II SA/Lu 706/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Spółki Akcyjnej z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] nr [...]; II. zasądza od Spółki Akcyjnej na rzecz M. K. kwotę 457(czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, M. K. wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2014 r. zwrócił się do [...] S.A. z siedzibą w L., zwanej dalej: Spółką, w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.), zwanej dalej także: "ustawą", o udostępnienie kserokopii wszelkich dokumentów oraz decyzji stanowiących podstawę do budowy, przebudowy lub remontu infrastruktury elektroenergetycznej, wchodzącej w skład przedsiębiorstwa Spółki, a znajdujących się na należącej do wnioskodawcy działce nr ewid. [...] w [...], gmina B.. W związku z nieudostępnieniem przez Spółkę żądanych dokumentów, skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność Spółki. Wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2015 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SAB/Lu 50/15, Sąd zobowiązał Spółkę do niezwłocznego rozpoznania opisanego wniosku z dnia 14 kwietnia 2014 r., stwierdzając, że bezczynność Spółki miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], Spółka odmówiła udostępnienia wnioskowanej informacji w zakresie innym niż decyzje administracyjne. Uzasadniając to stanowisko Spółka wskazała, że informacje te stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, która jest z mocy art. 5 ust 2, oraz art. 2 ust 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wyłączona od obowiązku udostępnienia. W stosunku do tych informacji Spółka uznaje je za tajemnicę przedsiębiorstwa, podejmując określone czynności wewnętrzne oraz organizacyjne w celu ich ochrony przez ich udostępnianiem osobom trzecim. W tym są to takie dokumenty, przechowywane w archiwach Spółki, z ograniczonym do nich dostępem wąskiego grona uprawnionych pracowników Spółki. Nadto tajemnica wynika z faktu, iż materiały te dotyczą sieci elektroenergetycznej, w przedmiocie której realizowane są zadania przedsiębiorstwa w zakresie funkcjonowania sytemu elektroenergetycznego i bezpieczeństwa dostaw energii elektrycznej o istotnym znaczeniu dla wykonywania zadań operatora sytemu dystrybucyjnego. Tajemnica również wynika z ich znaczenia dla prawidłowości funkcjonowania sieci dla całego kraju, co potwierdza fakt, że Spółka objęta jest (cz. II Załącznika, pod poz. 1) treścią rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 października 2010 r. w sprawie wykazu przedsiębiorców o szczególnym znaczeniu gospodarczo-obronnym (Dz. U. nr 198, poz. 1314 ze zm.). Ponadto w tym samym dniu Spółka skierowała do wnioskodawcy pismo, w którym poinformowała go, że żądana informacja w zakresie obejmującym decyzje administracyjne nie może być udostępniona, gdyż Spółka nie posiada oryginałów decyzji administracyjnych, których dotyczył wniosek o udostępnienie informacji publicznej. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wnioskodawca podniósł, że tajemnicą przedsiębiorstwa nie mogą być objęte informacje powszechnie znane lub takie, o których treści zainteresowany może się legalnie dowiedzieć. Spółka decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...], utrzymała w mocy opisaną decyzję własną z dnia [...] lipca 2015 r., podzielając w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu tej decyzji. Skargę do Sądu na decyzję ostateczną Spółki złożył M. K., wnosząc o jej uchylenie, z uwagi na zarzuty podniesione w skierowanym do Spółki wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja została bowiem wydana z naruszeniem prawa. Sąd uwzględnił skargę również z przyczyn w niej niepodniesionych, które to przyczyny miał obowiązek wziąć pod rozwagę z urzędu w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "P.p.s.a.". Wymaga podkreślenia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie opisanym wyżej wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SAB/Lu 50/15, wiążąco rozstrzygnął, że żądane przez skarżącego informacje mają charakter informacji publicznej, a Spółka jest podmiotem obowiązanym do ich udostępnienia. Udostępnienie informacji publicznej następuje w drodze czynności materialno-technicznej. Żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta takiej informacji obowiązku nadawania tejże czynności szczególnej formy. Skarżący we wniosku wskazał, iż żąda wydania mu kserokopii decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych na opisanej wyżej działce. Obowiązkiem Spółki było zatem udostępnienie informacji publicznej we wskazanym przez skarżącego zakresie, o ile Spółka była w ich posiadaniu, chyba że zachodziłyby określone w ustawie przesłanki do wydania decyzji odmownej, w szczególności gdyby wnioskowana informacja nie podlegałaby udostępnieniu z uwagi na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy. Przede wszystkim nie budzi wątpliwości Sądu, że co do zasady decyzje organów administracyjnych wydawane w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej nie podlegają ze swej istoty utajnieniu (por. wyrok NSA z dnia 18 października 2013 r., I OSK 1482/13, niepubl., dostępny w CBOSA). Nie można przy tym mówić, by decyzje administracyjne dotyczące robót budowlanych zrealizowanych bądź mających zostać zrealizowane na określonej nieruchomości (bo takich decyzji udostępnienia domaga się skarżący), podlegać winny szczególnej ochronie polegającej na uniemożliwieniu ujawnienia ich treści właścicielom tejże nieruchomości. Taka interpretacja przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej prowadziłaby, zdaniem Sądu, do nadmiernego ograniczenia konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, albowiem