II OSK 608/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zakładu Gospodarki Komunalnej [...] S.A. z siedzibą w [...] od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 27 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 1227/15 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi Zakładu Gospodarki Komunalnej [...] S.A. z siedzibą w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lipca 2015 r. znak: [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania postanawia: 1) uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; 2) oddalić wniosek o zwrot kosztów postępowania. Postanowieniem z [...] czerwca 2015 r. Marszałek Wojewódzka [...] na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 101 K.p.a. zawiesił postępowanie administracyjne prowadzone z urzędu w sprawie określenia wysokości zaległości z tytułu opłaty produktowej za lata 2007-2012 dla Zakładu Gospodarki Komunalnej [...] S.A. w [...]. Organ I instancji uzasadnił rozstrzygnięcie tym, że przed Sądem Okręgowym w [...] toczy się postępowanie karne (sygn. akt [...]) dotyczące m.in. prawdziwości informacji zawartych w dokumentach DPO/DPR dotyczących usługi odzysku i recyklingu odpadów opakowaniowych ze szkła o kodzie [...] za lata 2007-2008. Organ I instancji stwierdził, że nie jest w stanie samodzielnie ustalić, czy dokumenty te wystawione na rzecz skarżącej spółki odzwierciedlają faktyczny proces zbiórki i recyklingu odpadów szklanych. Kwestia ustalenia, czy dokumenty te poświadczają nieprawdę należy do sądu karnego. Na powyższe postanowienie zażalenie wniósł Prokurator Okręgowy w [...], po którego rozpoznaniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 144 i 123 K.p.a. uchyliło postanowienie organu I instancji, uznając że w sprawie nie zachodzi zagadnienie wstępne. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł Zakład Gospodarki Komunalnej [...] S.A. z siedzibą w [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z 27 listopada 2015 r. odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. Sąd I instancji wyjaśnił, że organ odwoławczy, orzekając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 K.p.a., rozstrzygnął kwestię zagadnienia wstępnego merytorycznie orzekając o braku podstaw do zawieszenia postępowania z urzędu ze względu na brak występowania zagadnienia wstępnego. Uchylenie postanowienia organu I instancji i stwierdzenie braku podstaw do zawieszenia postępowania jest równoznaczne z odmową zawieszenia postępowania. Przepis art. 101 § 3 K.p.a. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 6, poz. 18) nie przewiduje możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania. Powołany przepis umożliwia wniesienie zażalenia na postanowienie o zawieszeniu postępowania oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Sąd I instancji odwołał się także do zasady szybkości postępowania administracyjnego - art. 12 K.p.a. oraz orzecznictwa NSA. Konsekwentnie Sąd I instancji uznał, że przedmiotem skargi jest postanowienie organu odwoławczego w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania, zatem, co wynika z art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a., skarga jest niedopuszczalna, co skutkuje jej odrzuceniem. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł Zakład Gospodarki Komunalnej [...] S.A. w [...], zaskarżając je w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego, według norm przepisanych. Skarżący zarzucił naruszenie: art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 101 § 3 K.p.a. polegające na przyjęciu, że nie przysługuje skarga na postanowienie uchylające postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy brzmienie art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. przewiduje dopuszczalność wniesienia skargi do sądu administracyjnego od postanowień, na które służy zażalenie, a na postanowienie o zawieszeniu postępowania niewątpliwie służy zażalenie zgodnie z brzmieniem art. 101 § 3 K.p.a.; art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. polegające na odrzuceniu skargi, której wniesienie było dopuszczalne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. W art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. wskazano, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na m.in. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Prawidłowo przy tym Sąd I instancji zwrócił uwagę na pogląd ugruntowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 2296/12, ONSAiWSA z 2014 r., z. 5, poz. 74, postanowienie NSA z dnia 19 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1272/12, wyrok NSA z dnia 22 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1188/12), z którego wynika, że przepis art. 101 § 3 K.p.a. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewiduje możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania. Wykładnia art. 101 § 3 k.p.a. wymaga uwzględnienia celu zmian jakie zostały dokonane ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r.). Ratio legis tych zmian było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne, przy jednoczesnym wyłączeniu możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Sąd I instancji jednak błędnie uznał, że zaskarżone w rozpoznawanej sprawie postanowienie SKO w [...] uchylające postanowienie Marszałka Województwa [...] o zawieszeniu z urzędu postępowania administracyjnego jest tożsame z postanowieniem o odmowie zawieszenia postępowania. Jak prawidłowo wywiódł skarżący kasacyjnie, powołując się na stanowisko wyrażone w wyroku z 6 czerwca 2014 r. Wojewódzkiego Sąd Administracyjny w Gliwicach II SA/Gl 1610/13 (ONSAiWSA 2015/5/86), skutek procesowy obu rozstrzygnięć jest identyczny, bo oznacza brak przeszkód w prowadzeniu postępowania administracyjnego, ale kwestia dopuszczalności skargi na postanowienie SKO w [...] nie może być rozstrzygana przez pryzmat procesowych skutków rozstrzygnięcia organu II instancji. Istotny jest przedmiot rozstrzygnięcia, jakim jest zawieszenie postępowania. Jest oczywiste przy tym, że kryterium dopuszczalności zażalenia może dotyczyć tylko postanowienia organu I instancji. Marszałek Województwa postanowieniem z [...] czerwca 2015 r. orzekł o zawieszeniu postępowania administracyjnego, więc zgodnie z art. 101 § 3 K.p.a. na to postanowienie przysługiwało zażalenie. Rozstrzygnięcie wydane w wyniku rozpoznania zażalenia nie stanowi odmowy zawieszenia postępowania, ale jest skutkiem rozpoznania przysługującego środka zaskarżenia. Na postanowienie wydane w takim trybie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, jest ono postanowieniem, na które - ze względu na jego przedmiot - przysługiwało zażalenie. Spełnia zatem kryteria z art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. W konsekwencji w niniejszej sprawie nie zachodziła niedopuszczalność skargi, zatem jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. należało uznać za niezasadne. Mając powyższe na uwadze, wobec zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 101 § 3 K.p.a. oraz art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji. Nie zasługiwał na uwzględnienie wniosek o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego. W postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada, że strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej (art. 199 P.p.s.a.). Wyjątki od tej zasady zostały określone w art. 200, art. 201, art. 203 i art. 204 P.p.s.a. i tylko w tych wypadkach sąd może orzekać o zwrocie kosztów postępowania między stronami (art. 209 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie przepisy te nie mają zastosowania. Wskutek zaistniałej w orzecznictwie rozbieżności poglądów Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 4 lutego 2008 r. (I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008, Nr 2, poz. 23) wyjaśnił, że przepisy art. 203 i 204 P.p.s.a., określające sposób ponoszenia przez strony kosztów postępowania kasacyjnego, nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie, czyli postanowienie o odrzuceniu skargi lub umorzeniu postępowania, które stosownie do art. 173 § 1 P.p.s.a. podlega zaskarżeniu skargą kasacyjną. Innymi słowy, bez względu na wynik postępowania kasacyjnego, brak możliwości rozstrzygania o kosztach, na podstawie art. 203 i 204 P.p.s.a., determinowany jest faktem, że przedmiotem skargi kasacyjnej nie był wyrok, ale postanowienie kończące postępowanie w sprawie. Z tych względów orzeczono jak w punkcie 2 sentencji.