I OSK 819/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Olga Żurawska- Matusiak (spr.), Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska, Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. G. i S. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1578/15 w sprawie ze skargi W. G., S. G. i A. J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Wojewody [...] solidarnie na rzecz W. G. i S. G. kwotę 380 (trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 listopada 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1578/15 oddalił skargę W. G., S. G. i A. J. (dalej: "skarżący") na decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy. [...] S.A. z siedzibą w [...] Oddział [...] (dalej: "inwestor") złożyła 18 lipca 2013 r. do Starosty Z. wniosek, na podstawie art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm. - zwanej dalej "u.g.n."), o udzielenie zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości położonej w M., oznaczonej jako działki ew. nr [...] z obrębu [...], poprzez udzielenie jej zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przez działki napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV [...], w tym na podwieszenie przewodów linii elektroenergetycznej. Decyzją z dnia [...] października 2014 r. Starosta Powiatu Z. orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z ww. nieruchomości położonej w M., poprzez udzielenie zezwolenia inwestorowi na założenie i przeprowadzenie przez działki napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV [...], w tym na podwieszenie przewodów linii elektroenergetycznej. Odwołanie od ww. decyzji wnieśli skarżący. Powyższej decyzji zarzucili naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie wszechstronnego i wyczerpującego postępowania dowodowego, w szczególności poprzez nieustalenie charakteru planowanej inwestycji, nieustalenie uwzględnienia inwestycji w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz brak uzyskania stanowiska Burmistrza Miasta M. oraz Rady Miasta co do przebiegu tej linii, a także naruszenie art. 124 u.g.n., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Wojewoda [...] decyzją z [...] marca 2015 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty Z. z [...] października 2014 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał m. in. że kluczowe znaczenie w przedmiotowej sprawie ma ustalenie, czy wniosek inwestora z 18 lipca 2013 r. dotyczył budowy nowej linii elektroenergetycznej, przebudowy linii już istniejącej czy też remontu istniejącej linii elektroenergetycznej. Z uwagi, że z dotychczasowego materiału dowodowego nie wynikał jednoznacznie charakter inwestycji, Wojewoda [...] pismem z [...] grudnia 2014 r. zwrócił się do organu I instancji o jego uzupełnienie poprzez uzyskanie jednoznacznego stanowiska inwestora co do charakteru planowanej inwestycji. Pismem z [...] stycznia 2015 r. organ I instancji przekazał stanowisko inwestora. Inwestor podał, że zakres prac związanych z realizacją inwestycji nie jest remontem, a przebudową, która w rozumieniu prawa budowlanego jest wykonaniem prac powodujących możliwość zmiany parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu. Remont zaś polega na odtworzeniu stanu pierwotnego. Wskazując na powyższe Wojewoda [...] stwierdził, że planowana inwestycja jest przebudową istniejącej linii elektroenergetycznej 110 kV [...], a nie jej remontem czy budową nowej linii elektroenergetycznej, wobec czego w niniejszej sprawie, Starosta Z. prawidłowo zastosował art. 124 u.g.n. Za niezasadne organ odwoławczy uznał zarzuty naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 K.p.a. Wskazał, że z akt sprawy wynika, iż już we wniosku inwestora zawarty był załącznik stanowiący wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta M., zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej w Mszczonowie Nr XIX/151/04 z dnia 28 maja 2004 r. (Dz. U. Woj. Maz. Nr 204, poz. 5458). Z treści tego wniosku wynika, że linia elektroenergetyczna 110 kV [...] jest wpisana do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta M., a przedmiotowe nieruchomości znajdują się w obszarze pasa technologicznego linii elektroenergetycznej 110 kV [...]