III SA/Łd 901/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Sędzia NSA Janusz Furmanek Protokolant referent-stażysta Renata Tomaszewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2015 r. sprawy ze skargi Centrum A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. na decyzję [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wykreślenia z ewidencji szkół niepublicznych 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. nr [...]; 2) zasądza od [...] Kuratora Oświaty na rzecz Centrum A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. kwotę 440 (słownie: czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r o systemie oświaty ( Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 ze zm.): 1. wykreślił z dniem 19 maja 2015 r. z ewidencji szkół niepublicznych wpis o nr ew. [...] dotyczący szkoły: Policealna Szkoła A. w Ł., prowadzonej przez: B. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł.: [...] Łódź, ul. P.; 2. stwierdził, że wykreślenie z ewidencji jest równoznaczne z likwidacją szkoły. W uzasadnieniu decyzji organ administracji I instancji wyjaśnił, że w dniu 12 marca 2015 r. do Wydziału Edukacji UMŁ wpłynął wniosek osoby prowadzącej szkołę o przesunięcie terminu rozpoczęcia działalności szkoły z dnia 20 lutego 2015 r. na 1 września 2015 r. Z powyższego wynika, że szkoła nie rozpoczęła działalności we wskazanym w zaświadczeniu terminie. W ocenie organu utrzymywanie w obrocie prawnym martwego wpisu do ewidencji uprawniającego do prowadzenia działalności oświatowej jest nieuzasadnione. Zgodnie z art. 83 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, istnieje obowiązek wykreślenia wpisu do ewidencji w przypadku niepodjęcia działalności przez szkołę w terminie wskazanym w zgłoszeniu do ewidencji, w tym przypadku w dniu 20 lutego 2015 r. W odwołaniu od decyzji strona wniosła o jej uchylenie i umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1. naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niepodjęcie działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w konsekwencji braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego przedmiotowej sprawy, w szczególności nie uwzględnieniu jako dowód w sprawie pisma strony z dnia 5 marca 2015 r. dotyczącego zmiany we wpisie do ewidencji szkół i placówek niepublicznych w zakresie daty rozpoczęcia działalności przez szkołę; 2. naruszenie art. 8 k.p.a., poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, a to z uwagi na fakt nierozpoznania wniosku strony o zmianę terminu rozpoczęcia działalności szkoły, tylko podjęcie decyzji o jej wykreśleniu; 3. naruszenie art. 83 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty ( Dz.U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572 ze zm.), poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, że na gruncie niniejszej sprawy zaistniały przesłanki uzasadniające wykreślenie Policealnej Szkoły A. w Ł. z ewidencji szkół i placówek niepublicznych w związku z niepodjęciem przez szkołę działalności w terminie wskazanym w zgłoszeniu do ewidencji, podczas gdy wszelkie działania poczynione przez stronę skarżącą nie uzasadniały wydania decyzji o wykreśleniu szkoły z ewidencji; 4. naruszenie art. 82 ust. 5 ustawy o systemie oświaty poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji niedokonanie zmian w zaświadczeniu o wpisie do ewidencji szkół i placówek niepublicznych. [...] Kurator Oświaty decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Uzasadniając wydane orzeczenie stwierdził, że Prezydent Miasta Ł. w dniu [...] r. wydał zaświadczenie o wpisie do ewidencji szkół niepublicznych Policealnej Szkoły A. w Ł. prowadzonej przez A. Sp. z o.o. w Ł. z terminem podjęcia działalności 20 lutego 2015 r. Osoba prowadząca szkołę pismem z dnia 5 marca 2015 r. wniosła o zmianę we wpisie do ewidencji szkół i placówek niepublicznych w zakresie daty rozpoczęcia działalności szkoły z dnia 20 lutego 2015 r. na 1 września 2015 r. Pismem z dnia 16 marca 2015 r. organ I instancji, w odpowiedzi na wniosek organu prowadzącego o zmianę terminu rozpoczęcia działalności szkoły, zgodnie z art. 61 § 4 k.p.a., wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wykreślenia szkoły z ewidencji szkół niepublicznych w związku z niepodjęciem działalności przez szkołę w terminie wskazanym w zaświadczeniu, tj. 20 lutego 2015 r. Do akt sprawy dołączono notatkę służbową z dnia 1 kwietnia 2015 r. sporządzoną przez pracownika Oddziału ds. Szkolnictwa Niepublicznego Wydziału Edukacji Urzędu Miasta Ł. o braku złożenia raportu Systemu Informacji Oświatowej (SIO) w formie elektronicznej i papierowej na dzień 31 marca 2015 r. przez Policealną Szkołę A.. