IV SA/Po 768/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka (spr.) Sędziowie WSA Izabela Bąk - Marciniak WSA Maciej Busz Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2013 r. przy udziale sprawy ze skargi R. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, oddala skargę IV SA/Po 768/13 UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] po rozpoznaniu odwołania R. W. utrzymało w mocy decyzją Burmistrza R. nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. odmawiającej zmiany decyzji Burmistrza R. nr [...] z dnia [...] września 2008 r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości położonej we wsi [...], stanowiącej własność R. W., posiadającej w Sądzie Rejonowym w [...] księgę wieczystą nr [...] obejmującej działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach sprawy. Na podstawie art. 93 ust. 1, art. 96 ust. 1, art. 97 ust. 1 i art. 99 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2004 nr 261 poz. 2603 ze zm.) Burmistrz R. decyzją z dnia [...] września 2008 nr [...] zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej we wsi [...], stanowiącej własność R. W. posiadającej w Sądzie Rejonowym w [...] oznaczenie hipoteczne [...] i obejmującej działki nr [...] o powierzchni [...] ha, nr [...] o powierzchni [...] ha, nr [...] o powierzchni [...] ha, nr [...] o powierzchni [...] ha, nr [...] o powierzchni [...] ha. W decyzji stwierdzono, że podziału działek [...], [...], [...] i [...] dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek o numerach od [...] do [...] od [...] do [...] od [...] do [...] od [...] do [...] zostaną ustanowione służebności gruntowe. Wnioskiem z dnia [...] października 2010 r. (k. [...]-[...]) R. W. zwrócił się do Burmistrza R. o zmianę decyzji z dnia [...] września 2008 nr [...] poprzez: 1/ ujawnienie w osnowie wskazanej decyzji art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami (z dn. 21.08.1997 r. Dz. U. z 2012 r. [...], poz. 651 t.j.), którego zastosowanie wynika z przepisów prawa i zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego przez Radę Miejską w Rogoźnie - uchwałą z dn. 29 sierpnia 2002 r. nr XLV/390/2002, 2/ wykreślenie z treści decyzji zapisu warunkującego konieczność ustanowienia służebności gruntowych na działkach, które są drogami publicznymi i przeszły z mocy prawa na własność Gminy [...] – działki o nr geodezyjnych [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], 3/ zmianę mapy z projektem podziału nieruchomości w zakresie linii rozgraniczającej drogi i wyrysowanie przebiegu dróg zgodnie z zapisami uchwały nr XLV/390/2002 Rady Miejskiej w Rogoźnie z dn. 29 sierpnia 2002 r., 4/ usunięcie z mapy z projektem podziału nieruchomości "uwag", których treść jest sprzeczna z obowiązującym prawem, w tym wskazanej tam działki o numerze ewidencyjnym [...], która była i jest własnością Skarbu Państwa i nie była przedmiotem postępowania podziałowego. W obszernym uzasadnieniu, przywołując przy tym orzecznictwo sądów administracyjnych, skarżący twierdził ,że: 1/ w uchwalonym przez Radę Miejską w Rogoźnie z dn. 29 sierpnia 2002 r. planie zagospodarowania przestrzennego, w świetle obowiązujących przepisów niedopuszczalne było wyznaczenie dróg wewnętrznych, z tego też względu każda droga znajdująca się w planie jest drogą publiczną i na mocy art. 98 ustawy z dn. 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami przeszła z mocy prawa na własność Gminy [...], 2/ w związku z faktem, że przedmiotowe działki przeszły na własność Gminy [...] brak jest podstawy prawnej, w części warunkującej sprzedaż dla konieczności ustanowienia służebności gruntowej, na działkach gruntowych nie będących jego własnością, 3/ istnieje niezgodność mapy z projektem podziału z uchwalonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem wnioskodawcy wola jego jest doprowadzenie do stanu zgodności przedmiotowej sytuacji z przepisami prawa oraz, że jego działanie wymusza jego sytuacja prawna – konieczność sprzedaży działek bez wady prawnej. Wnioskodawca