. Treść opisowa planu M., w części dotyczącej zaopatrzenia w energię elektryczną, uwzględnia istniejące już linie elektroenergetyczne oraz dopuszcza ich przebudowę, zgodnie z docelowym zapotrzebowaniem. Tym samym uznać należy, że planowana inwestycja jest uwzględniona w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się do kwestii braku uzyskania oficjalnego stanowiska Burmistrza Miasta M. i Rady Miejskiej, Wojewoda [...] podkreślił, że kwestia lokalizacji całej linii elektroenergetycznej 110 kV [...] została ustalona na etapie projektowania i budowy tej linii, zaś przedmiotem postępowania prowadzonego przez Starostę Z. jest kwestia ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości i w toku tego postępowania nie może być rozważana kwestia przeniesienia inwestycji poza daną nieruchomość, gdyż jest to kwestia techniczno-planistyczna związana z lokalizacją całej inwestycji. Dlatego też Starosta Z. słusznie nie uznał za stosowne w postępowaniu dotyczącym ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości uzyskania stanowiska Burmistrza Miasta M. i Rady Miejskiej w kwestii zmiany przebiegu linii elektroenergetycznej 110 kV [...]. Kwestia ta nie stanowiła bowiem przedmiotu postępowania. Skarżący złożyli na powyższą decyzję Wojewody [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucili: 1. naruszenie art. 3 pkt. 6 i 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) przez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu przez organ, iż roboty budowlane obejmujące założenie i przeprowadzenie przez wskazane we wniosku inwestora działki napowietrznej linii elektroenergetycznej poprzez zdemontowanie istniejącej linii elektroenergentycznej 110 kV, wymianę przewodów oraz zmianę lokalizacji słupów, stanowią przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt. 7a Prawa budowlanego, podczas gdy roboty te wobec planowanej rozbiórki istniejących słupów oraz zmiany ich lokalizacji stanowią budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Wskazali, że zgodnie z jednoznacznym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, dokonanie rozbiórki obiektu i wniesienie obiektu w tym samym miejscu, a nawet o takich gabarytach traktuje się jako budowę. Dlatego skoro inwestor, zarówno we wniosku jak i w piśmie z 11 grudnia 2014 r. podkreślił, że planowane roboty budowlane obejmą zarówno demontaż istniejącej linii elektroenergetycznej, jak i częściową rozbiórkę istniejących słupów oraz dodatkowo zmianę ich lokalizacji, to niewątpliwie, wbrew jego ocenie i wbrew wykładni dokonanej przez organ odwoławczy, roboty te stanowić będą odbudowę połączoną z rozbudową, co mieści się w granicach legalnej definicji budowy, a nie przebudowy; 2. naruszenie art. 124 ust. 1 u.g.n. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na wydaniu decyzji o czasowym ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości należących do skarżących mimo niezgodności planowanej inwestycji z obowiązującym na tym obszarze miasta M. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz na niewskazaniu w decyzji terminu, na który udzielono zezwolenia i ograniczono sposób korzystania z nieruchomości należących do skarżących. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie zaskarżonym wyrokiem oddalił skargę skarżących. W ocenie Sądu Wojewoda [...] prawidłowo ustalił, że planowana inwestycja jest przebudową istniejącej linii elektroenergetycznej 110 kV [...], a nie jej remontem czy budową nowej linii elektroenergetycznej, wobec czego w niniejszej sprawie, uznać należy, że organy prawidłowo zastosowały art. 124 u.g.n. Za niezasadny Sąd uznał także zarzut nieuwzględnienia ww. inwestycji w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz brak uzyskania stanowiska Burmistrza Miasta M. oraz Rady Miasta co do przebiegu tej linii. Wskazał, że już we wniosku inwestora zawarty był załącznik stanowiący wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta M., zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej w Mszczonowie Nr XIX/151/04 z dnia 28 maja 2004 r. Z planu wynika, że linia elektroenergetyczna 110 kV [...] jest wpisana do tego planu, a przedmiotowa nieruchomość znajduje się w obszarze pasa technologicznego linii elektroenergetycznej 110 kV [...]