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż wbrew zarzutom odwołania Prezydent Miasta Ł. prawidłowo zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy. Treść wniosku strony, notatki służbowej z dnia 1 kwietnia 2015 r., a ponadto wykazu przesłanych drogą elektroniczną przez stronę zestawień Systemu Informacji Oświatowej na dzień 31 marca 2015 r. przesądzają o ziszczeniu się przesłanki wynikającej z dyspozycji przepisu art. 83 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, tj. niepodjęcia działalności w terminie określonym we wniosku. Organ I instancji słusznie wszczął w przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne, w efekcie którego doszło do wykreślenia szkoły z rejestru szkół niepublicznych, gdyż przepis art. 82 ust. 5 ustawy o systemie oświaty nie tworzy po stronie osoby prowadzącej szkołę prawa do aktualizacji zawartych w ewidencji danych dotyczących rozpoczęcia przez nią działalności. Prowadzi to do oczywistego wniosku, iż to działalność dydaktyczna szkoły jest istotą jej bytu, co wynika z całokształtu przepisów ustawy o systemie oświaty. W tym kontekście niepodjęcie działalności przez szkołę powoduje, iż traci ona podstawę do dalszej egzystencji, jako wyodrębniony byt administracyjny, a ponieważ przepisy ustawy o systemie oświaty nie przewidują prawnej możliwości "zawieszenia" przez szkołę jej działalności, jedynym rozwiązaniem w tej sytuacji w ocenie [...]Kuratora Oświaty, jest obligatoryjne wykreślenie szkoły, która nie podjęła działalności z rejestru szkół publicznych. B. sp. z o.o. w Ł. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na decyzję organu odwoławczego, żądając jej uchylenia a ponadto uchylenia decyzji ją poprzedzającej. Skarżąca spółka zarzuciła: - naruszenie art. 7 i 77 k.p.a., poprzez brak przeprowadzenia postępowania dowodowego oraz niepodjęcie działań zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy; - art. 15 k.p.a., poprzez bezkrytyczne przyjęcie stanowiska organu I instancji bez przeprowadzenia odrębnego postępowania w tym zakresie, a w konsekwencji naruszenie zasady dwuinstancyjności poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że uzasadnione było podjęcie decyzji o wykreśleniu szkoły bez rozpatrzenia wniosku strony o zmianę terminu rozpoczęcia działalności szkoły; - naruszenia art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez brak w zaskarżonej decyzji uzasadnienia faktycznego oraz prawnego, w szczególności brak wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji poprzez wskazanie przepisów postępowania, do których organ nie odniósł się w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji; - naruszenie art. 83 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty z dnia 7 września 1991 r. poprzez jego bezpodstawne i błędne zastosowanie na gruncie przedmiotowej sprawy; - naruszenie art. 82 ust. 5 ustawy o systemie oświaty poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji niedokonanie zmian w zaświadczeniu o wpisie do ewidencji szkół i placówek niepublicznych. W uzasadnieniu skargi spółka stwierdziła, że w przypadku zaliczenia w poczet materiału dowodowego jej pisma z dnia 5 marca 2015 r., zawierającego wniosek o zmianę daty działalności szkoły, organ I instancji dokonałby prawidłowych ustaleń. Zamiast wykreślać szkołę z ewidencji dokonałby jedynie zmiany we wpisie w ewidencji szkół i placówek niepublicznych. Zdaniem skarżącej przedstawiona w decyzji organu II instancji argumentacja nie może zostać uznana za wystarczającą, w związku z wątpliwościami natury faktycznej budzącymi zastrzeżenia, czy na gruncie niniejszej sprawy zastosowanie ma art. 83 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Organ odwoławczy bezkrytycznie przyjął stanowisko organu I instancji i nie przeprowadził odrębnego postępowania dowodowego. Na skutek naruszenia zasady dwuinstancyjności przyjął, a także powielił stanowisko organu I instancji, iż uzasadnione było podjęcie decyzji o wykreśleniu szkoły i nie rozpoznanie wniosku o zmianę rozpoczęcia działalności szkoły, przez co zdaniem skarżącej dopuścił się naruszenia art. 15. k.p.a. Gdyby organ I instancji rozpoznał wniosek strony i odmówił dokonania zmian, to zgodnie z treścią art. 82 ust. 5 ustawy o systemie oświaty powinien wydać decyzję administracyjna w tej sprawie. [...] Kurator Oświaty w Ł. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnił, że przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte z urzędu zgodnie z dyspozycja art. 61 § 4 k.p.a. w związku z powyższym organ nadrzędny nie rozpatrywał odwołania od decyzji opisanej w art. 82 ust. 4 i 5 ustawy o systemie oświaty, ale od odrębnej decyzji wydanej na podstawie art. 83 ust. 1 tej ustawy. Z treści przywołanego przepisu jednoznacznie wynika, że wpis do ewidencji podlega wykreśleniu w przypadku niepodjęcia działalności przez szkołę niepubliczną w terminie wskazanym w zgłoszeniu do ewidencji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy). Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja [...] Kuratora Oświaty utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. o wykreśleniu z ewidencji szkół niepublicznych Policealnej Szkoły A. w Ł. Decyzja organu I instancji została wydana na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty ( tekst jedn. Dz.U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572 – dalej: u.s.o.). Zgodnie z powołanym przepisem wpis do ewidencji podlega wykreśleniu w przypadku niepodjęcia działalności przez szkołę w terminie wskazanym w zgłoszeniu do ewidencji. W zaświadczeniu o wpisie do ewidencji określono, wynikający ze zgłoszenia, termin rozpoczęcia działalności Policealnej Szkoły A. w Ł. na dzień 20 lutego 2015 r. Ponadto organ wydający zaświadczenie pouczył wnioskodawcę o wynikającym z art. 82 ust. 5 u.s.o. obowiązku zgłaszania zmian w danych zawartych w zgłoszeniu, powstałych po wpisie po ewidencji. Skarżąca w dniu 5 marca 2015 r. złożyła wniosek o zmianę wpisu w zakresie daty rozpoczęcia działalności szkoły z dnia 20 lutego 2015 r. na dzień 1 września 2015 r. Organ I instancji nie rozpoznał powyższego wniosku. Natomiast w dniu 16 marca 2015 r. wszczął z urzędu postępowanie w przedmiocie wykreślenia szkoły z ewidencji. W ocenie Sądu wszczęcie postępowania z urzędu, wobec upływu wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji terminu podjęcia działalności ( 20 lutego 2015 r.), byłoby uzasadnione jedynie wówczas gdyby strona nie wystąpiła z wcześniejszym wnioskiem o zmianę tego terminu. Wobec zgłoszenia wniosku obowiązkiem organu było rozpoznanie go i dokonanie wnioskowanego wpisu, bądź wydanie decyzji odmawiającej wpisu. Jak przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 10 września 2014 r., sygn. akt I OSK 2085/14 (v. Lex nr 1528994) czynność wpisu do ewidencji jest czynnością materialno-techniczną nie objętą zakresem kognicji sądów administracyjnych. Możliwość wydania decyzji została przewidziana dopiero w przypadku odmowy wpisu do ewidencji, a także jego wykreślenia, przy czym ograniczono przesłanki wydania tych decyzji ( art. 82 ust. 4 oraz 83 ust. 1 i 2 u.s.o.). Odesłanie w ust. 5 art. 82 do odpowiedniego stosowania ust. 2-4 tego artykułu oznacza, że wpisu następczego ( wpisu zmiany danych) dokonuje się na zasadach przewidzianych dla wpisu pierwotnego ( szkoły nowo tworzonej). Organ odwoławczy prezentuje stanowisko, iż przepis art. 82 ust. 5 u.s.o. nie tworzy po stronie osoby prowadzącej szkołę prawa do aktualizacji zawartych w ewidencji danych dotyczących rozpoczęcia działalności. W ocenie Sądu organ odwoławczy nie wyjaśnił, w oparciu o przepisy u.s.o., dlaczego uprawnienie takie stronie nie przysługuje. Zauważyć jednak należy, że przepis art. 82 ust. 5 zobowiązuje osobę prowadzącą szkołę do zgłaszania wszelkich zmian powstałych po wpisie do ewidencji, nie wyłączając danych dotyczących terminu rozpoczęcia działalności. Jednakże powyższa kwestia powinna być przedmiotem rozważań organu I instancji, do którego wpłynął wniosek z dnia 5 marca 2015 r. o zmianę wpisu w ewidencji w zakresie daty rozpoczęcia działalności szkoły. Od decyzji, wydanej w trybie art. 82 ust. 4 w zw. z ust. 5 tego artykułu, o odmowie wpisu strona miałaby prawo się odwołać. Pozbawienie jej powyższego uprawnienia należy traktować jako naruszenie zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 k.p.a. Ponadto za trafny należy uznać zarzut skargi naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Organ I instancji wydał decyzję o wykreśleniu szkoły z ewidencji nie próbując uzyskać od strony informacji dotyczących powodów złożenia tego wniosku oraz zachowania terminu 14 dniowego, określonego w przepisie art. 82 ust. 5 u.s.o. Organ odwoławczy także nie podjął żadnych działań zmierzających do wyjaśnienia okoliczności sprawy. Organ ten utrzymał w mocy decyzję o wykreśleniu szkoły z ewidencji przyjmując, że wykreślenie szkoły uzasadnia upływ terminu na podjęcie działalności, zaś wniosek strony o zmianę tego terminu nie wymaga odrębnego rozpoznania. Powyższe działanie organu II instancji narusza określoną art. 8 k.p.a. zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Stronę pouczono o obowiązku zgłaszania zmian powstałych po dokonanym wpisie do ewidencji, a gdy takie zmiany zgłosiła, to jej wnioskowi nie nadano biegu. Ponadto nie mogła skorzystać z przysługującego jej uprawnienia do ewentualnego odwołania się od decyzji, którą organ administracji miał obowiązek wydać zgodnie z art. 82 ust. 4 i 5 u.s.o., a od której wydania odstąpił. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą, uznając to za niezbędne do końcowego załatwienia sprawy. Organ administracji ponownie rozpoznając sprawę rozpozna wniosek strony z dnia 5 marca 2015 r o zmianę wpisu do ewidencji. Dopiero w przypadku jego nieuwzględnienia podejmie dalsze czynności dotyczące wykreślenia wpisu do ewidencji, zgodnie z art. 83 ust. 1 u.s.o. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. e.o.