II SAB/Lu 50/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Hałabis, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Specjalista Jolanta Sikora, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi M. K. na bezczynność [...] Spółki Akcyjnej z siedzibą w L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje [...] Spółkę Akcyjną z siedzibą w L. do rozpoznania wniosku z dnia 14 kwietnia 2014 r. dotyczącego udzielenia informacji publicznej; II. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od [...] Spółki Akcyjnej z siedzibą w L. na rzecz M. K. kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) kosztów postępowania sądowego. W piśmie z dnia 14 kwietnia 2014 r. pełnomocnik skarżącego M. K. - radca prawny T. K. zwrócił się do P. o wydanie w oparciu o art. 2 ust 1, art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust.3 oraz art.6 ust.1 pkt.4 lit.a) tired pierwszy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) kserokopii wszelkich dokumentów oraz decyzji stanowiących podstawę lokalizacji, budowy lub przebudowy urządzeń elektroenergetycznych na stanowiącej jego własność nieruchomości nr ... położonej w S. nr ... (gmina B.), dla której Sąd Rejonowy w ... prowadzi księgę wieczystą nr ..., ewentualnie o oznaczenie organu wydającego powyższe decyzje, ich znak i datę. Ponieważ spółka na wniosek nie udostępniła żądanych dokumentów, pełnomocnik skarżącego wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność P.. polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 wspomnianej ustawy, przy jednoczesnym niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzeniu postępowania zgodnie z jej art. 17 ust. 1. Z powołaniem się na te zarzuty wniesiono o stwierdzenie bezczynności spółki oraz zobowiązanie jej do udzielenia informacji w żądanym zakresie i formie. W ocenie pełnomocnika skarżącego w przypadku skargi na bezczynność nie jest on związany jakimkolwiek terminem, lecz może ją skutecznie wnieść, aż do ustania stanu bezczynności, czyli do chwili załatwienia sprawy przez wydanie decyzji, postanowienia lub innego aktu. Wniesienie skargi nie musi być ponadto poprzedzone złożeniem jakiegokolwiek środka zaskarżenia na drodze postępowania administracyjnego, takiego bowiem wymogu nie przewidują przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżący podkreślił, że celem ustawy jest zagwarantowanie wnioskodawcy dostępu do informacji w określonym terminie. Oznacza to, że zasadą jest udostępnienie informacji, a wyjątkiem odmowa. Udostępnienie następuje w formie czynności materialno-technicznej, do której nie mają zastosowania przepisy kpa. Te znajdują bowiem zastosowanie jedynie do decyzji o odmowie udzielenia informacji. Zdaniem skarżącego spółka, zajmując się dystrybucją energii elektrycznej, jest zobowiązana do stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem w myśl jej art. 4 ust. 1 pkt 5 zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej, oprócz władz publicznych, są również inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Pojęcie "zadania publiczne" nie jest przypadkowe i ma na celu wyeliminowanie elementu podmiotowego, w tym znaczeniu, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty nie będące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadania publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji RP lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. W przekonaniu skarżących dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne, ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP, są "zadaniami publicznymi". W konsekwencji żądane informacje dotyczą "sprawy publicznej" i nakładają na spółkę obowiązek ich udzielenia. W odpowiedzi na skargę spółka wniosła o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko Spółka zaznaczyła, że żądane dokumenty nie mają charakteru informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej informację publiczną stanowi informacja "o sprawach publicznych", a zgodnie z art. 6 udostępnieniu podlega informacja publiczna m.in. o polityce, podmiotach (organizacji, statusie prawnym, działalności i kompetencjach, strukturze własnościowej) wskazanych w ustawie, o zasadach funkcjonowania tych podmiotów (sposobie przyjmowania i załatwiania spraw, sposobie stanowienia prawa itp.) oraz o danych publicznych, w tym m.in. treści aktów administracyjnych. W tym katalogu nie ma kategorii "wszelkich dokumentów oraz decyzji, stanowiących podstawę lokalizacji i budowy (...) linii elektroenergetycznych". Informacją publiczną jest zatem każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów. Informacją publiczną jest więc treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty wykonujące zadania publiczne. Oznacza to, że obowiązek udostępnienia informacji dotyczy jedynie takich dokumentów, które mają charakter dokumentu publicznego oraz są możliwe do zindywidualizowania. W ocenie Spółki nie można za zidentyfikowane uznać "wszelkich dokumentów oraz decyzji". Ponadto treść wniosku wskazuje, że nie dotyczy on udostępnienia informacji publicznej w postaci dokumentów znajdujących się w aktach sprawy administracyjnej, prowadzonej przez właściwy organ administracyjny lub choćby mieszczącej się w pojęciu zadania publicznego. Trudno także przypisać żądanym informacjom walor informacji publicznej, gdy uzyskanie ich związane jest z prywatnym interesem skarżącego. Spółka przekonywała, że nie jest też podmiotem, o którym stanowi art. 4 ustawy, ponieważ jej działalność nie mieści się w zakresie administracji publicznej. Nie można więc przypisać jej charakteru podmiotu, z którego działalnością (bezczynnością) wiąże się uprawnienie do złożenia skargi do sądu administracyjnego, jest bowiem podmiotem prawa prywatnego. Nawet jednak, gdyby przypisać żądanym informacjom charakter informacji publicznej, to ze względu na brak możliwości przypisania jej realizacji zadań publicznych, ich udostępnienie powinno odbywać się w trybie właściwym dla kategorii informacji przetworzonej, lecz i w tym przypadku nie mieści się w katalogu podmiotów obowiązanych do udostępnienia żądanej informacji. Spółka zaznaczyła, że nie prowadzi działalności w zakresie sprzedaży energii elektrycznej, a jedynie, jak wspomniano, w zakresie jej dystrybucji, przez co nie mają do niej zastosowania tezy o powszechności i użyteczności dla ogółu. W jej mniemaniu żądane informacje mieszczą się ponadto w definicji tajemnicy przedsiębiorstwa. