I OSK 707/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Czesława Nowak- Kolczyńska Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 416/15 w sprawie ze skargi T.W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z zajmowanego stanowiska i przeniesienia do pełnienia służby w innej jednostce Policji oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 3 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 416/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T.W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z zajmowanego stanowiska i przeniesienia do pełnienia służby w innej jednostce Policji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] kwietnia 2014 r, na podstawie art. 36 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, z dniem [...] kwietnia 2014 r. delegował T.W. - specjalistę Wydziału w Poznaniu Biura Spraw Wewnętrznych KGP - do czasowego pełnienia służby w KWP w Poznaniu. Następnie Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] października 2014 r., działając na podstawie art. 36 ust. 3 ustawy o Policji, przedłużył czas delegacji T.W. do czasowego pełnienia służby w KWP w Poznaniu - do 12 miesięcy. Następnie rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. Komendant Główny Policji, działając na podstawie art. 32 ust. 1 i art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o Policji, z dniem 15 grudnia 2014 r. odwołał T.W. z delegowania do czasowego pełnienia służby w KWP w Poznaniu i zwolnił z zajmowanego stanowiska służbowego, zaś z dniem [...] grudnia 2014 r. przeniósł do KWP w Poznaniu. Decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Od tego rozkazu personalnego odwołanie wniósł T.W. zarzucając naruszenie art. 36 ust. 1 ustawy o Policji oraz art. 107 § 3 i art. 108 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu wskazał między innymi, iż w jego ocenie cel, dla którego został przeniesiony do pełnienia służby w KWP w Poznaniu, nie został zrealizowany, czego dowodem miało być wydanie przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu rozkazu personalnego z dnia [...] grudnia 2014 r. w przedmiocie powierzenia mu z dniem [...] grudnia 2014 r. pełnienia obowiązków na stanowisku specjalisty Wydziału Kryminalnego Komisariatu Policji Poznań Nowe Miasto KMP w Poznaniu. Minister Spraw Wewnętrznych decyzją nr [...]z dnia [...] lutego 2015 r., uchylił rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] grudnia 2014r. w części dotyczącej terminu zwolnienia z zajmowanego stanowiska z dniem [...] grudnia 2014 r. oraz przeniesienia z urzędu do dalszego pełnienia służby w KWP w Poznaniu z dniem [...] grudnia 2014 r. i określił termin zwolnienia z zajmowanego stanowiska na dzień [...] grudnia 2014 r. i przeniesienia z urzędu do dalszego pełnienia służby w KWP z dniem [...] grudnia 2014 r., zaś w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny. W motywach uzasadnienia Minister wskazał, iż stosunek służbowy policjanta ma charakter administracyjnoprawny, w związku z czym przełożony właściwy w sprawach osobowych jednostronnie i władczo kształtuje istotne składniki tego stosunku. Komendant Główny Policji, jako przełożony wszystkich funkcjonariuszy Policji, ma prawo do kształtowania polityki kadrowej oraz w jej ramach decydowania o obsadzie stanowisk służbowych w KWP i podległych jednostkach organizacyjnych. Minister wskazał na specyfikę art. 36 ust. 1 ustawy o Policji oraz, że może znaleźć zastosowanie wyłącznie w przypadku, kiedy przeniesienie dotyczy stanowiska co najmniej równorzędnego zarówno pod względem parametrów płacowych, jak i stanowiska służbowego oraz stopnia etatowego tego stanowiska. Minister wskazał, iż organ I instancji powołał się także na zasadność realizacji wniosku personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu, w którym wskazano, iż T.W. jest