów samorządu aptekarskiego. Poza tym z treści art. 106 § 4 k.p.a. wynika, że organ obowiązany do zajęcia stanowiska może w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, jest to zatem jego uprawnienie a nie obowiązek a zatem wbrew twierdzeniom strony nie doszło do naruszenia zasady prawdy obiektywnej, ani art. 75 § 1, 77 § 1, 81 k.p.a. albowiem organ I instancji zebrał i ocenił materiał dowodowy w stopniu pozwalającym na poczynienie zawartych w uchwale ustaleń. Odpowiadając na zarzut niewskazania przez Okręgową Radę Aptekarską w [...] podstawy prawnej wydanej uchwały Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej wyjaśniło, że organ I instancji powołał się na przepis kompetencyjny w postaci art. 29 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich a także na art. 106 k.p.a. a zatem nie doszło do naruszenia art. 124 § 1 k.p.a. Uzupełniając argumentację prawną organu I instancji Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej przytoczyło treść przepisu art. 65, 68 ust. 1, art. 70 ust. 1, art. 71 ust. 1, art. 72 ust. 3, 87 ust. 2, art. 99 ust. 4a Prawa farmaceutycznego. W świetle tych przepisów niedopuszczalne jest prowadzenie przez aptekę ogólnodostępną obrotu hurtowego produktami leczniczymi. Dokonując takiego obrotu skarżąca utraciła przymiot rękojmi należytego prowadzenia apteki, który powinien istnieć przez cały okres trwania zezwolenia. Fakt ten uzasadnia cofnięcie zezwolenia na mocy art. 37 ap ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 101 pkt 4 Prawa farmaceutycznego. Na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej z dnia [...] października 2014 r. S. sp. z o.o. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się jej uchylenia oraz poprzedzającej ją uchwały Prezydium Okręgowej Rady Aptekarskiej [...] Okręgowej Izby Aptekarskiej w [...] z dnia [...] lipca 2014 r. oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego zgodnie z przepisami prawa. Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 37 ap ust. 1 pkt 2 w zw. art. 101 pkt 4 Prawa farmaceutycznego oraz w zw. art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy uchwały Prezydium Okręgowej Rady Aptekarskiej [...] Okręgowej Izby Aptekarskiej w [...], w sytuacji gdy skarżący spełnia warunki określone przepisami prawa wymaganymi do wykonywania działalności gospodarczej obejmujące zezwolenie, w tym posiada rękojmię wykonywania działalności gospodarczej objętej zezwoleniem; 2. przepisów postępowania administracyjnego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy tj.: • art. 7 k.p.a., 75 § 1 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., art. 81 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej, a w tym w szczególności nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego dotyczącego ustaleń odnośnie utraty rękojmi należytego prowadzenia apteki ogólnodostępnej; • art. 106 § 4 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. i art. 10 § 1 k.p.a. poprzez podjęcie uchwały bez przeprowadzenia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i bez przeprowadzenia dowodów mających uzasadniać pozytywną opinię oraz brak umożliwienia stronie możliwości czynnego udziału w postępowaniu zawisłym przed Naczelną Radą Aptekarską; • art. 124 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. w sytuacji braku wskazania podstawy prawnej i sporządzenia uzasadnienia faktycznego i prawnego leżącego u podstaw pozytywnego zaopiniowania wniosku o cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, a w tym brak wskazania podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia zarówno w uchwale Okręgowej Izby Aptekarskiej jak i uchwale Naczelnej Rady Aptekarskiej; • art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej w I instancji i nieusunięcie naruszeń prawa popełnionych przez organ I instancji. W uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła powyższe zarzuty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej "p.p.s.a."). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek z innych powodów niż te, które wskazuje skarżąca. Sąd stwierdza, że zarówno zaskarżona uchwała jak i utrzymana nią w mocy uchwała organu I instancji wydane zostały bez podstawy prawnej. Akty administracyjne podjęte w ogólnym postępowaniu dotknięte taką wadą są nieważne (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). W rozpoznawanej sprawie [...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w [...] pismem z dnia 7 lipca 2014 r. zwrócił się do [...] Okręgowej Izby Aptekarskiej w [...] o zaopiniowanie sprawy cofnięcia zezwolenia na prowadzenie przez przedsiębiorcę S. Sp. z o.o. z siedzibą we [...] apteki ogólnodostępnej pod nazwą "[...]" we [...] przy ul. [...]. Organ opisał stwierdzone naruszenie podczas kontroli apteki i wskazał podstawę prawną cofnięcia zezwolenia. Organy samorządu aptekarskiego zaopiniowały pozytywnie wniosek złożony przez organ nadzoru farmaceutycznego, powołując się m.in. na art. 106 k.p.a. Należy jednakże podkreślić, że przewidziany w ww. przepisie tryb współdziałania organów przy wydawaniu decyzji w konkretnej indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej wynikać musi z wyraźnego brzmienia przepisu prawa materialnego, uzależniającego wydanie merytorycznej decyzji od zajęcia stanowiska przez organ współdziałający w drodze zaskarżonego postanowienia (uchwały). Sam przepis art. 106 k.p.a. normuje wyłącznie kwestie proceduralne, stąd nie stwierdza podstawy do wydania postanowienia wyrażającego określone stanowisko. Również wniosek [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w [...] nie daje podstaw do zajęcia merytorycznego stanowiska w tej formie. Przepisy Prawa farmaceutycznego, które organ nadzoru farmaceutycznego powołał w swoim piśmie z 7 lipca 2014 r. a w szczególności wskazana podstawa cofnięcia zezwolenia tj. art. 37ap ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 101 pkt 4 ww. ustawy nie uzależniają wydania decyzji od zajęcia stanowiska przez organy samorządu aptekarskiego. Przywołany przez Prezydium Okręgowej Rady Aptekarskiej [...] Okręgowej Izby Aptekarskiej w [...] art. 29 pkt 5 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich stanowi jedynie normę kompetencyjną do opiniowania przez ten organ wniosku o cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Powyższe stanowisko nie oznacza, aby organ nadzoru farmaceutycznego pozbawiony był możliwości uzyskiwania w prowadzonym postępowaniu opinii i ocen organów samorządu aptekarskiego w sprawach należących do zakresu działania tych organów. W sytuacji braku wyraźnego przepisu prawa uzależniającego wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ może to nastąpić na zasadach ogólnych, nie zaś w trybie art. 106 § 1 i § 5 k.p.a. W takim wypadku organ samorządu aptekarskiego nie działa jako organ współkompetentny, nie zajmuje stanowiska w formie uchwały, lecz wyraża go w drodze opinii, oceny noszącej cechy opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 września 2000 r. sygn. II SA/Ka 2357/98 (nie publ.) a także w uchwale (5) z 18 lutego 2002 r. OPK 23/01 (ONSA 2002, nr 3 poz. 109, str. 196-198) oraz w uchwale (5) z 16 września 2002 r. OPK 27/02 (ONSA 2003, nr 2, poz. 56 s. 175). W niniejszej sprawie skoro organy samorządu aptekarskiego wadliwie procedowały w trybie art. 106 k.p.a. podjęte przez nie uchwały należy uznać za nieważne jako dotknięte wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z tych wszystkich względów Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 2 i art. 200 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.