bowiem nie może ustanowić służebności gruntowej na nieruchomości nie będącej jego własnością, do czego zobowiązuje go decyzja. Burmistrz R. decyzją z dnia [...].03.2013 r. Nr [...] odmówił dokonania zmiany decyzji Nr [...] z dnia [...] września 2008 r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości położonej we wsi [...], stanowiącej własność R. W., posiadającej w Sądzie Rejonowym w [...] oznaczenie hipoteczne [...], obejmującej działki: nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha. Przywołując treść przepisu art. 155 K.P.A. organ stwierdził ,że przepisy tegoż artykułu dopuszczają możliwość zmiany lub uchylenie, za zgodą stron decyzji ostatecznej na mocy której strona nabyła prawo, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się jej uchylaniu lub zmianie i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Spełnione więc musza być łącznie następujące przesłanki, aby zaistniała możliwość jego zastosowania tj.: - strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, - przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji, - za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Po dokonaniu weryfikacji przedmiotowej decyzji organ uznał, że nie zachodzą przewidziane prawem przesłanki do zmiany decyzji. Z obowiązującego w przedmiotowym obszarze planu miejscowego – uchwały Nr XLV/390/2002 Rady Miejskiej w Rogoźnie z dnia 29.08.2002 r. w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego dla gminy [...] na obszarze wsi [...] /Dz. Urz. Woj. Wlkp. Nr 132, poz. 3638/, nie wynika, że nowo wydzielone działki o nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] mają charakter dróg publicznych. Działki te posiadają następujące przeznaczenie: - [...], [...], [...] zgodnie z planem projektowane działki objęte są terenem oznaczonym na rysunku planu symbolem K1 o przeznaczeniu terenu komunikacji – drogi o funkcji ulic lokalnych, - [...], [...], [...], [...] zgodnie z planem projektowane działki objęte są terenem oznaczonym na rysunku planu symbolem Kw o przeznaczeniu tereny komunikacji – drogi wewnętrzne, - [...] zgodnie z planem projektowania działka objęta jest terenem oznaczonym na rysunku planu symbolem K2 o przeznaczeniu tereny komunikacji – drogi dojazdowe. Organ wskazał również, że w podjętej w dniu 25 sierpnia 2010 r. uchwale Rady Miejskiej w Rogoźnie Nr LVII/406/2010 w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych przedmiotowe działki wydzielone pod drogi, nie zostały zaliczone do powyższej kategorii jak również nie zaliczono ich do tej kategorii w drodze odrębnej uchwały. W związku z powyższym art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami / t.j. Dz. U. z 2010r., Nr [...] poz. 651 ze zmianami / nie ma zastosowania, bowiem stanowi on , że: "działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe – z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkownika wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych." Natomiast co do żądania zmiany mapy z projektem podziału i wrysowania przebiegu dróg przez działkę nr [...], która stanowi własność innego podmiotu (w związku z tym nie mogła i nie była przedmiotem postępowania podziałowego), żądanie nie znajduje zastosowania, ponieważ art. 97 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowi iż podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. Skoro wnioskodawca nie jest właścicielem działki nr [...] to nie posiada interesu prawnego i nie będąc właścicielem działek nie może wnioskować o ich podział. W odwołaniu od decyzji R. W. zarzucał, wbrew stanowisku Burmistrza R., że zachodzą przesłanki do zmiany decyzji w trybie art. 155 K.P.A., a zmiana ta leży zarówno w słusznym interesie wnioskodawcy jak i w interesie społecznym, a decyzja Burmistrza jest błędna. W wyniku rozpoznania odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję pierwszej instancji, stwierdzając w jej uzasadnieniu, że w istocie wniosek R. W. stanowi polemikę z ostateczną decyzją Burmistrza R. z dnia [...] września 2008 r. i zmierza