funkcjonariuszem z długoletnim stażem służby w pionie operacyjnym, a Komendant Miejski Policji w Poznaniu wnioskiem z dnia [...] listopada 2014 r. zwrócił się o przeniesienie policjanta do dalszego pełnienia służby w Komendzie Miejskiej Policji w Poznaniu. Przeniesienie to miało na celu wzmocnienie etatowe Wydziału Kryminalnego Komisariatu Policji Poznań [...] oraz zapewnienie prawidłowej i terminowej realizacji zadań służbowych. Minister nie jest władny do oceny działań Komendanta Głównego Policji, który dobiera podwładnych pod względem skutecznego wykonywania powierzonych zadań. W takiej sytuacji również interes służby (interes społeczny), polegający na obowiązku zapewnienia właściwego funkcjonowania jednostek Policji, przeważać będzie nad indywidualnym interesem policjanta. Odnosząc się zaś do kwestii zapewnienia realizacji wymogu równorzędności stanowisk - dotychczasowego i nowego, organ stwierdził, że rozkazem personalnym Komendy Wojewódzkiej Policji w Poznaniu z dnia [...] grudnia 2014 r. policjant został mianowany na stanowisko specjalisty Zespołu Operacyjno-Rozpoznawczego II Wydziału do Walki z Korupcją Komendy Wojewódzkiej Policji w Poznaniu z takimi samymi parametrami uposażeniowymi, jakie posiadał przed przeniesieniem do Komendy Wojewódzkiej Policji w Poznaniu, z różnicą polegającą wyłącznie na braku dodatku specjalnego. Co do zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a., to mógłby on odnieść skutek tylko wówczas, gdyby strona wykazała, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Tymczasem już chociażby składając w ustawowym terminie odwołanie, funkcjonariusz skorzystał z przysługującego mu prawa do czynnego udziału w toku postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu odwołania zainteresowany mógł odnieść się do stanowiska organu I instancji, przedstawić swoje stanowisko w sprawie, zaś organ odwoławczy miał obowiązek odnieść się do tych zarzutów. Organ odwoławczy stwierdził także, że Komendant Główny Policji zasadnie nadał zaskarżonemu rozkazowi personalnemu rygor natychmiastowej wykonalności uwzględniając tym samym ważny interes społeczny tożsamy z interesem służby przejawiający się koniecznością zapewnienia prawidłowego funkcjonowania wskazanej jednostki organizacyjnej Policji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 2 lutego 2015 r. T.W. zarzucił naruszenie art. 36 ust. 1 ustawy o Policji, a także art. 108 § 1; art. 107 § 3; art. 10 § 1 w zw. z art. 75 § 1 oraz w zw. z art. 81 k.p.a. W motywach skargi skarżący podniósł w szczególności, iż przeniesienie go z urzędu do pełnienia służby KWP w Poznaniu, a w późniejszym czasie delegowanie go do pełnienia służby w Wydziale Kryminalnym Komisariatu Policji Poznań [...] nie zostało w sposób przekonujący uzasadnione. Takie zmiany kadrowe, pomimo podległości służbowej i podporządkowania, powinny być wykonywane wyłącznie w wypadkach, gdy przemawia za tym zarówno uzasadniony słuszny interes Policji, jak i słuszny interes policjanta. Skarżący w 2012 r. został przeniesiony do pełnienia służby w KGP do Wydziału w Poznaniu Biura Spraw Wewnętrznych zważywszy na jego wysokie kwalifikacje zawodowe i doświadczenie. Mianowanie na takie stanowisko było zatem uhonorowaniem jego kariery zawodowej, a celem ulokowania go w elitarnej grupie Biura Spraw Wewnętrznych było wzmocnienie jej o funkcjonariusza, który przyczyni się do osiągnięcia jeszcze większych wyników w zakresie wykrywania przestępstw o charakterze korupcyjnym w środowisku policyjnym. Z treści uzasadnienia wydanego wobec skarżącego rozkazu nie sposób jest zrozumieć dlaczego nagle Biuro Spraw Wewnętrznych Komendy Głównej Policji pozbywa się tak doświadczonego funkcjonariusza na rzecz delegowania go do pełnienia służby w Wydziale Kryminalnym Komisariatu Policji Poznań [...], bez wskazania jakichkolwiek zadań służbowych. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 grudnia 2015r., sygn. akt II SA/Wa 416/15 oddalił skargę stwierdzając, iż zaskarżona decyzja MSW z dnia [...] lutego 2015 r. oraz rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2014 r. nie naruszają prawa w stopniu kwalifikującym do eliminacji ich z obrotu prawnego. Według Sądu, zaskarżona decyzja została podjęta w przedmiocie przeniesienia T.W. z urzędu do dalszego pełnienia służby w KWP w Poznaniu, zatem podnoszone przez skarżącego okoliczności związane z uprzednim delegowaniem go do pełnienia służby w KWP w Poznaniu, czy też późniejszego powierzenia mu obowiązków w Komisariacie Policji Poznań Nowe Miasto KMP, nie mogą być przedmiotem oceny Sądu w niniejszym postępowaniu. Według Sądu, przesłanki kompetencyjne określają, który przełożony jest właściwy do podjęcia takiej decyzji. Jedyne ograniczenie w zakresie przeniesienia policjanta bez jego zgody na inne stanowisko służbowe zawiera przepis art. 38 ust. 1 i 2 ww. ustawy, który reguluje przeniesienie policjanta na niższe stanowisko służbowe i uzależnia podjęcie takiej decyzji od zaistnienia przesłanek ustawowych określonych w tym przepisie. Ustawa o Policji nie reguluje natomiast przeniesienia policjanta na inne równorzędne stanowisko. Decyzja w przedmiocie odwołania z delegowania i zwolnienia skarżącego z zajmowanego stanowiska - specjalisty Wydziału w Poznaniu Biura Spraw Wewnętrznych KGP i przeniesienia go z urzędu do dalszego pełnienia służby w KWP w Poznaniu uzasadniona była realizacją wniosku personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu. W świetle art. 32 ust. 1 powołanej ustawy, do mianowania policjanta na stanowisko służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk właściwi są przełożeni. Skoro skarżący zajmował stanowisko specjalisty Wydziału w Poznaniu Biura Spraw Wewnętrznych KGP, to właściwym do podjęcia decyzji w sprawie jego zwolnienia i przeniesienia był Komendant Główny Policji. Niewątpliwie z punktu widzenia interesu służby, utożsamianego z interesem społecznym, przeniesienie skarżącego stało się celowe i uzasadnione. W tym stanie rzeczy słuszny interes funkcjonariusza, przejawiający się w dalszym pełnieniu służby w strukturach KGP i podwyższaniu swych kwalifikacji, musiał ustąpić potrzebie zapewnienia dobrze wykwalifikowanej kadry policyjnej w innej jednostce organizacyjnej Policji. Sąd podkreślił, że z chwilą przeniesienia skarżącego do pełnienia służby w KWP w Poznaniu, przełożonym właściwym do mianowania go na stanowisko służbowe, na zasadzie określonej w treści art. 32 ust. 1 ustawy o Policji, stał się nowy przełożony w osobie KWP w Poznaniu. W konsekwencji uprawnione jest twierdzenie, że Komendant Główny Policji w granicach swoich kompetencji, nakreślonych brzmieniem art. 32 ust. 1 ustawy o Policji, uprawniony był jedynie do podjęcia decyzji co do zwolnienia skarżącego ze stanowiska służbowego w KGP i przeniesienia go do pełnienia służby w KWP. W ocenie Sądu brak było także przesłanek, by uznać że organ bezpodstawnie zastosował rygor natychmiastowej wykonalności rozkazu personalnego w sprawie przeniesienia policjanta z urzędu do dalszego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej. Zdaniem Sądu, nieuzasadniony był również zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., bowiem uzasadnienie zaskarżonej decyzji wyczerpująco przedstawia motywy, którymi kierował się organ uznając rozstrzygnięcie Komendanta Głównego Policji za prawidłowe, a nadto wskazuje argumentację przemawiającą za niezasadnością zarzutów odwołania. Także, pozbawiony uzasadnionych podstaw był zarzut dotyczący naruszenia przez organy Policji art. 10 § 1 w zw. z art. 75 § 1 oraz art. 81 k.p.a. W istocie z akt administracyjnych nie wynika, aby organy I i II instancji wzywały stronę