. Treść opisowa planu M., w części dotyczącej zaopatrzenia w energię elektryczną, uwzględnia istniejące już linie elektroenergetyczne oraz dopuszcza ich przebudowę, zgodnie z docelowym zapotrzebowaniem. Dlatego też uznać należy, że planowana inwestycja jest uwzględniona w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się do kwestii braku uzyskania oficjalnego stanowiska Burmistrza Miasta M. i Rady Miejskiej, Sąd podniósł, że Wojewoda [...] zasadnie stwierdził, że kwestia lokalizacji całej linii elektroenergetycznej 110 kV [...] została ustalona na etapie projektowania i budowy tej linii, zaś przedmiotem postępowania prowadzonego przez Starostę Z. jest kwestia ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w związku z przebudową i modernizacją tej linii. W toku tego postępowania nie mogła być rozważana kwestia przeniesienia inwestycji poza daną nieruchomość, gdyż jest to kwestia techniczno-planistyczna związana z lokalizacją całej inwestycji. Dlatego też organ I instancji słusznie nie uznał za konieczne w postępowaniu dotyczącym ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości uzyskania stanowiska Burmistrza Miasta M. i Rady Miejskiej w kwestii zmiany przebiegu linii elektroenergetycznej 110 kV [...]. Kwestia ta nie stanowiła bowiem przedmiotu postępowania. Sąd stwierdził, że skoro nie udało się uzyskać zgody skarżących na przeprowadzenie przebudowy linii energetycznej konieczne było zastosowanie art. 124 ust. 1 u.g.n. w celu uzyskania możliwości dokonania stosownych prac modernizacyjnych. Sąd za bezzasadny uznał także zarzut odnoszący się do nieprawidłowego określenia przedmiotu inwestycji stanowiącego podstawę ograniczenia prawa użytkowania nieruchomości. Podał, że linia energetyczna istnieje na nieruchomości skarżących zaś jej gestor planuje tylko jej modernizację nie zaś usytuowanie nowej linii na przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem Sądu, nawet gdyby tego ulepszenia nie było, to nie sposób przyjąć takiej wykładni normy zawartej w art. 124 ust. 1 u.g.n., która zezwala na przeprowadzenie nowych instalacji, a nie dopuszcza przebudowy instalacji istniejących. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżący W. G. i S. G. wnieśli o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Jednocześnie wnieśli o zasądzenie od organu na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie: - art. 3 § 1 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: "P.p.s.a."), poprzez zaniechanie przez Sąd I instancji kontroli legalności przedmiotowej decyzji oraz prawidłowości ustaleń dokonanych przez organ, polegające na braku odniesienia się przez Sąd do wszystkich podniesionych przez skarżących zarzutów, jak również niewystarczającym wyjaśnieniu przyczyn dla których uznał, że decyzja jest zgodna z prawem, co przejawia się przede wszystkim: a) brakiem odniesienia się do zarzutu naruszenia art. 3 pkt 6 i 7a Prawa budowlanego oraz zaniechaniem zbadania czy w świetle tych przepisów organ prawidłowo ocenił, że roboty budowlane, obejmujące założenie i przeprowadzenie przez wskazane we wniosku Inwestora działki napowietrznej linii elektroenergetycznej poprzez zdemontowanie istniejącej linii elektroenergetycznej 110 kV, wymianę przewodów oraz zmianę stanowisk słupowych, stanowią przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego; b) brakiem odniesienia się do zarzutu naruszenia art. 107 § 1 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a., polegającego na przyjęciu w kwestionowanej decyzji błędnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, poprzez brak zbadania zakresu stosowania art. 124 u.g.n. oraz art. 124b u.g.n.; c) brakiem odniesienia się do zarzutu, że w decyzji Wojewody [...] nie wskazano terminu, na który udzielono inwestorowi zezwolenia i ograniczono sposób korzystania z nieruchomości należących do skarżących, w sytuacji gdy jest to niezbędny element rozstrzygnięć wydanych na podstawie art 124 u.g.n. co w konsekwencji spowodowało brak rozpoznania istoty sprawy, zwłaszcza poprzez nieuprawnione i dowolne przyjęcie przez Sąd, że planowana inwestycja stanowi przebudowę istniejącej linii energetycznej 110 kV [...], a nie jej budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, a także brak umotywowania zapadłego rozstrzygnięcia w stopniu umożliwiającym dokonanie jego instancyjnej kontroli; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit a) P.p.s.a w zw. z art. 124 ust. 1 u.g.n. polegające na przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy, tj. niewłaściwego zastosowania art. 124 ust. 1 u.g.n i w następstwie uznanie decyzji za prawidłową, pomimo iż dopuszcza ona realizację inwestycji celu publicznego wbrew