II SA/Rz 551/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Ewa Partyka NSA Małgorzata Wolska Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie powierzenia spółce zadań własnych -skargę oddala- Przedmiotem skargi Gminy Miasto [...] jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...], którym stwierdzono nieważność uchwały Rady Miejskiej [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w sprawie powierzenia przez Gminę Miasto [...] własnej spółce – Zakładowi Usług Miejskich sp. z o.o. zadań własnych Gminy z zakresu gminnych dróg, ulic, mostów i placów. Podstawę prawną uchwały stanowiły przepisy art. 18 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r., o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 594) oraz art. 2 i art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236 późn. zm.). Powierzone zadania miały obejmować: wykonywanie remontów dróg gruntowych, chodników, robót ziemnych podbudów, remontów infrastruktury odwadniającej ulice, remontów nawierzchni bitumicznej a także pełnienie dyżurów komunalnych przez czas określony do dnia 31 grudnia 2015 r. Sposób realizacji zadań miała określić umowa wykonawcza zawarta pomiędzy Gminą a Spółką. W § 4 ust. 1 postanowiono, że uchwała podlegać będzie publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] i wejdzie w życie w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia (ust. 2). W ocenie Wojewody [...] uchwałę tę podjęto z naruszeniem przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Realizacja zadań gminnych może odbywać się poprzez utworzenie gminnej jednostki organizacyjnej lub poprzez zawieranie umów z innymi podmiotami. W przypadku utworzenia spółki komunalnej powierzenie określonych do wykonania zadań następuje w akcie jej powołania, a nie w umowie zawartej z takim podmiotem. Ponadto § 2 uchwały narusza dyspozycję art. 3531 Kodeksu cywilnego, tj. zasadę swobody kontraktowania, ponieważ określa elementy stosunku prawnego mającego w przyszłości połączyć określone strony. Uchwała ta nie ma również charakteru aktu prawa miejscowego, co wyłącza jej publikację w dzienniku urzędowym. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Gmina Miasto [...] wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego i orzeczenie o kosztach postępowania sądowego. Nie zgodziła się z ustaleniami organu nadzoru o wadliwości uchwały. W ocenie skarżącej Gminy organ nadzoru naruszył art. 18 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce komunalnej poprzez ich niezastosowanie, a art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez stwierdzenie nieważności całej uchwały, a nie jedynie zapisu § 4 ust. 1 uchwały. Gmina miała podstawy, aby powierzyć określone dodatkowe zadania istniejącej spółce komunalnej, której powierzenie tych zadań w momencie jej powstawania nie było możliwe; nie było bowiem takiej potrzeby. Rzeczona uchwała regulowała stosunki prawne pomiędzy Gminą a zawiązaną przez nią Spółką. Taka forma działania gmin jest praktykowana również przez inne jednostki samorządu terytorialnego. Ponadto powołana w uchwale "umowa wykonawcza" nie będzie nosiła cech umowy prawa cywilnego, skoro powierzenie zadań nastąpiło w samej uchwale. Użycie tego sformułowania w treści uchwały było niefortunne, jednak miało ono odnosić się jedynie do kwestii rozliczeń i określenia szczegółowych zasad wykonania zadań. Strona skarżąca zgodziła się natomiast z tym, że uchwała ta nie stanowi aktu prawa miejscowego i nie będzie mogła być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym, dlatego nie kwestionuje rozstrzygnięcia nadzorczego w tym zakresie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r. Nr 270 ze zm. zwana dalej p.p.s.a) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Wojewoda [...] pismem z dnia 13 lutego 2015 r. działając na podstawie art. 85, art. 86 i art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) zwana dalej w skrócie u.s.g. wszczął postępowanie zmierzające do stwierdzenia nieważności uchwały Nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. w sprawie powierzenia spółce Zakładowi Usług Miejskich spółka z ograniczoną odpowiedzialnością zadań własnych Gminy Miasta [...] z zakresu gminnych dróg, ulic, mostów, placów. Sąd zauważa, że w rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody [...] zaistniała pomyłka, co do roku podjęcia uchwały poprzez wskazanie na 2014 rok, gdy w rzeczywistości uchwała ta została uchwalona w 2015 roku. Wojewoda [...] poprawnie wskazał numer uchwały to jest "[...]", który identyfikuje uchwałę objętą rozstrzygnięciem nadzorczym i dlatego naruszenie to Sąd uznał, za niemające istotnego wypływu na wynik sprawy. W treści odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] prawidłowo też podaje datę podjęcia uchwały na dzień [...] stycznia 2015 r. Sąd za prawidłowe uznaje stanowisko zaprezentowane w rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015 r. Nr [...], którym stwierdzono nieważność uchwały Rady Miejskiej [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. Nr [...]