II SA/Ol 1103/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę. Decyzją z dnia "[...]", Nr "[...]", Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej jako: k.p.a.) w związku z art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 53, art. 54 i art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm., opubl. w Dz. U. z 2015 r., poz. 443) i art. 6 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 782 ze zm., opubl. w Dz. U. z 2015 r., poz. 1039), po rozpoznaniu odwołania M. i J. K. od decyzji z dnia 4 marca 2015 r., "[...]", Burmistrza, w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu gminnym polegającej na budowie odcinka kolektora kanalizacji sanitarnej dla miejscowości S., utrzymało w mocy zaskarżona decyzję. Zakwestionowana decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. Wnioskiem inwestora – "A" Spółka z o.o., złożonym w dniu 14 stycznia 2015 r., zostało wszczęte postępowanie o ustalenie lokalizacji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie odcinka kanalizacji sanitarnej na działkach nr "[...]" położonych w obrębie S., w gminie M. Po rozpatrzeniu tego wniosku, Burmistrz decyzją z dnia 4 marca 2015 r. ustalił na rzecz inwestora lokalizację inwestycji celu publicznego, o znaczeniu gminnym, polegającą na budowie odcinka kolektora kanalizacji sanitarnej dla miejscowości S. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwołując się do art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazał, że planowana inwestycja (budowa odcinka kolektora kanalizacji sanitarnej) jest inwestycją celu publicznego. W odwołaniu od powyższej decyzji M. i J. K. podnieśli, że zamierzenie inwestycyjne objęte rozstrzygnięciem Burmistrza z dnia 4 marca 2015 r. nie jest inwestycją celu publicznego. Wskazali, że odcinek 18 mb kolektora sanitarnego nie spełnia funkcji kolektora i nie może być wykorzystany w żadnym celu o charakterze publicznym. Kolektor ten nie będzie połączony ani z jakąkolwiek przepompownią, ani z oczyszczalnią ścieków. Dodali również, że w S., na tej samej działce i praktycznie w tym samym miejscu, inny inwestor ułożył rurociąg kablowy, jako element budowanej faktycznie przez niego sieci. W uzasadnieniu decyzji z dnia 31 lipca 2015 r. Kolegium wyjaśniło m.in., że zgodnie z art. 56 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest zatem decyzją związaną. Jeśli wniosek o ustalenie dotyczy inwestycji, której lokalizacja pozostaje w zgodzie z przepisami ustawy planistycznej i z unormowaniami przewidzianymi w przepisach szczególnych oraz czyni zadość warunkom formalnym, organ właściwy w sprawie winien wydać decyzję pozytywną. Organ, wydając decyzję o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, powinien w sposób niebudzący wątpliwości wykazać niezgodność zamierzeń wnioskodawcy z przepisami odrębnymi bądź też wyjaśnić okoliczności przewidziane w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uniemożliwiające pozytywne załatwienie sprawy. Podniesiono, że teren inwestycji nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zaś inwestycja nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania tego przedsięwzięcia na środowisko. Inwestycja należy do kategorii inwestycji celu publicznego. Tereny objęte wnioskiem nie stanowią gruntów, o których mowa w art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych co powoduje, że nie była w sprawie wymagana zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Dodatkowo, organ pierwszej instancji uzyskał jedyne konieczne w sprawie uzgodnienie dokonane przez Zarząd Dróg Powiatowych, a projekt decyzji został sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów. Kolegium wskazało, że organ wydający decyzję w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego jest związany wnioskiem. W sprawie takiej nie ma miejsca na tak zwane uznanie administracyjne. Dla odmowy wydania decyzji wymagane jest podanie konkretnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który by się planowanej inwestycji sprzeciwiał. Organ administracji wydając decyzję administracyjną, musi oprzeć rozstrzygnięcie na wyraźnie wskazanej normie prawnej i nie wolno mu przekroczyć granic, jakie ta norma wyznacza. Rozstrzygnięcie w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter wyłącznie deklaratoryjny, w takim postępowaniu zadaniem organu jest zbadanie, czy na danym terenie możliwa jest lokalizacja inwestycji celu publicznego z uwzględnieniem przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów szczególnych. Spełnienie ustawowych przesłanek do wydania decyzji powoduje, że organ nie tylko może, ale musi wydać decyzję pozytywną. Skargę na decyzję Kolegium wywiódł do tut. Sądu, reprezentowany przez pełnomocnika, J. K. Powyższemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: - art. 2 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu budowy 18-metrowego odcinka kolektora, nie połączonego z jakąkolwiek istniejącą siecią instalacji sanitarnej lub instalacji w budowie, nie służąca jakiejkolwiek społeczności lokalnej, za inwestycje celu publicznego; - art. 