II OSK 827/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 1 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Ol 1103/15 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 1 grudnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę J. K. (dalej również jako "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu (dalej również jako "SKO") z dnia [...] lipca 2015 r., w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wnioskiem inwestora - Przedsiębiorstwa W. Spółka z o.o. w M., złożonym w dniu [...] stycznia 2015 r., zostało wszczęte postępowanie o ustalenie lokalizacji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie odcinka kanalizacji sanitarnej na działkach nr [...], położonych w obrębie miejscowości S., w gminie M. Burmistrz Morąga decyzją z dnia [...] marca 2015 r. ustalił na rzecz inwestora lokalizację inwestycji celu publicznego, o znaczeniu gminnym, polegającą na budowie odcinka kolektora kanalizacji sanitarnej dla miejscowości S. W odwołaniu od tej decyzji M. i J. K. podnieśli, że powyższe zamierzenie inwestycyjne nie jest inwestycją celu publicznego. Decyzją z [...] lipca 2015 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej k.p.a.) w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 53, art. 54 i art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. z 2015 r., poz. 199 ze zm; dalej u.p.z.p.) i art. 6 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz.U. z 2015 r., poz. 782 ze zm.; dalej u.o.g.n.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu SKO podało, że zgodnie z art. 56 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Podniesiono, że teren inwestycji nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zaś inwestycja nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania tego przedsięwzięcia na środowisko. Inwestycja należy do kategorii inwestycji celu publicznego. Tereny objęte wnioskiem nie stanowią gruntów, o których mowa w art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, co powoduje, że nie była w sprawie wymagana zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Nadto, organ I instancji uzyskał jedyne konieczne w sprawie uzgodnienie dokonane przez Zarząd Dróg Powiatowych w Ostródzie, a projekt decyzji został sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów. Kolegium wskazało, że organ wydający decyzję w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego jest związany wnioskiem. W sprawie takiej nie ma miejsca na uznanie administracyjne. Dla odmowy wydania decyzji wymagane jest podanie konkretnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który by się planowanej inwestycji sprzeciwiał. Skargę na tę decyzję złożył, reprezentowany przez pełnomocnika, J. K., zarzucając naruszenie art. 2 ust. 5 u.p.z.p. w zw. z art. 6 u.o.g.n., art. 52 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 k.p.a. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał, że skarga nie jest zasadna. W ocenie Sądu, organ odwoławczy zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy niezbędny do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, dokonując prawidłowych ustaleń istotnych dla rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu, przedmiotowa inwestycja stanowi realizację celów określonych w art. 6 pkt 3 u.o.g.n. Zgodnie z tym przepisem, celami publicznymi w rozumieniu ustawy są budowa i utrzymywanie publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, gromadzenia, przesyłania, oczyszczania i odprowadzania ścieków oraz odzysku i unieszkodliwiania odpadów, w tym ich składowania. Ponadto, zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt. 3 ustawy o samorządzie gminnym, zadaniem własnym gminy jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, w tym sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych. Zatem budowa odcinka kanalizacji sanitarnej ma znaczenie lokalne bądź ponadlokalne, bowiem inwestycja ta mieści się w katalogu celów publicznych wymienionych w ustawie o gospodarce nieruchomościami i w katalogu zadań własnych gminy. Sąd stwierdził, że uzbrojenie terenu w sieć kanalizacji sanitarnej służy lokalnej zbiorowości i ma charakter publiczny. Wskazał przy tym, że w otoczeniu planowanego przedsięwzięcia powstaje inna inwestycja – rurociąg kablowy. Mając na uwadze powyższe oraz że budowa sieci kanalizacyjnej będzie miała miejsce na terenach o funkcji mieszkalnej, Sąd uznał, że beneficjentem inwestycji będzie społeczność lokalna. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenia kosztów postępowania oraz uchylenia decyzji organów obu instancji. Wyrokowi z dnia 1 grudnia 2015 r. zarzucono: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, t.j.: - art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 6 pkt 3 u.o.g.n. poprzez błędną ich wykładnię polegającą na uznaniu, że budowa 18-metrowego odcinka kolektora sanitarnego nie połączonego z jakąkolwiek budowlą, jakimkolwiek urządzeniem ani z żadną istniejącą siecią instalacji sanitarnej lub instalacją w budowie jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 3 u.o.g.n., co doprowadziło do wadliwego zastosowania przywołanych w zaskarżonej decyzji Burmistrza Miasta Morąga art. 4 ust 2 pkt 1, 50 ust. 1, 51 ust. 1 pkt 2, 53, 54 i art. 56 u.p.z.p., a więc do ich naruszenia, co skutkowało niezastosowaniem przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.); 2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 52 ust. 2 u.p.z.p., poprzez zaniechanie zbadania treści wniosku, elementów koniecznych, które w nim