. Objęta rozstrzygnięciem nadzorczym uchwała Rady Miejskiej [...] dotyczy spraw związanych z remontami i budową dróg gminnych, które reguluje ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.) zwana dalej w skrócie u.d.p. Rozważania dotyczące charakteru zadań w kontekście przyjęcia, że ich przekazanie wymienioną uchwałą nastąpiło z naruszeniem prawa należy poprzedzić wyjaśnieniem istoty prowadzenia gospodarki komunalnej przez gminę. Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) zwana dalej w skrócie u.s.g. w celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym organizacjami pozarządowymi. Formy prowadzenia gospodarki komunalnej, w tym wykonywania przez gminę zadań o charakterze użyteczności publicznej określa odrębna ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2011 r., nr 45, poz. 236 ze zm.) zwana dalej w skrócie u.g.k. Stosownie do art. 4 ust. 1 wyż. cyt. ustawy o gospodarce komunalnej, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej, to organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wyborze sposobu prowadzenia. Definicja zadań użyteczności publicznej zawarta w art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym podaje, że są to zadania, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych (art. 9 ust. 4 u.g.k.). Z art. 3 ustawy o gospodarce komunalnej wynika, że jednostki samorządu terytorialnego w drodze umowy mogą powierzać wykonywanie zadań z zakresu gospodarki komunalnej osobom fizycznym, osobom prawnym lub jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej z uwzględnieniem przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013r., poz. 885 ze zm.) w trybie przepisów ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prawnym (Dz. U. z 2009 r. Nr 19, poz. 100 ze zm.), przepisów ustawy z dnia 9 stycznia 2009 r. o koncesji na roboty budowlane lub usługi (Dz. U. z 2015 r., poz. 113), przepisów ustawy dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 907 ze zm.), przepisów ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie (Dz. U. z 2014 r., poz. 1118), ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011 r., Nr 5, poz. 13 ze zm.) albo na zasadach ogólnych. Z art. 2 ustawy o gospodarce komunalnej wynika natomiast, że gospodarka ta może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego w szczególności w formie samorządowego zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego. Stwierdzić, zatem należy, że gmina zadania użyteczności publicznej może wykonywać za pośrednictwem utworzonych przez siebie w tym celu jednostek organizacyjnych (zakładów budżetowych lub spółek prawa handlowego - art. 9 ust. 1 i ust. 3 u.s.g. i art. 2 u.g.k.) lub za pośrednictwem innych organizacyjnie niepowiązanych z gminą podmiotów, osób fizycznych, osób prawnych lub jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej (na podstawie zawartych z nimi umów o wykonywanie zadań - art. 9 ust. 1 u.s.g. i art. 3 ust. 1 u.g.k.) co odbywa się na zasadach ogólnych z wykorzystaniem umowy cywilnej. W tym drugim przypadku, czyli powierzenia zadań gminnych innemu podmiotowi zewnętrznemu na podstawie umowy cywlinoprawnej, to zgodnie z art. 3 ust. 1 u.g.k. zastosowanie mają przepisy o finansach publicznych i przepisy o zamówieniach publicznych. Wykonywanie zadań przez gminę we własnym zakresie poprzez utworzenie własnej jednostki organizacyjnej. W takim przypadku podstawą powierzenia wykonywania zadań jest sam akt erekcyjny organu gminy powołujący do życia tę jednostkę i określający przedmiot jej działania (por. wyrok NSA z 11.08.2005 r. sygn. akt GSK 105/05; wyrok WSA w Warszawie z 10.11.2005 r. sygn. akt II SA/Wa 2445/05 obydwa dostępne na str. internetowej http://orzeczenia .nsa.gov.pl). Pojęcie zarządcy drogi definiuje art. 19 ust. 1 ww. ustawy, zgodnie z którym organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg. W art. 19 ust. 2 pkt 3 i 4 u.d.p. dokonano podziału zarządców ze względu na kategorię drogi. Z art. 21 u.d.p. wynika, że jest dopuszczalne wykonywanie przez zarządcę jego obowiązków przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej odpowiednio przez sejmik województwa, radę powiatu lub radę gminy. Jeżeli nie doszło do utworzenia takiej jednostki to zadania zarządu drogi wykonuje zarządca. Z przywołanych przepisów wynika, że zarząd drogi nie posiada osobowości prawnej w rozumieniu art. 33 Kodeksu cywilnego. Powołana jednostka dla wykonywania zarządu drogami dysponuje podmiotowością prawną, ale nie jest osobą prawną. Osobowość prawną na natomiast spółka z ograniczoną odpowiedzialnością (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Szczecinie z 