52 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez pominięcie braków wniosku inwestora w zakresie koniecznych elementów wskazanych w powołanym przepisie, jakie wniosek powinien zawierać, i które to elementy podlegają w dalszej fazie postępowania zbadaniu i rozważeniu w sposób pozwalający na wydanie decyzji merytorycznej, czego zaniechał zarówno Burmistrz, jak i organ odwoławczy; - art. 77 § 1, art. 107 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, skutkiem czego jest brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, przez co uzasadnienie decyzji jest lakoniczne, nie pełne, nieuwzględniające wszystkich okoliczności, przejawiające się w: zignorowaniu zarzutu skarżącego w przedmiocie braku poinformowania go, jako strony postępowania, o jego wszczęciu i uznaniu, że w odwołaniu od decyzji Burmistrza zawarty został tylko jeden zarzut materialny, braku uzyskaniu jego stanowiska odnośnie planowanej inwestycji jako właściciela nieruchomości, przez którą przebiegać ma inwestycja; - art. 8 k.p.a., poprzez działanie organu w sposób nie budzący zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, polegające na braku udzielenia skarżącemu informacji na etapie całego postępowania administracyjnego co do celowości budowy 18-metroweego odcinka kolektora i uniemożliwienie poznania tego celu poprzez odmowę udostępnienia zawnioskowanej dokumentacji projektowej, co pozbawiło skarżącego podstawowej informacji o deklarowanym publicznym celu inwestycji; - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak w uzasadnieniu pełnej analizy na gruncie prawnym i faktycznym, która prowadzić mogłaby do wniosku, że ułożenie pod dawnym nasypem kolejowym (działką skarżącego) 18-metrowego kolektora kanalizacyjnego samo w sobie będzie urządzeniem kanalizacji sanitarnej zdolnym do funkcjonowania i urzeczywistni jakikolwiek cel z grupy oznaczonej wart. 2 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak też uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Kolegium, w całości podtrzymując argumentację zawarta w zakwestionowanej decyzji, wniosło o jej uchylenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Kolegium, Sąd nie dopatrzył się przy jej wydaniu naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności tego aktu, względnie stwierdzenia jego wydania z naruszeniem prawa. W szczególności, w ocenie Sądu, organ odwoławczy w niezbędnym zakresie zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy niezbędny do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i na tej podstawie dokonał prawidłowych ustaleń co do okoliczności faktycznych istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Ustalenia te Sąd w pełni podziela i czyni integralną częścią swoich ustaleń oraz podstawą faktyczną dalszych rozważań. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu gminnym polegającej na budowie odcinka kolektora kanalizacji sanitarnej W kwestii okoliczności wskazanych w decyzji organu odwoławczego na uzasadnienie, że przedmiotowe zamierzenie kwalifikuje się jako inwestycja celu publicznego, w pierwszej kolejności wskazać należy, że pojęcie inwestycji celu publicznego definiuje art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stanowi on, iż ilekroć w ustawie jest mowa o "inwestycji celu publicznego" - należy przez to rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651). Przytoczona wyżej definicja "inwestycji celu publicznego" wskazuje na dwie cechy tego pojęcia. Pierwszą cechą charakteryzującą inwestycję celu publicznego jest jej zakres, tj. określenie czy dane przedsięwzięcie można zaliczyć do działań o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym czy krajowym. Drugą cechą charakterystyczną tego pojęcia jest cel danego zamierzenia tj. czy stanowi on realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Tylko łączne spełnienie tych dwóch przesłanek może przesądzać, iż dane przedsięwzięcie spełnia wymogi by można je zaliczyć do inwestycji celu publicznego, w stosunku do którego zastosowanie mają przepisy art. 50 – 58 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak słusznie zauważa Z Niewiadomski w "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne" Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2006 r. - inwestycja ma znaczenie lokalne lub ponadlokalne gdy ma realizować potrzeby wspólnoty tworzącej związek publicznoprawny. Będą to wspólnoty samorządowe na poziomie gminy, powiatu i województwa, a także społeczeństwo, jako pewna całość zamieszkująca obszar państwa lub jego część. Zawsze więc inwestycja celu publicznego nakierunkowania będzie na urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości przynajmniej na poziomie lokalnym. Ponieważ ustawodawca przewidział dwa rodzaje aktów administracyjnych związanych z lokalizacją zamierzenia inwestycyjnego i określeniem warunków dla tego przedsięwzięcia, tj. decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego - stosowanych alternatywnie w zależności od sytuacji prawnej zamierzenia inwestycyjnego, z uwagi na węższe zdefiniowanie pojęcia