pominięto, a których to uchybień nie konwalidowano w toku postępowania ze stratą dla skutku finalnego w postaci pominięcia ich w rozważaniach stanowiących podstawę wyrokowania; - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia w uzasadnieniu wyroku wnikliwej, pełnej analizy stanu faktycznego i definicji "inwestycji celu publicznego" na gruncie art. 6 pkt 3 u.o.g.n. w jednoznacznym, dosłownym brzmieniu tego przepisu, co doprowadziło Sąd do mylnego wniosku, że inwestycją celu publicznego, a więc realizującego cele lokalnej społeczności gminnej w zakresie odprowadzania ścieków, jest budowa wyalienowanego 18-metrowego odcinka rury (tzw. kolektora sanitarnego) samego w sobie, dla siebie, w sytuacji, gdy rury takiej nie podłącza się do żadnych istniejących ani realizowanych budowli, instalacji i urządzeń, co kłóci się z definicją inwestycji celu publicznego, a zatem stanowi przesłankę negatywną do wydania pozytywnej decyzji w przedmiocie lokalizacji takiego pozornego celu publicznego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, w sprawie tej nie naruszono art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 6 pkt 3 u.o.g.n. Przepis art. 2 pkt 5 u.p.z.p. stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o "inwestycji celu publicznego" - należy przez to rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 u.o.g.n. Stosownie do art. 6 pkt 3 u.o.g.n., celami publicznymi w rozumieniu ustawy jest budowa i utrzymywanie publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, gromadzenia, przesyłania, oczyszczania i odprowadzania ścieków oraz odzysku i unieszkodliwiania odpadów, w tym ich składowania. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, a w szczególności z wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia [...] stycznia 2015 r., w tym z jego załącznika graficznego, objęty wnioskiem odcinek kolektora kanalizacji sanitarnej nie jest inwestycją wyizolowaną, mającą być zlokalizowaną jedynie na działce skarżącego kasacyjnie (i dwóch innych działkach), która nie będzie połączona z "jakąkolwiek budowlą, jakimkolwiek urządzeniem ani z żadną istniejącą siecią instalacji sanitarnej lub instalacją w budowie", lecz stanowi fragment inwestycji liniowej, przebiegającej m.in. przez działki objęte przedmiotowym wnioskiem (tj. nr [...]), w tym przez działkę skarżącego kasacyjnie. Realizowana sieć kanalizacji sanitarnej ma zostać podłączona do oczyszczalni ścieków w M. (pismo Burmistrza Morąga z [...] września 2014 r.). Przedmiotowy kolektor sanitarny nie jest więc "wyalienowanym 18 metrowym odcinkiem rury", lecz jest częścią budowanej sieci kanalizacji sanitarnej podłączonej do oczyszczalni ścieków i – jako element tej sieci – mieści się w pojęciu inwestycji celu publicznego, stosownie do unormowań zawartych w art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 6 pkt 3 u.o.g.n. Na ocenę, czy inwestycja dotyczy celu publicznego, nie ma wpływu fakt, czy wszystkie jej części mają być realizowane jednocześnie, czy też ich realizacja może być rozłożona w czasie. To, że w danym momencie inwestor występuje o wydanie decyzji dotyczącej jedynie fragmentu większej inwestycji, nie zmienia charakteru tej inwestycji i nie sprawia, że przestaje ona być inwestycją celu publicznego. Zarzut naruszenia art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 6 pkt 3 u.o.g.n. nie jest zatem w realiach tej sprawy uzasadniony. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 52 ust. 2 u.p.z.p. zauważyć wypada, że art. 52 ust. 2 u.p.z.p. posiada trzy punkty, przy czym jego pkt 2 ma trzy podpunkty (a, b i c), a pkt 3 ma cztery podpunkty (a, b, c i d). W zarzucie tym nie sprecyzowano, jakie konkretnie jednostki redakcyjne art. 52 ust. 2 u.p.z.p. miały zostać naruszone. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano na uregulowania zawarte w punkcie 1 i w punkcie 2 ppkt b) ustępu 2 art. 52 oraz wywiedziono, że wniosek inwestora "winien wskazać: co znajduje się na działkach nr [...], które łączy kolektor, jak zagospodarowane są te działki, czy są zasiedlone lub inaczej wykorzystywane, czy i jakie ilości ścieków wytwarza się na nich, jakie są potrzeby tych nieruchomości w zakresie instalacji sanitarnych odprowadzających ścieki, jakie znaczenie dla lokalnej społeczności miało będzie wkopanie do ziemi 18 metrowej rury (kolektora), a więc, czy i jakie ścieki i dokąd poprzez ten kolektor popłyną". Z powyższego wynika, że stawiając ten zarzut skarżący kasacyjnie traktował przedmiotową inwestycję nie jako fragment sieci kanalizacyjnej, ale jako wyizolowaną "18 metrową rurę". Jak już wyżej podkreślono, inwestycja ta – wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie – nie jest wyizolowaną "18 metrową rurą", lecz stanowi fragment inwestycji liniowej – sieci kanalizacji sanitarnej. Powyższy zarzut nie znajduje więc usprawiedliwionych podstaw. Chybiony jest też zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Zauważyć wypada, że sąd administracyjny nie stosuje przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Już tylko z tego powodu Sąd I instancji nie mógł naruszyć przepisu, którego w ogóle nie stosował. Podkreślić przy tym trzeba, że wbrew wywodom skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji prawidłowo uznał przedmiotowe zamierzenie za inwestycję celu publicznego i wystarczająco stanowisko swoje uzasadnił. Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły w rozpatrywanej sprawie usprawiedliwionych podstaw. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.