II GZ 191/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący : sędzia NSA Magdalena Bosakirska po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia M. W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 3 grudnia 2015 r., sygn. akt III SA/Wr 650/15 o odmowie wstrzymania wykonania decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w L. z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...] w sprawie ze skargi M. W. na postanowienie Dyrektora Izby Celnej we W. z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji w przedmiocie kary pieniężnej za urządzanie gier na automacie poza kasynem gry postanawia: oddalić zażalenie Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. postanowieniem z dnia 3 grudnia 2015 r., sygn. akt III SA/Wr 650/15, odmówił M. W. wstrzymania wykonania decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w L. z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...], wydanej w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej, w sprawie z jej skargi na postanowienie Dyrektora Izby Celnej we W. z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od wskazanej na wstępie decyzji wymierzającej karę. I M. W. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. na postanowienie Dyrektora Izby Celnej we W. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania zawarła wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w L. z dnia [...] stycznia 2015 r. w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej, z uwagi na realne niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz trudnych lub wręcz niemożliwych do odwrócenia skutków, jakie dla skarżącej może spowodować wykonanie zaskarżonej decyzji ostatecznej. Sąd I instancji odmawiając wstrzymania wykonania decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w L. przywołał treść art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), w którym to przepisie prawodawca przewidział rozszerzenie możliwości wstrzymania wykonania zaskarżonych aktów na akty wydawane lub podjęte we wszystkich postępowaniach prowadzonych "w granicach tej samej sprawy". W świetle przedstawionej regulacji prawnej ochroną tymczasową mogą zatem zostać objęte akty administracyjne wydane w I instancji oraz akty administracyjne w stosunku, do których toczy się postępowanie w trybie zwyczajnym albo w trybie nadzwyczajnym, które to akty zostały wydane w postępowaniach administracyjnych, których przedmiotem była sprawa wskazująca tożsamość podmiotową i przedmiotową (vide: R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 340). Regulacja taka pozostaje w związku z treścią art. 135 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W sprawie niniejszej Sąd, rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji organu I instancji w sprawie wymierzenia kary pieniężnej, miał na uwadze, że art. 135 p.p.s.a. nie znajduje zastosowania, gdy aktem zaskarżonym, jak w rozpoznawanej sprawie, jest postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. WSA podniósł, że użyte w art. 61 § 3 p.p.s.a. sformułowanie "w granicach tej samej sprawy" odsyła do sprawy w jej znaczeniu materialnoprawnym, a jej tożsamość wyznaczają elementy wyznaczające tożsamość skonkretyzowanego w decyzji stosunku prawnego, a więc identyczność podmiotów, identyczność przedmiotu tego stosunku oraz identyczność obu jego podstaw – prawnej i faktycznej. Sąd wskazał, że ocena prawidłowości zaskarżonego postanowienia ogranicza się wyłącznie do badania poprawności zastosowania przepisów dotyczących podstaw odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji, której wstrzymania domaga się skarżąca. Postanowienie tego typu nie rozstrzyga o prawidłowości decyzji objętej odwołaniem, zamykając jednocześnie drogę do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Zdaniem WSA, brak jest zatem tożsamości spraw w znaczeniu materialnym, co uzasadnia stwierdzenie, że decyzja organu I instancji nie mogła być przedmiotem wniosku o wstrzymanie wykonania w przedmiotowym postępowaniu. Sąd wskazał, że uchylając postanowienie Dyrektora Izby Celnej nie może na podstawie art. 135 p.p.s.a uchylić decyzji organu I instancji. Konsekwencją uchylenia postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania jest bowiem konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy. Nie ma zatem co do zasady podstaw do wstrzymania wykonania rozstrzygnięcia organu I instancji w sytuacji, gdy przedmiotem decyzji wydanej przez organ odwoławczy jest odmowa przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W związku z powyższym Sąd I instancji wniosek skarżącej uznał za bezzasadny i odmówił wstrzymania wykonania decyzji organu I instancji. II Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła M. W., zaskarżając je w całości oraz domagając się jego zmiany w trybie art. 61 § 4 p.p.s.a. poprzez wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Naczelnika Urzędu Celnego. Zaskarżonemu postanowieniu, na podstawie art. 194 § 3 oraz art. 61 § 3 p.p.s.a., zarzucono błędne przyjęcie, iż w sprawie nie występują podstawy do wstrzymania wykonania rozstrzygnięcia organu I instancji w sytuacji, gdy decyzja Naczelnika Urzędu Celnego wymierzająca karę pieniężną za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry mieści się w ramach sprawy administracyjnej, a zatem może być przedmiotem postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji. W uzasadnieniu zażalenia podniesiono, że w rozpoznawanej sprawie istotne znaczenie ma określenie granic sprawy administracyjnej. Wnosząca zażalenie stwierdziła, że po wniesieniu sprawy do sądu przedmiotem rozstrzygnięcia jest cała sprawa administracyjna. Błędne jest zatem uznanie, że decyzja Naczelnika Urzędu Celnego nie mieści się w granicach sprawy, bowiem wobec istnienia zaskarżonego