inwestycja celu publicznego ale także skutki jakie wskazane wyżej alternatywne akty administracyjne wywołują bądź mogą wywoływać (możliwość wywłaszczenia w oparciu o decyzję o lokalizację celu publicznego), regułą powinno być wydawanie decyzji o warunkach zabudowy. Wydawanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowi wyjątek, którego nie wolno domniemywać. Przeciwnie, dla objęcia inwestycji zakresem stosowania przepisów dotyczących tej decyzji (lokalizacyjnej), należy udowodnić, że inwestycja ta spełnia wskazane wyżej przesłanki, tj., że jest przedsięwzięciem które można zaliczyć do działań o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym czy krajowym (ma na celu urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości), oraz że stanowi realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Niespełnienie którejkolwiek z dwóch wyżej wskazanych przesłanek skutkować musi przyjęciem, iż nie mamy do czynienia z inwestycją celu publicznego, a do określenia warunków tego przedsięwzięcia właściwym jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy należy wskazać, że nie budzi wątpliwości, iż inwestycja o której mowa, stanowi realizację celów określonych w art. 6 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 6 pkt. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, celami publicznymi w rozumieniu ustawy są budowa i utrzymywanie publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, gromadzenia, przesyłania, oczyszczania i odprowadzania ścieków oraz odzysku i unieszkodliwiania odpadów, w tym ich składowania. Ponadto, zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt. 3 ustawy o samorządzie gminnym zadaniem własnym gminy jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, w tym sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych. Zatem budowa odcinka kanalizacji sanitarnej ma znaczenie lokalne bądź ponadlokalne, bowiem inwestycja ta mieści się zarówno w katalogu celów publicznych wymienionych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, jak i w katalogu zadań własnych gminy. Inwestycja lokalna, to nie tylko inwestycja służąca całej gminie, może to być także inwestycja, która swoim zasięgiem bezpośrednio służy węższemu kręgowi mieszkańców gminy, ale pośrednio ma znaczenie dla całej gminy. Wskazać też należy, że wnioskodawcą i inwestorem budowy kwestionowanego odcinka kanalizacji sanitarnej jest "A" Spółka z o.o., za pośrednictwem której to spółki Gmina realizuje swoje obowiązki zarówno w zakresie zaopatrzenia członków wspólnoty samorządowej w wodę, jak i odbioru ścieków – tu za pomocą kanalizacji sanitarnej. Planowany do wykonania odcinek kanalizacji ma mieć 18 metrów długości, a planowany jego przebieg zlokalizowany jest na terenie stanowiącym własność skarżącego. Również i te okoliczności (podmiot realizujący planowaną inwestycję, jej parametry oraz stosunkowo najmniejsze obciążenie nieruchomości skarżącego) miały wpływ na ocenę planowanej inwestycji. Nie budzi również wątpliwości Sądu, że uzbrojenie terenu w sieć kanalizacji sanitarnej niewątpliwie służy lokalnej zbiorowości i ma charakter publiczny. Sąd przychyla się do stanowiska doktryny w tej materii, iż: "nie bez znaczenia jest publiczny charakter celu, czyli taki, który związany jest z powszechnym korzystaniem z jakiegoś dobra, przedmiotu, urządzenia, itp. albo z korzystaniem z nich dla dobra powszechnego, przy czym powszechność oznacza określoną liczbę osób przebywających lub zamieszkujących na danym terytorium (wszystkich lub większość). Publiczny może też oznaczać dostępny dla określonej liczby (wszystkich lub większości) wspomnianych osób" (E. B. Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LEX 2011). Na uwzględnienie zasługuje również okoliczność, na którą wskazał skarżący, że w otoczeniu planowanego przedsięwzięcia powstaje inna inwestycja – rurociąg kablowy. Mając powyższe na uwadze, jak również to, że we wniosku o wydanie decyzji inwestor wskazał, że budowa sieci kanalizacyjnej będzie miała miejsce na terenach o funkcji mieszkalnej, nie budzi wątpliwości, że beneficjentem inwestycji będzie społeczność lokalna. W tym stanie rzeczy Sąd, w całości podzielając pogląd prawny zawarty w tezie wyroku WSA w Krakowie z dnia 22 stycznia 2013 r. (sygn. akt II SA/Kr 1634/12), że "Decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter decyzji związanej, co oznacza, że w sytuacji, gdy wniosek o ustalenie takiej lokalizacji, czyni zadość wymaganiom formalnym i jest zgodny z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami ustaw szczególnych, to organ obowiązany jest w sprawie wydać decyzję pozytywną. Nie jest też organ uprawniony do analizowania zasadności takiej a nie innej lokalizacji inwestycji (jej proponowanego przebiegu)", uznał skargę za niezasadną. Skoro zatem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego, a w toku prowadzonego postępowania nie doszło do naruszenia norm postępowania administracyjnego w sposób mogący rzutować na wynik sprawy, to wniesiona skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.