skutkowałaby ona ingerencją w istotę tego prawa, a więc naruszałaby regułę określoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Wskazać należy w pierwszej kolejności, że prawnie wadliwym jest stanowisko Spółki wyrażone w piśmie z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], w którym Spółka poinformowała skarżącego, iż nie może udzielić mu żądanej informacji w części obejmującej decyzje administracyjne, albowiem "nie posiada oryginałów" tych dokumentów. Należy zauważyć, że pełnomocnik Spółki precyzując to stanowisko wskazała, że Spółka nie posiada oryginałów tychże decyzji, lecz posiada ich kopie. Nie budzi zaś wątpliwości Sądu, że o ile Spółka posiadała kopie wspomnianych decyzji, to uwzględniając wniosek strony oraz stanowisko Sądu wyrażone w powołanym wyroku wydanym w sprawie o sygn. [...], obowiązkiem Spółki było udostępnienie odpisów tychże kopii stronie z zaznaczeniem, że Spółka nie jest w posiadaniu oryginałów tych dokumentów. Prawnie wadliwym było również stanowisko Spółki co do odmowy udostępnienia skarżącemu wnioskowanych przez niego informacji, mających charakter informacji publicznej, w pozostałym zakresie. Sąd nie podziela wyrażonego w zaskarżonej decyzji stanowiska Spółki, że żądane przez skarżącego informacje nie mogły zostać udostępnione, gdyż obejmowały one dane stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa. Podkreślić trzeba, że prawo do dostępu do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. W szczególności prawo to ograniczone jest ze względu na ochronę "tajemnicy przedsiębiorcy" (art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy). Pojęcie "tajemnicy przedsiębiorcy" nie zostało zdefiniowane na gruncie przepisów ustawy. Definicję legalną zbliżonego terminu "tajemnicy przedsiębiorstwa" zawierają natomiast przepisy ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, która w art. 11 ust. 4 stanowi, że oznacza ono "nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności". Tajemnice te podlegają ochronie w zakresie, w jakim ich ujawnienie mogłoby zagrażać lub naruszać interes indywidualnego przedsiębiorcy (art. 11 ust. 1 powyższej ustawy). W doktrynie podnosi się, że wskazane pojęcia w istocie stanowią synonimy, a zatem dokonując wykładni zawartego w art. 5 ust. 2 ustawy terminu "tajemnica przedsiębiorcy" należy posiłkowo odwołać się do rozumienia "tajemnicy przedsiębiorstwa" na gruncie ustawy o zwalczeniu nieuczciwej konkurencji (M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 78). Podkreślenia wymaga, że dla uznania określonej informacji za tajemnicę przedsiębiorcy, o jakiej mowa w art. 5 ust. 2 ustawy, należy więc wykazać, że przedsiębiorca podjął niezbędne kroki mające na celu zachowanie jej w poufności. Spółka nie wykazała należycie, by informacje, o których udostępnienie wystąpił skarżący, miały być poufne z uwagi na to, że przedsiębiorca podjął działania w celu zachowania ich poufności. Nie ulega przy tym wątpliwości, że informacje te, z uwagi na swój charakter, nie podlegają ze swej istoty utajnieniu, albowiem co do zasady treść dokumentów żądanych przez skarżącego nie stanowi tego rodzaju informacji. Wskazać przy tym należy, że na wynik sprawy nie może mieć jakiegokolwiek wpływu przedłożone do akt sprawy Zarządzenie Prezesa Zarządu Spółki z dnia [...] października 2015 r. w sprawie wprowadzenia do stosowania procedury ochrony tajemnicy przedsiębiorcy [...] S.A. (k. 49-62 akt sądowych). Oczywistym jest bowiem, że procedura wdrożona tym aktem nie obowiązywała w dacie wydania zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Spółki z dnia [...] lipca 2015 r. Jest przy tym niekwestionowanym, że jak wyjaśnił na rozprawie pełnomocnik Spółki, przed wydaniem tego zarządzenia nie istniały jednolite kryteria oceny żądanych informacji. Ponadto ponownie należy podkreślić, że z uwagi na przedmiot działalności Spółki, treść dokumentów stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych na nieruchomości skarżącego nie stanowi zasadniczo informacji wymagających zaufania poufności, zwłaszcza, że dotyczyć one mają działki, której jest on właścicielem. Należy również zauważyć, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja z dnia [...] lipca 2015 r. zostały podpisane przez osoby, które – w świetle dostępnych informacji – upoważnione są do reprezentowania Spółki. Z aktualnej informacji z Krajowego Rejestru Sądowego – Rejestru Przedsiębiorców wynika, że do składania oświadczeń w imieniu spółki wymagane jest współdziałanie dwóch członków zarządu spółki albo jednego członka zarządu łącznie z prokurentem. W aktach sprawy brak jest umocowania dla Dyrektora Departamentu Eksploatacji i Rozwoju Oddziału R. oraz dla Dyrektora Wydziału Orzeczniczo-Prawnego do reprezentowania Spółki, w tym do wydawania w jej imieniu decyzji administracyjnych. Zaskarżona decyzja wydana została nadto z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) w związku z art. 16 i art. 17 ustawy o dostępie do informacji, gdyż brak było podstaw do utrzymania w mocy wadliwej decyzji Spółki z dnia [...] lipca 2015 r. Mając na uwadze wskazane wyżej uchybienia Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję Spółki oraz poprzedzającą ją decyzję Spółki z dnia [...] lipca 2015 r. Rozpoznając ponownie sprawę Spółka uwzględni wszystkie przedstawione wyżej uwagi, a zwłaszcza dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Obowiązkiem Spółki będzie rozpoznanie wniosku skarżącego z dnia [...] kwietnia 2014 r. w trybie określonym w tej ustawie, z zachowaniem wynikającego z KRS sposobu reprezentacji Spółki. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia treść art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.