postanowienia o odmowie przywrócenia terminu, decyzja tego organu może stanowić podstawę tytułu wykonawczego, który zaś może być podstawą prowadzenia egzekucji administracyjnej. Skarżąca stwierdziła, ze jej wniosek zawierał argumentację wskazującą, że odmowa wstrzymania wykonania przedmiotowej decyzji, w przypadku przeprowadzenia egzekucji, doprowadzić może do naruszenia stabilizacji finansowej strony i spowodowania niemożliwych do odwrócenia skutków. Strona podniosła również, że możliwość wniesienia odwołania związana jest z decyzją I instancji, a zatem postanowienie odmawiające przywrócenia terminu jest z całą pewnością częścią sprawy administracyjnej. Ciężko bowiem ocenić postępowanie w sprawie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania w oderwaniu od przedmiotu zaskarżenia, a więc decyzji I instancji. W związku z powyższym skarżąca podniosła, że zgodnie z treścią art. 61 § 3 zdanie 3 p.p.s.a., wstrzymanie wykonania dotyczy także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, że strona wnosząca zażalenie domagała się wstrzymania wykonania na podstawie art. 61 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z treścią pkt 1 tego przepisu, w razie wniesienia skargi na decyzję lub postanowienie – organ, który wydał decyzję lub postanowienie, może wstrzymać, z urzędu lub na wniosek skarżącego, ich wykonanie w całości lub w części, chyba że zachodzą przesłanki, od których w postępowaniu administracyjnym uzależnione jest nadanie decyzji lub postanowieniu rygoru natychmiastowej wykonalności albo gdy ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Regulacja powyższa odnosi się zatem do wstrzymania wykonania decyzji lub postanowienia przez organ administracji, nie zaś przez sąd administracyjny. Na wypadek zaś nieuwzględnienia wniosku przez organ, skarżąca wniosła o wstrzymanie wykonania na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., z uwagi na realne niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącej znacznej szkody oraz trudnych lub wręcz niemożliwych do odwrócenia skutków, jakie dla skarżącej może spowodować wykonanie zaskarżonej decyzji ostatecznej. Stosownie zatem do treści tego przepisu, po przekazaniu sądowi skargi, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy. W tym miejscu zauważyć wypada, że w rozpoznawanej sprawie M. W. wniosła skargę na postanowienie Dyrektora Izby Celnej we W. z dnia [...] maja 2015 r., utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora Izby Celnej we W. z dnia [...] maja 2015 r. odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w L. z dnia [...] stycznia 2015 r. wymierzającej na mocy art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych karę pieniężną za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry w wysokości 12.000 zł. Należy zatem mieć na uwadze, że wniosek o wstrzymanie wykonania dotyczy decyzji administracyjnej, która nie jest przedmiotem postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Tym samym skarżąca ochroną tymczasową próbowała objąć akt administracyjny, który znajduje się poza granicami niniejszej sprawy. Wszczęta skargą do WSA sprawa sądowoadministracyjna w zakresie przedmiotowym dotyczy odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji wymierzającej karę pieniężną i jest następstwem wydania przez Dyrektora Izby Celnej we W. postanowienia z dnia [...] maja 2015 r. Sprawa zawisła przed wojewódzkim sądem administracyjnym swym przedmiotowym zakresem obejmuje zatem kwestię przywrócenia terminu. Nie ulega wątpliwości, że wskazane sprawy wiążą się ze sobą w związku chronologicznym i podmiotowym, jednakże ze względu na podkreśloną powyżej odrębność zakresów przedmiotowych, nie można uznać, iż tworzą one tę samą sprawę w znaczeniu materialnym. Dla zakresu stosowania ochrony tymczasowej przewidzianej art. 61 § 3 in fine p.p.s.a. istotne jest ustalenie znaczenia pojęcia "sprawy", w granicach której sąd może wstrzymać wykonanie aktów lub czynności. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, chodzi tu o sprawę w ujęciu materialnym, zatem o "postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy" można mówić wówczas, gdy przedmiotem tych postępowań będzie sprawa wykazująca tożsamość podmiotową i przedmiotową. Takie rozumienie omawianego pojęcia znajduje potwierdzenie zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie (por. postanowienie NSA z dnia 12 czerwca 2012 r., sygn. akt II FZ 441/12 oraz T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2008 r., s. 344). W związku z powyższym należy uznać, że decyzja Naczelnika Urzędu Celnego w L. z dnia [...] stycznia 2015 r., wykraczając swym przedmiotem poza granice zawisłej aktualnie przed sądem sprawy, nie mieści się wśród orzeczeń wymienionych w art. 61 § 1 w zw. z art. 61 § 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że pierwsze z postępowań, prowadzone w zakresie kary pieniężnej jest "zamknięte" na skutek niewniesienia w ustawowym terminie środka zaskarżenia w postaci odwołania od decyzji I instancji i jej uprawomocnienia się. Dopóki zaś postępowanie to nie zostanie "otwarte" wskutek ewentualnego uwzględnienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny skargi na postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania w tamtej sprawie, nie można orzekać w sprawie pierwotnej, tj. w przedmiocie decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w L. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w przedstawionych okolicznościach stanu faktycznego brak jest podstaw do uchylenia postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 3 grudnia 2015 r. odmawiającego wstrzymania wykonania decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w L. wymierzającej karę pieniężną. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.