postanowieniom Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy M., która to niezgodność przejawia się w tym, że: przedmiotowa inwestycja, którą prawidłowo należy uznać za budowę, nie jest objęta Planem Miejscowym, gdyż pozwala on jedynie na modernizację i przebudowę istniejącej linii; w decyzji poszerzono pas technologiczny do 18 m, przez co wykracza on poza uwidoczniony w Planie Miejscowym aktualnie zajmowany przez obiekt liniowy obszar, co w konsekwencji doprowadziło do arbitralnego stwierdzenia, że w sprawie spełniona została podstawowa przesłanka zastosowania art. 124 u.g.n., w sytuacji gdy prawidłowe ustalenia powinny prowadzić do wniosku, że kwestionowana decyzja jest niezgodna z Planem Miejscowym, ze wzglądu na fakt iż inwestycja nie ma charakteru przebudowy oraz wykracza poza obszar uwidoczniony w Planie Miejscowym aktualnie zajmowany przez obiekt obszar, a tym samym obejmuje swym zakresem teren nie przeznaczony w Miejscowym Planie na realizację celów publicznych. Na wypadek gdyby Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił powyższego stanowiska skarżący wskazali, że zaskarżonemu wyrokowi zarzucają naruszenie art. 124 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że ma on zastosowanie do inwestycji polegających na przebudowie danego obiektu, w sytuacji gdy należy uznać, że ma on zastosowanie jedynie do inwestycji polegających na budowie nowych obiektów. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podnieśli, że Sąd I instancji nie odniósł się do kwestii, czy na etapie poprzedzającym wydanie decyzji organ prawidłowo zastosował miarodajne przepisy pozwalające określić czy przedmiotowa inwestycja ma charakter budowy czy przebudowy. W rozważaniach Sądu I instancji brak jest odwołania do jakichkolwiek regulacji Prawa budowlanego. Sąd I instancji jedynie w całości powtórzył ocenę organu w tym przedmiocie, który z kolei bezkrytycznie przyjął wyjaśnienie inwestora uznając je za własne. Zatem zarówno organ, jak i Sąd I instancji nie wykazali się własnymi przemyśleniami, opierając się jedynie na wskazaniach inwestora, którego interesy są oczywiście sprzeczne z interesami skarżących. Takie działania organów administracji publicznej stanowią oczywiste zaprzeczenie wynikającej z art. 2 Konstytucji oraz art. 8 K.p.a. zasady budowania zaufania uczestników postępowania administracyjnego do władzy publicznej. W odpowiedzi na powyższą skargę kasacyjną uczestnik postępowania (inwestor) wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, wynikają z przepisu art. 174 P.p.s.a. Wedle jego pkt 1 może ją stanowić naruszenie prawa materialnego, przy czym przewiduje się dwie jego postacie, a mianowicie błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Stosownie do przepisu art.176 P.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym polega na dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu skargi w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach. W skardze kasacyjnej zarzucono zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i naruszenie prawa materialnego. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy lub nie został skutecznie podważony. Wskazać jedynie należy, podkreślając, że podstaw kasacyjnych nie można używać zamiennie, przypadkowo, że zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. z art. 124 ust. 1 u.g.n. jest w istocie zarzutem naruszenia prawa materialnego, a nie przepisu postępowania, W zakresie zarzutu naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. wskazać należy, że przepis art. art. 3 § 1 P.p.s.a. zawiera normę o charakterze ustrojowym, stanowi bowiem, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie oraz że kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Do przesłanek warunkujących naruszenie tego przepisu mogłoby dojść wówczas, gdyby sąd administracyjny odmówił rozpoznania skargi mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca. Z kolei przepis art. 134 § 1 P.p.s.a., według którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, jest tak skonstruowany, że powołanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być powiązane z przepisami, którym uchybiono w postępowaniu administracyjnym a sąd I instancji nie zauważył tego z urzędu. Ponadto zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. może być usprawiedliwiony tylko wówczas, gdyby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż sąd powinien je