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera wprawdzie jej definicji, jednak według art. 11 ust.4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne lub inne posiadające wartość gospodarczą do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Żądane informacje stanowią zatem tajemnicę w świetle art.5 ust 2 u.d.i.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Wbrew przekonaniu Spółki zasadny jest zarzut skarżącego co do pozostawania spółki w bezczynności. Zarówno w orzecznictwie, jak i literaturze zgodnie uznaje się, że stan ten ma miejsce wówczas, gdy w prawie określonym terminie właściwy organ nie podjął w sprawie żadnych czynności, albo wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył postępowania stosownym aktem administracyjnym lub nie podjął wymaganej czynności (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 1999r., I SAB 60/99, OPS 2000, Nr 6, poz.87 czy z dnia 22 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1904/09 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Na tle ustawy o dostępie informacji publicznej bezczynność podmiotu zachodzi nie tylko wtedy, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji nie reaguje na żądanie, ale również, gdy powstaje spór co do jej charakteru. Jeśli podmiot do którego wniosek skierowano uważa, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, ogranicza się jedynie do pisemnej odpowiedzi. W takim przypadku wnioskodawcy przysługuje skarga na jego bezczynność, natomiast dalszej oceny wniosku dokonuje sąd, który uwzględniając skargę zobowiązuje do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, jednak, co warto zaznaczyć, nie do samego jej udzielenia. W tym przypadku podkreślenia wymaga, że spółka na żądanie strony skarżącej nie odpowiedziała na wniosek z dnia 14 kwietnia 2014 r. Przesłała jedynie do wiadomości korespondencję skierowaną do Oddziału .... Ponadto skierowała do pełnomocnika skarżącego w dniu 28 kwietnia 2014 r. pismo, w którym poinformowało, że w ocenie Spółki z treści wniosku nie wynika, by żądanie udostępnienia informacji miało służyć realizacji celu publicznego. Należy podkreślić, że nawet gdyby oświadczenie Spółki zawarte w wyżej wskazanym piśmie odczytywać jako odmowę udostępnienia skarżącemu żądanej informacji publicznej, to – pismo to pozostaje bez znaczenia dla sprawy, albowiem nie spełnia wymogów decyzji administracyjnej, która to forma – jak wskazano wyżej – jest niezbędna dla takiej odmowy. Jako minimum elementów koniecznych dla zakwalifikowania pisma jako decyzji uznaje się cztery składniki: oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 1981 r., sygn. akt SA 791/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 91). Tymczasem przedmiotowe pismo nie zawiera dwóch z tych elementów, tj. rozstrzygnięcia i wskazania właściwego adresata. Wprawdzie z ich treści pośrednio wynika stanowisko Spółki, jednak – jak podkreśla się w orzecznictwie – rozstrzygnięcie, zwane także osnową lub sentencją decyzji, powinno być sformułowane jasno i precyzyjnie, aby było zrozumiałe dla stron bez uzasadnienia, które nie zawsze musi być składnikiem decyzji. Tym samym rozstrzygnięcie nie może pośrednio wynikać z uzasadnienia decyzji. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 grudnia 1987 r., SA/Gd 1045/87, ONSA 1987, nr 2, poz. 94, z dnia 30 czerwca 21998 r., sygn. akt I SA/Łd 1478/96, CBOSA; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Op 109/12, CBOSA). Ponadto pismo to jako adresata nie wskazywało skarżącego, a jedynie Kancelarię Radcy Prawnego - T. K., bez określenia jego roli jako pełnomocnika skarżącego. Uzasadnione jest zatem przekonanie o pozostawaniu spółki w bezczynności ( por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2011r. I OSK 554/11 opubl. w CBOSA ). Wobec uznania, że Spółka P.... jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznych, a wniosek skarżącego dotyczył właśnie takich informacji, należy stwierdzić, że jeśli Spółka dysponuje żądanymi dokumentami, to pomimo, że ich sama nie wytworzyła, winna je - zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (z zastrzeżeniem art. 13 ust. 2 oraz art. 15 ust. 2 u.d.i.p.) udostępnić skarżącemu, ewentualnie w tym terminie wydać na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję o odmowie ich udostępnienia, jeśli uzna, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, np. wynikające z art. 5 u.d.i.p. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że w razie odmowy udostępnienia informacji publicznej, do wydania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie obowiązane są na mocy art. 17 ust. 1 u.d.i.p. poza organami administracji publicznej również inne podmioty wymienione w art. 4 u.d.i.p. Z tych wszystkich względów skargę Sąd uznał za zasadną i na podstawie art. 149 § 1 zdanie 1 p.p.s.a. zobowiązał P.... do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 14 kwietnia 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej. Wniosek ten powinien być załatwiony w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku. Jednocześnie Sąd, na podstawie art. 149 § 1 zdanie 2 p.p.s.a., stwierdził, że bezczynność Spółki w sprawie wniosku skarżącego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę kwestię Sąd wziął pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, w tym fakt, iż zachowanie Spółki miało cechy lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych na nią z mocy u.d.i.p. Spółka udzieliła odpowiedzi na pismo skarżącego odnosząc się do wniosku o udzielenie informacji publicznej w sposób bardzo lakoniczny, wskazując, że zarówno z treści wniosku, jak również zakreślonego w nim stosunku prawnego nie wynika, by żądanie udostępnienia informacji miało służyć realizacji celu publicznego. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a