II OSK 828/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak /spr./ Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant: asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. spółka z o.o. sp. k. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 1370/13 w sprawie ze skargi A. spółka z o.o. sp. k. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z 6 listopada 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. sp. z o.o. sp. kom. z siedzibą w W. (dalej jako "skarżąca spółka" lub "inwestor") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] stycznia 2013 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy. W uzasadnieniu Sąd I instancji wyjaśnił, że 14 grudnia 2011 r. wpłynął wniosek J. i M.K. o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z [...] grudnia 2008 r., zmieniającej decyzję tego organu z [...] września 2008 r., która ustalała warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji sześciu budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej w formie dwóch zespołów, z elementami zagospodarowania terenu, z sieciami infrastruktury technicznej, na działce nr ew. [...] [...]. Decyzją z [...] października 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z [...] grudnia 2008 r. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 155 k,p.a., ponieważ nie uzyskano wymaganej zgody wszystkich stron postępowania – na zmianę decyzji nie wyrazili zgody J. i M.K. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła skarżąca spółka. Decyzją z [...] stycznia 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję własną z [...] października 2012 r. podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła skarżąca spółka. Oddalając skargę Sąd I instancji podkreślił, że zaskarżona decyzja została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W pierwszej kolejności Sąd I instancji wyjaśnił podstawy zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wskazując przesłanki rażącego naruszenia prawa, o którym stanowi ten przepis. Następnie Sąd I instancji odniósł się do przesłanek zastosowania art. 155 k.p.a. i zmiany na jego podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej. Podkreślił, że zasadniczą przeszkodę uniemożliwiającą zastosowanie trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. stanowi brak zgody stron postępowania na zmianę decyzji. Sąd I instancji wskazał, że w aktach sprawy brak jest oświadczeń stron postępowania w zakresie zgody na zmianę decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z [...] września 2008 r. Wymóg uzyskania zgody dotyczy wszystkich stron, które nabyły prawo na mocy decyzji ostatecznej. W ocenie Sądu I instancji, nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie nie tylko inwestor, ale również inne strony nabyły określone prawo. Zgoda taka musi być wyraźna. Sąd I instancji podkreślił, że stronami postępowania administracyjnego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, poza wnioskodawcą, będą zawsze właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości objętej inwestycją oraz nieruchomości przylegających do terenu inwestycji. Sąd I instancji wskazał, że decyzja tego rodzaju jest decyzją, na mocy której strona nabywa prawa, ponieważ decyzja określa, czy inwestycja jest w danym miejscu możliwa. Z tego względu wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których stanowi art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 27 marca 2003 r. (Dz.U. z 2012 r., poz. 647), przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Zdaniem Sądu I instancji, decyzja o warunkach zabudowy wydana w sprawie, w której stronami byli właściciele nieruchomości sąsiednich, dotyczy także praw tych osób, bowiem określenie warunków planowanej zabudowy oddziałuje na możliwość zabudowy i korzystania z ich nieruchomości. Sąd I instancji podkreślił, że ochrona interesów osób trzecich występuje nie tylko na etapie pozwolenia na budowę, wydawanego na podstawie przepisów Prawa budowlanego, ale już we wstępnym etapie procesu inwestycyjnego. Ponadto, ustalenia zawarte w decyzji o warunkach zabudowy są wiążące dla organu wydającego pozwolenie na budowę, stosownie do art. 55 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Za chybiony Sąd I instancji uznał pogląd skarżącej spółki zmierzający do podważenia interesu prawnego właścicieli działki sąsiadującej bezpośrednio z terenem inwestycji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym niekwestionowane jest bowiem stanowisko przyznające właścicielom oraz użytkownikom wieczystym nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji prawa stron w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Zdaniem Sądu I Instancji, stanowisko to znajduje oparcie nie tylko w przepisach prawa cywilnego, tj. art. 140 k.c., ale wynika też wprost z art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie Sądu I instancji zgoda strony stanowi podstawową przesłankę zastosowania art. 155 k.p.a. Brak zgody lub jej wadliwość prowadzi do rażącego naruszenia prawa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca spółka. W pierwszej kolejności zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię. Po pierwsze, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a. przez "nadużycie" instytucji stwierdzenia nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa, w sytuacji braku wystarczających przesłanek wyeliminowania z obrotu przedmiotowej decyzji. Wynika to z tego, że decyzja ta nie narusza żadnych praw strony wnioskującej (M. i J.K.), ani praw żadnej innej strony postępowania, nie wyrządza właścicielom sąsiednich nieruchomości żadnej szkody, natomiast zagraża istotnym interesom inwestora, który wzniósł budynki mieszkalne działając w zaufaniu do ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zagraża interesom nabywców wzniesionych budynków mieszkalnych, przez postawienie pod znakiem zapytania statusu prawnego ich własności. Po drugie, art. 155 k.p.a. przez przyjęcie, że M. i J.K. służyło uprawnienie, które nabyli na mocy unieważnionej decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto skarżąca spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a.") w związku z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. przez "zaakceptowanie" błędów zawartych w decyzji organu administracji II instancji. Skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania poniesionych przed Sądem I instancji, wraz z zasądzeniem na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa realizowanego przez zawodowego pełnomocnika. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. Zarzuty te sprowadzają się do dwóch kwestii. Po pierwsze, skarżąca spółka wywodzi, że zastosowanie art. 155 k.p.a. uzależnione jest jedynie od zgody strony, która "bezpośrednio" nabywa prawo na podstawie decyzji zmienianej, a więc strony, na której rzecz została wydana decyzja przyznająca uprawnienie. Z poglądem tym nie można się zgodzić. Z treści art. 155 k.p.a. wynika, że w przypadku, gdy w postępowaniu występuje więcej niż jeden podmiot mający przymiot strony postępowania, przez zgodę strony, niezbędną do zmiany decyzji ostatecznej, rozumieć należy nie wyłącznie zgodę strony inicjującej takie postępowanie, lecz zgodę wszystkich osób (podmiotów) mających przymiot strony w postępowaniu, w którym wydana została decyzja podlegająca zmianie na podstawie cytowanego przepisu. Wynika to jednoznacznie z konstrukcji pojęcia prawnego "strony" w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie bowiem z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Źródłem interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest norma prawa materialnego, z którego określony podmiot wywodzi swoje uprawnienie lub obowiązek. Skoro istnieje norma prawa materialnego, z której dany podmiot wywodzi swój interes prawny w postępowaniu toczącym się z inicjatywy innego podmiotu, to wydana w tym postępowaniu decyzja przyznaje uprawnienie nie tylko stronie będącej jej adresatem, lecz również pozostałym stronom, których interes prawny jest w tym postępowaniu chroniony na podstawie stosownych norm prawa materialnego. W niniejszej sprawie, w przypadku adresata decyzji uprawnienie to polegało na ustaleniu warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, natomiast pozostałym stronom zostało przyznane uprawnienie do ochrony ich uprawnień właścicielskich względem działek sąsiednich, na które może oddziaływać ta inwestycja. Stronami postępowania administracyjnego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy są bowiem, poza wnioskodawcą, właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości objętej inwestycją oraz nieruchomości przylegających do terenu inwestycji. Oznacza to, że decyzja, podlegająca zmianie dotyczy interesu prawnego wszystkich stron postępowania i wobec tego wszystkie strony muszą wyrazić zgodę na zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Zgoda taka musi być wyraźna i nie może być dorozumiana ani domniemana. Norma z art. 155 k.p.a. reguluje tryb nadzwyczajny prowadzący do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej. Wobec braku regulacji dopuszczającej wyrażenie zgody poprzez milczenie strony nie można uznać za możliwe dorozumiane bądź domniemane wyrażenie zgody na uchylenie lub zmianę decyzji. Stąd też trafne jest stanowisko, że brak zgody pozostałych stron tego postępowania stanowił naruszenie prawa. Druga kwestia wymagająca wyjaśnienia w związku z zarzutami kasacyjnymi sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy opisane wyżej naruszenie prawa miało cechy naruszenia rażącego, ponieważ tylko tego rodzaju, kwalifikowane naruszenie prawa może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. W ocenie skarżącej kasacyjnie spółki, kwestia ta nie została dostatecznie wyjaśniona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jak również w zaskarżonej decyzji. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, które równocześnie narusza zasadę praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 1995 r., II SA 1642/94, Prok. i Pr. 1995, nr 7-8, s. 70). Z poglądem tym nie polemizuje zresztą autor skargi kasacyjnej, starając się raczej podważyć stwierdzenie, że z tego rodzaju naruszeniem prawa nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Brzmienie art. 155 k.p.a. jest jednak jednoznaczne i w sposób niebudzący wątpliwości wynika z niego konieczność uzyskania zgody wszystkich stron postępowania na zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej w tym trybie. Wprawdzie strona polemizuje z takim rozumieniem tego przepisu, ale nie oznacza to jednak, że w sprawie przy wydaniu decyzji administracyjnej doszło do zastosowania jednej z możliwych interpretacji przepisów prawa o niejednoznacznej treści, co wykluczałoby wystąpienie przesłanki rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis art. 155 k.p.a. jest jednoznaczny, a konstrukcja pojęcia prawnego strony w postępowaniu administracyjnym nie pozwala na inną jego interpretację. Zasada demokratycznego państwa prawnego w jej ujęciu formalnym obejmuje między innymi zasadę legalizmu, która oznacza, że państwo i jego organy działają w ściśle określony przepisami prawa sposób. Pominięcie jednej z zasadniczych przesłanek zastosowania art. 155 k.p.a., jaką jest zgoda stron postępowania, oznacza, że Prezydent m. st. Warszawy wydający w tej sprawie decyzję będącą następnie przedmiotem kontroli w trybie stwierdzenia nieważności, naruszył ten przepis w sposób niemożliwy do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawnego w opisanym wyżej ujęciu. Pozwalało to na stwierdzenie, że naruszenie art. 155 k.p.a. miało charakter rażącego naruszenia prawa, co uzasadniało stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z 9 grudnia 2008 r. Naczelny Sąd Administracyjny podziela zarzut skargi kasacyjnej, że analiza przesłanek rażącego naruszenia prawa przeprowadzona przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku była lakoniczna. Sąd I instancji oparł się jednak niewątpliwie na poglądach doktryny i orzecznictwa dotyczących przesłanek zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., które nie budzą wątpliwości i nie są kwestionowane. Jak zresztą wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, są to poglądy znane stronie skarżącej. Zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie nie mogły więc odnieść zamierzonego skutku, bowiem nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy. Jak bowiem wyżej wskazano, naruszenie art. 155 k.p.a. miało w tej sprawie niewątpliwie charakter rażącego naruszenia prawa, a to stanowiło podstawę stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z 9 grudnia 2008 r. Na uwzględnienie nie zasługiwał więc zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a. Nie można w niniejszej sprawie mówić o "nadużyciu" instytucji stwierdzenia nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że M. i J.K. służyło uprawnienie, które nabyli na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i które podlegało ochronie również na etapie decyzji wydawanej na podstawie art. 155 k.p.a. Natomiast naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. przez "zaakceptowanie" błędów zawartych w decyzji organu administracji II instancji i lakoniczne odniesienie się do przesłanek "rażącego naruszenia prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie miało wpływu (a tym bardziej wpływu istotnego) na wynik sprawy. Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.