do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną niejako merytoryczne w "kolejnej instancji". W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu R. W. zarzucił skarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie art. 155 K.P.A. oraz naruszenie przepisów postępowania – art. 7, 77 i 80 K.P.A. w zakresie nie przeprowadzenia wyczerpującego postępowania dowodowego i nie dokonania wystarczających ustaleń co miało wpływ na wynik sprawy. Skarżący zarzucił również naruszenie art. 107 § 3 K.P.A. w zakresie nienależytego i błędnego uzasadnienia rozstrzygnięcia. W konkluzji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji przy czym wywody skargi uzupełnił pismem z dnia [...] grudnia 2013 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył co następuje: Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Celem postępowania prowadzonego w trybie art. 155 K.P.A.- w celu uchylenia lub zmiany decyzji - jest ustalenie zaistnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie, które muszą występować łącznie i są nimi: - zgoda strony na uchylenie lub zmianę decyzji przez organ, który decyzję wydał - uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne - za uchyleniem bądź zmianą przemawiają interes społeczny lub słuszny interes strony. Postępowanie na art. 155 K.P.A. nie zmierza do ponownego merytorycznego rozpoznania już ostatecznie zakończonej, co trafnie podkreślono w zaskarżonej decyzji. Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 K.P.A. może być dokonana wyłącznie w granicach stanu faktycznego sprawy, który funkcjonował w dacie wydawania decyzji o zmianę której wnioskodawca wnosił, przy uwzględnieniu normy prawnej, w oparciu o którą decyzję pierwotną wydano. Z przedstawionych względów dokonując oceny decyzji, w stosunku do której wnioskodawca domaga się zmiany na podstawie art. 155 K.P.A., koniecznym jest poddanie ocenie przepisu prawa materialnego, który zastosowano w pierwotnej decyzji. W warunkach niniejszej sprawy, w decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości z dnia [...] września 2008 r. Burmistrz R. wskazał art. 93 ust. 1, art. 96 ust. 1, art. 97 ust. 1 i §9 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( tj. Dz. U. z 2004 nr 261 poz. 2603 ze zm. – dalej u.g.n.). Natomiast skarżący we wniosku o zmianę decyzji w trybie art. 155 K.P.A. jako podstawę prawną wskazuje art. 98 ust. 1 u.g.n. Zgodnie z art. 93 ust. 1 u.g.n. podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Sposób podziału nieruchomości powinien też zapewnić dostęp do drogi publicznej wszystkich projektowanych do wydzielenia działek. Warunek dostępu do drogi publicznej uważa się za spełniony, jeżeli następuje wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu, albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych. Natomiast przepis art. 98 u.g.n. dotyczy wyłącznie wydzielenia działek pod drogi publiczne i wprowadza istotne skutki dokonania podziału ewidencyjnego nieruchomości w postaci odebrania własności lub prawa użytkowania wieczystego do działek wydzielonych pod drogi publiczne lub ich poszerzenie z chwilą, gdy decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Innymi słowy skutki prawne o których mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n. w postaci utraty własności lub prawa użytkowania wieczystego działek wydzielonych pod drogi publiczne nie są przedmiotem rozstrzygnięcia decyzji zatwierdzającej, ale są następstwem tej decyzji i nie mają na nie wpływu ani dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty, ani organ orzekający o zatwierdzeniu podziału nieruchomości. Toteż "nie można w art. 93 ust. 1 w zw. z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wprowadzać uprawnienia właściciela nieruchomości podlegającej podziałowi do żądania wyznaczenia na nieruchomości drogi publicznej ( co miałoby skutkować jej przejęciem za odszkodowaniem przez jednostkę samorządu terytorialnego), jak też domniemywać jej istnienia w przypadku braku wyraźnych postanowień planu miejscowego w tym