21.06.2006 r. sygn. akt IACz 134/05, OSA 2006 nr 10, poz. 37). Z przepisu art. 22 ust. 1 u.d.p. wynika, że zarząd drogi sprawuje nieodpłatny zarząd gruntami w pasie drogowym. Zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz 782) trwały zarząd jest jedną z form władania nieruchomościami publicznymi i dotyczy wyłącznie władania nimi przez państwowe lub komunalne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej. Przekazanie przez Gminę Miasto [...] Zakładowi Usług Miejskich Sp. z o.o. spraw określonych w uchwale dotyczących remontów i budowy dróg gminnych, w trybie ustawy o drogach publicznych nie znajduje uzasadnienia w obowiązującym stanie prawnym. Z chwilą utworzenia przez zarządcę drogi jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, jednostka ta uzyskuje trwały zarząd gruntami w pasie drogowym, który jest jedną z postaci trwałego zarządu uregulowanego w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Przewidziany w ustawie o drogach publicznych tryb uzyskiwania przez zarząd drogi trwałego zarządu gruntami znajdującymi się w pasie drogowym wyłącza stosowanie art. 45 u.g.n. (postanowienie Sądu Najwyższego z29.06.2011 r. sygn. akt IV CSK 509/10). Zgodnie z art. 43 ust. 1 u.g.n. trwały zarząd jest jedną z form władania nieruchomościami publicznymi i dotyczy wyłącznie władania nimi przez państwowe lub komunalne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej. Uprawnia to do stwierdzenia, że komunalna osoba prawna nie może być spółka z ograniczoną odpowiedzialnością. Przekazanie przez Gminę Miasto [...] Zakładowi Usług Miejskich Sp. z o.o. spraw określonych w uchwale dotyczących remontów i budowy dróg gminnych w trybie przepisów ustawy o drogach publicznych co nastąpiło w § 2 ust. 3 kwestionowanej uchwały nie znajduje potwierdzenia w obowiązującym stanie prawnym wyżej przedstawionym. W § 2 ust. 1 uchwały nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. podano, że sposób wykonywania powierzonego zadania własnego Gminy Miasta [...], o którym mowa w § 1 ust. 1, określi umowa wykonawcza zawarta pomiędzy Gminą Miasta [...] a Spółką. Przywołany zapis, w którym użyto czasu przyszłego odnośnie zawarcia umowy na zadania określone w uchwale dowodzi, że zadania wymienione w § 1 ust. 1 uchwały są zadaniami nowymi, które nie były realizowane przez Gminę Miasta [...]. Z nowego charakteru zadań wprowadzonych do realizacji przez ZUM [...] i warunków określonych dla zawarcia przyszłej umowy stwierdzić trzeba, że zapis ten stoi w sprzeczności z art. 3531 Kodeksu cywilnego. Z treści skargi wynika, że zadania dotyczące gminnych dróg, ulic mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego nie były dotychczas ujęte w katalogu zadań wymienionych w uchwale powołującej do życia ZUM [...]. Z tego też względu wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym na wyrok NSA z 24.09.2014 r. sygn. akt II OSK 1314/14 przywołane w skardze odnoszą się do innego stanu faktycznego niż zaistniał w rozpoznawanej sprawie i nie mogą być wzorcem dla oceny legalności zaskarżonej uchwały, gdyż dotyczą zadań gospodarowania odpadami, które były już w katalogu zadań powołanej komunalnej osoby prawnej. Podobnie Sąd nie odniósł się do treści uchwał nadesłanych przy skardze, jako dowód na poparcie stanowiska o powierzeniu zadań jak w zakwestionowanej uchwale, gdyż dotyczą zadań, które były już przekazane do wykonywania, a ich modyfikacja wynikała ze zmiany ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 1013 r., poz. 1399 ze zm.). Te nowe obowiązki zostały nałożone na spółkę w § 2 ust. 3 uchwały z dnia Rady Miejskiej [...] z [...] stycznia 2015 r. W § 1 ust. 1 zakwestionowanej uchwały użyty został zwrot "umowa wykonawcza". W stanie faktycznym i prawnym sprawy w przypadku konkretyzacji zadań, dla których została powołana spółka wymaga zwarcia umowy cywilnoprawnej, uchwała o utworzeniu spółki bądź zmiany jej zadań, dla wykonania tych zadań wyłącza stosowanie ustawy o zamówieniach publicznych. Spółka jest bowiem odrębną osobą prawna od gminy, a inwestorem nadal pozostaje zarządca drogi, o którym mowa w ustawie o drogach publicznych. Z tych przyczyn Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone rozstrzygniecie nadocznie nie narusza przepisów prawa i wbrew twierdzeniom skarżącego istniały podstawy do stwierdzenia nieważności w całości przedmiotowej uchwały, a nie tylko jej § 4, wobec uznania za słuszny pogląd Wojewody [...], że uchwała ta nie jest aktem prawa miejscowego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] złożył alternatywny wniosek o odrzucenie skargi, przy czym nie zostały podane żadne argumenty na uzasadnienie tego stanowiska. Sąd stwierdził, że nie zaistniały podstawy do odrzucenia skargi. Mając na względzie wyżej naprowadzony stan sprawy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił jako niezasadną.