dostrzec i uwzględnić, bez względu na treść zarzutów sformułowanych w skardze wniesionej do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Takie zarzuty w skardze kasacyjnej nie zostały postawione. Odnośnie do naruszenia ar. 141 § 4 P.p.s.a. zauważyć należy, że w orzecznictwie podnosi się, że wniesienie skargi na decyzję administracyjną oznacza, że sąd administracyjny rozpoznaje i rozstrzyga sprawę poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem tej prawnej formy działania organu administracji publicznej, przy czym sąd rozstrzyga taką sprawę nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną na podstawie akt sprawy (art. 132 i 134 § 1 P.p.s.a.) oraz jest zobowiązany dokonać oceny prawnej zarzutów podnoszonych przez skarżącego oraz stanowiska pozostałych stron. Istota rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej przez sąd administracyjny polega także na tym, że sąd ma obowiązek rozstrzygnąć, czy stanowisko skarżącego co do wskazanych naruszeń prawa jest, czy nie jest trafne. Konstytucyjne prawo każdego do rozpatrzenia jego sprawy przez sąd (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) obejmuje nie tylko to, że można sprawę wnieść do sądu, ale również to, że sąd rozpatrzy stanowisko i argumenty jakie w tej sprawie przedstawia wnoszący sprawę do sądu. Dlatego też w uzasadnieniu wyroku sąd ma obowiązek nie tylko przedstawić zarzuty podnoszone w skardze, ale także podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie, co obejmuje także odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów podnoszonych przez skarżącego (art. 141 § 4 P.p.s.a.). Oznacza to, że wadliwe jest takie rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny, gdy sąd ten nie rozpatrzy i nie oceni kwestii prawnych wynikających z zarzutów podniesionych w skardze (por. wyrok NSA z 28 września 2011 r., II OSK 1457/11). Uzasadnienie wyroku musi zawierać gruntowną analizę wszystkich zarzutów skargi, konfrontując je ze stanowiskiem organu oraz wyjaśniając jednoznacznie i z powołaniem się na konkretne przepisy prawa wszelkie ujawnione w sprawie wątpliwości, i to w takiej formie, która umożliwia Sądowi drugiej instancji pełną kontrolę instancyjną rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 26 lipca 2007 r., I OSK 1281/06). Tym samym brak ustosunkowania się do wszystkich zarzutów skargi uznaje się często za naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonego orzeczenia, w sytuacji gdy uchybienie to może mieć wpływ na wynik sprawy (por. wyroki NSA z 15 maja 2007 r., II FSK 670/06, z 29 stycznia 2008 r., sygn. akt I FSK 142/07, z 19 czerwca 2008 r., I OSK 973/07). W rozpoznawanej sprawie argumentacja Sądu I instancji w zakresie charakteru planowanej inwestycji jest nader oszczędna, w zasadzie odwołująca się jedynie do tych motywów, które legły u podstaw zaskarżonej decyzji Wojewody [...]. Sąd podzielił bowiem stanowisko organu odwoławczego w zakresie wykładni i zastosowania art. 124 ust. 1 u.g.n., który to przepis znajduje zastosowanie do przebudowy istniejącej instalacji elektroenergetycznej. To zaś ma istotne znaczenie z uwagi na zapisy planu zagospodarowania przestrzennego miasta M.. Zwrócić w tym miejscu należy uwagę, że w wyroku z 7 września 2016 r., I OSK 1669/15 NSA, w odniesieniu do inwestycji związanej z przebudową napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV [...], czyli tej samej linii, której dotyczy zaskarżona decyzja, stwierdził zgodność planowanego zamierzenia inwestycyjnego z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ocenę wyrażoną w przywołanym wyroku NSA w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie podziela, wskazując jednakże, że nie została ona w pełni odniesiona do okoliczności przedmiotowej sprawy. Skarżący w skardze do Sądu podnosili, że zaskarżone decyzje organów obu instancji pozostają w sprzeczności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie w jakim poszerzają pas technologiczny do 18 m. W odniesieniu do tej kwestii Sąd I instancji stwierdził jedynie, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się w obszarze pasa technologicznego linii elektroenergetycznej 110 kV [...]