względzie." ( vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 października 2007 r. I OSK 1462/06). Przenosząc niniejsze rozważania na kanwę kontrolowanej sprawy należało stwierdzić, że żadna z wydzielonych działek nie była przeznaczona pod drogę publiczną. Odniósł się do tego organ I instancji wskazując, że w obowiązującym w dacie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości planu zagospodarowania przestrzennego – uchwała nr XLV/390/2002 Rady Miejskiej w Rogoźnie z dnia 29.08.2002 r. w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego dla gminy [...] na obszarze wsi [...] ( Dz. Urz. Woj. Wlkp. Nr 132 poz. 3638) nowo wydzielone działki o nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] nie miały charakteru dróg publicznych, bowiem działki [...], [...], [...] zgodnie z planem objęte są terenem oznaczonym na rysunku planu symbolem K1 o przeznaczeniu tereny komunikacji – drogi o funkcji ulic lokalnych. Działki [...], [...], [...], [...] zgodnie z planem oznaczone symbolem Kw o przeznaczeniu tereny komunikacji – drogi wewnętrzne. Działka [...] zgodnie z planem znajduje się na terenie oznaczonym symbolem K2 o przeznaczeniu tereny komunikacji – drogi dojazdowe Organ podkreślił, że również w podjętej w dniu 25 sierpnia 2010 r. uchwale Rady Miejskiej w Rogoźnie nr LVII/406/2010 w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych, przedmiotowe działki nie uzyskały przymiotu dróg publicznych, jakkolwiek ta okoliczność nie ma znaczenia w sprawie. Art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 nr 19 poz. 115 ze zm.) określa, iż drogami publicznymi są te drogi, które zostały zaliczone na jej podstawie do jednej z kategorii, a mianowicie drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne. Wskazany podział dróg publicznych został przyjęty w art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Cechą drogi publicznej jest możliwość korzystania z niej przez każdego, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami opisanymi w ustawie o drogach publicznych lub innych przepisach szczególnych. Musi ona nadto odpowiadać odpowiednim parametrom technicznym i stosownie do art. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. spełniać warunek formalny w postaci podjęcia przez właściwy organ samorządu uchwały o zaliczeniu jej do danej kategorii dróg. W przypadku drogi gminnej, zgodnie z art. 7 ustawy wymagane jest podjęcie uchwały przez radę gminy i zaliczeniu drogi o znaczeniu lokalnym do tej kategorii. Jak już wspomniano wyżej prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 K.P.A. uwarunkowana jest prowadzeniu postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz udziałem tych samych stron. Jak wynika z wywodów przedstawiających różnice pomiędzy regulacją przewidzianą w art. 93 ust. 1 a 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami - zmiana podstawy prawnej na żądana przez skarżącego naruszałaby przepisy art. 155 K.P.A. Na wstępie uzasadnienia prawnego Sąd wskazywał, że przesłanki wyznaczone w art. 155 K.P.A. muszą wystąpić łącznie, aby organ mógł odstąpić od związania ogólną zasadą trwałości decyzji administracyjnej i dokonać weryfikacji w trybie nadzwyczajnym. Nie jest więc dopuszczalna weryfikacja decyzji tylko w oparciu o jedną przyjętą w art. 155 K.P.A., a mianowicie, gdy przemawia za tym słuszny interes strony (vide. wyroki NSA z 17.06.2005 OSK 1968/04 i z 24.05.2005 OSK 1792/04). W ocenie Sądu organy rozpoznające wniosek o zmianę decyzji nie naruszyły art. 155 K.P.A. jak i wskazanych w skardze przepisów postępowania – art. 7, 77, 80 K.P.A. Nie można też zarzucić skarżonej decyzji naruszenia art. 107 § 3 K.P.A. Wprawdzie organ II instancji nie poświęcił uwagi kwestii zmiany podstawy prawnej decyzji, jednakże należy uznać, że skoro podzielił wywody decyzji pierwszo instancyjnej, to w tym względzie przyjął je jako własne bez ich powtórzenia. Z powyższych względów na podstawie art. 151 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 270) orzeczono jak w sentencji wyroku.