. Stwierdzenia tego nie odniósł jednak do okoliczności przedmiotowej sprawy, wobec czego stanowisko Sądu w tym zakresie nie poddaje się weryfikacji. Wskazać zatem należy, że w przepisie art. 124 ust. 1 u.g.n. ustawodawca posłużył się określeniem, iż ograniczenie ma nastąpić "zgodnie z planem miejscowym". Normę tę należy odczytywać w powiązaniu z treścią art. 112 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym, wywłaszczenie (a także ograniczenie korzystania z nieruchomości) możliwe jest na obszarze przeznaczonym w planie miejscowym na cele publiczne. Z takiego sformułowania przepisu wynika jasno, że nie wystarczy ogólna zgodność realizacji celu publicznego z uregulowaniami planu. Koniecznym jest, aby konkretny przepis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazywał, że na konkretnej nieruchomości ma być lub może być realizowany konkretny cel publiczny. Plan miejscowy, aby stwarzać podstawę do zastosowania instytucji z art. 124 ust. 1 u.g.n., musi zatem nie tylko dopuszczać realizację celu publicznego, ale też w sposób precyzyjny określać lokalizację takiej inwestycji, poprzez wskazanie nieruchomości, przez które ma ona przebiegać oraz granic terenu, jaki może być pod nią zajęty. Zgoda na zajęcie nieruchomości może być odnoszona do inwestycji, której realizacja jest przewidziana w planie miejscowym, tzn. w tym planie został ustalony jej przebieg. Usytuowania inwestycji nie można ustalić wyłącznie na podstawie ogólnych zapisów planu miejscowego. Wymóg zachowania zgodności ograniczenia wynikającego z decyzji o czasowym zajęciu nieruchomości z planem miejscowym lub z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego odnosi się przede wszystkim do obszaru nieruchomości, który objęty został przeznaczeniem pod budowę publicznych urządzeń infrastruktury technicznej, lub na którym ustalona została lokalizacja tego typu inwestycji. Tylko bowiem wobec takiej części obszaru nieruchomości może być wydana decyzja o zezwoleniu na czasowe jej zajęcie, która jest niezbędna dla posadowienia na nim tych urządzeń oraz wykonania związanych z tym posadowieniem robót budowlanych (por. wyrok NSA z 21 marca 2017 r., I OSK 1493/15). W rozpoznawanej sprawie brak jest ustaleń pozwalających na przeprowadzenie wskazanej analizy w zakresie zgodności przewidzianego do zajęcia pasa technologicznego z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W aktach sprawy znajduje się wprawdzie wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta M., jak i załączniki mapowe napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV [...] uwzględniające nieruchomości skarżących, przez które ma przebiegać planowana inwestycja, jednakże Sąd nie zbadał czy wskazany w tych załącznikach pas technologiczny nie wykracza poza obszar uwidoczniony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i przewidziany na tę inwestycję. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy takie ustalenia winny być poczynione i poddane ocenie we wskazanym powyżej zakresie. W sprawie ustalone zostało natomiast, że planowana inwestycja jest przebudową istniejącej linii elektroenergetycznej 110 kV [...], a nie jej remontem, czy budową nowej linii elektroenergetycznej, zaś linia elektroenergetyczna 110kV [...] jest wpisana do planu zagospodarowania przestrzennego miasta M., zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Mszczonowie Nr XIX/151/04 z 28 maja 2004 r., a plan dopuszcza przebudowę istniejących już linii elektroenergetycznych. Zwrócić należy uwagę, że decyzja z [...] października 2014 r. orzekająca o ograniczeniu w sposobie korzystania z określonych w niej nieruchomości udzielała zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przez te działki napowietrznej linii elektroenergetycznej, w tym na podwieszenie przewodów linii elektroenergetycznej nad tymi działkami. Jak zasadnie przyjął organ jest to przebudowa napowietrznej linii elektroenergetycznej. Z art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego wynika bowiem, że przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, którym w przypadku linii elektroenergetycznej jest długość (art. 3 pkt 3a ww. ustawy). Wymiana przewodów linii napowietrznej i osprzętu (zdemontowanie starych i podwieszenie nowych) powoduje niewątpliwie zmianę parametrów głównie technicznych, ale i użytkowych, istniejącej od lat 60-tych linii elektroenergetycznej, inaczej mówiąc stanowi jej modernizację. Nie powoduje natomiast zmiany długości takiej linii, gdyż pozostaje ona w dotychczasowych granicach. Taka inwestycja pozostaje w zgodzie z zapisami Planu Miejscowego, który dopuszcza modernizację i przebudowę kolidujących z projektowanymi inwestycjami sieci i urządzeń elektroenergetycznych, zgodnie z docelowym zaopatrzeniem. Jest to inwestycja celu publicznego, o którym jest mowa w art. 6 pkt 2 u.g.n. W rozumieniu tego przepisu celem publicznym jest nie tylko budowa, ale i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Jak przyjął NSA w wyroku z 4 października 2017 r., I OSK 3182/15, a Sąd w tym składzie w pełni ten pogląd podziela, przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. obejmuje zarówno roboty inwestycyjne celu publicznego realizowane od podstaw, jak i polegające na przebudowie już istniejącej inwestycji celu publicznego w zakresie przekraczającym zwykłe prace konserwatorskie, bieżące remonty czy usuwanie awarii, których to robót dotyczy art. 124b ust. 1 u.g.n. Inna interpretacja uniemożliwiałaby przebudowę jakiejkolwiek linii energetycznej, skoro art. 124b u.g.n. dotyczy wyłącznie prac związanych z bieżącą konserwacją, remontem czy usuwaniem awarii (por. wyrok NSA z 31 maja 2017 r., I OSK 2618/16). Nie powinno ulegać wątpliwości, że celem publicznym jest zarówno budowa, jak i przebudowa inwestycji liniowej, której zadaniem jest utrzymanie zdolności przesyłu, w tym wypadku energii elektrycznej. Budowa i przebudowa są rodzajami robót budowlanych (zob. art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego). Przebudowę inwestycji liniowej należy taktować jako rodzaj nowej inwestycji służącej utrzymaniu "ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej", a utrzymywanie tych przewodów i urządzeń również stanowi cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 2 u.g.n. Nie ma umocowania w art. 124 ust. 1 u.g.n konieczność określenia w decyzji czasowego zakresu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, tj. terminu, na który udzielono zezwolenia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego dopuszczalne jest nałożenie na stronę w drodze decyzji administracyjnej dodatkowego obowiązku w postaci warunku, terminu lub zlecenia, tylko w takim przypadku, gdy przepis prawny będący podstawą tej decyzji, wyraźnie na to zezwala. Skoro ustawodawca nie nakłada na organ orzekający w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. obowiązku wskazania w przedmiotowej decyzji terminu, to ustalenie takowego terminu na podstawie powyższego przepisu byłoby działaniem bez podstawy prawnej. Za powyższym wnioskiem przemawiają również względy wykładni systemowej. Jeżeli bowiem ustawodawca pragnie ograniczyć obowiązek udostępnienia nieruchomości w czasie, to czyni to wyraźnie (por. np. art. 124b ust. 3 u.g.n., zgodnie z którym "Obowiązek udostępnienia nieruchomości może być ustanowiony na czas nie dłuższy niż 6 miesięcy") (por. wyrok NSA z 12 października 2016 r., I OSK 3332/15). Powyższe prowadzi do wniosku, że zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 124 ust. 1 u.g.n. częściowo został oparty na usprawiedliwionych podstawach. Skarżący kasacyjnie zarzut ten zakwalifikował jako naruszenie przepisów postępowania. W istocie, jak wskazano wcześniej, jest to zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego. Natomiast w ramach zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego wskazany został jako naruszony art. 124 u.g.n. Zarzut ten nie został sformułowany w sposób poprawny , gdyż art. 124 składa się z 10 ustępów odnoszących się do różnych zagadnień, a skarżący kasacyjnie nie sprecyzował, którego z nich dotyczy zarzut, co jest warunkiem prawidłowo sporządzonej skargi kasacyjnej. W judykaturze nie budzi wątpliwości pogląd, wedle którego prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych, o jakim stanowi art. 176 P.p.s.a. wymaga, aby wskazać konkretne przepisy naruszone zdaniem strony skarżącej przez sąd, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu oraz innych jednostek redakcyjnych. Tylko prawidłowe opracowanie skargi kasacyjnej pozwala na wyznaczenie granic, w ramach których nastąpi rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. NSA z 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10). Uzasadnienie omawianego zarzutu wskazuje jednak, że autor skargi kasacyjnej w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego zarzuca naruszenie art. 124 ust. 1 u.g.n. został omówiony wcześniej. Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego zostało wydane w oparciu o przepis art. 203 pkt 1 P.p.s.a.