do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jednak w ocenie Sądu, wada tego rodzaju w niniejszej sprawie nie mogła mieć istotnego wpływu na jej końcowy wynik. Sąd podkreślił, że nieuzasadniony jest również, podniesiony na rozprawie, zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 k.p.a., gdyż rozpoznając sprawę na skutek odwołania skarżącego od rozkazu personalnego organu I instancji, organ odwoławczy ponownie poddał pełnej analizie zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, a wydając zaskarżoną decyzję należycie uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie, ustosunkowując się również do zarzutów i argumentów podniesionych w odwołaniu. Skarżący, T.W., reprezentowany przez pełnomocnika, złożył skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie, zaskarżając go w całości. Skarżący zarzucił na podstawie art. 174 pkt. 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego tj. art. 36 ust. 1 w zw. z art. 32 ust. 1 ustawy o Policji w zw. z § 3 ust. 2 w zw. z § 1 pkt. 3, 4 i 5 rozporządzenia MSW w sprawie szczegółowych praw i obowiązków policjantów. Skarżący również zarzucił na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 oraz w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt. 1 p.p.s.a. w zw. z art.6, art.7, art.8, art.10 § 1, art.15, art.80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżanego orzeczenia WSA w Warszawie oraz rozpoznanie skargi i orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez uchylenie Rozkazu Personalnego z dnia [...] grudnia 2014r. oraz utrzymującej go w mocy decyzji MSW w Warszawie z dnia [...] lutego 2015r. Skarżący ewentualnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia WSA w Warszawie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie. W uzasadnieniu skarżący stwierdził, Sąd nie dokonał porównania warunków służby oraz organizacji pracy na nowym stanowisku oraz nie dokonał oceny czy przed wydaniem rozkazu zapewniono skarżącemu chociaż minimum prawa do udziału w tym postępowaniu, np. czy przeprowadzono z nim chociaż jedną rozmowę kadrową, w której został on poinformowany o planach jakie mają wobec niego przełożeni. Nadto skarżący stwierdził, że Sąd dokonał wadliwej subsumcji w przedmiotowej sprawie uznając, że doszło do przeniesienia na stanowisko równorzędne, gdy tymczasem utracił on prawo do otrzymywania dodatku specjalnego, a więc jego uposażenie na zajmowanym stanowisku służbowym nie jest takie samo. Skarżący zgadza się, że skoro przepisy rozporządzenia nie dawały takiej możliwości, to dodatek ten nie mógł być przyznany na nowym stanowisku i nie mogło dojść do jego zachowania. Jednak świadczy o tym, że nie doszło do przeniesienia na stanowisko równorzędne. Nadto przeniesienie powinno respektować słuszny interes funkcjonariusza, musi być należycie i przekonująco uzasadnione, a przeprowadzone postępowanie odnosić się do wszystkich argumentów, jakie strona uznaje za istotne. Konieczne jest również szczegółowe określenie parametrów stanowiska służbowego funkcjonariusza niezbędnych dla oceny równorzędności stanowisk. Decyzje na podstawie których dokonywane są zmiany kadrowe nie mogą być całkowicie dowolne. Podlegają one kontroli sądowej w określonym, wąskim zakresie, co nie oznacza, że wymykają się w ogóle spod kontroli sądowej. Kontrola ta sprowadza się do oceny, czy w toku postępowania, organ nie naruszył podstawowych przepisów, a jego decyzja została wydana przy jednoczesnym uwzględnieniu słusznego interesu policjanta. Ponadto lakoniczne uzasadnienie przeniesienia nie było wystarczające. Wydanie takiego rozkazu możliwe jest wyłącznie na wniosek właściwego do tego spraw kierownika komórki, podpisany i zaakceptowany przez właściwą do tego celu osobę. Wszystkie te czynności przeprowadzone zostały z uchybieniem § 3 ust. 2 w zw. z § 1 pkt. 3, 4 i 5 rozporządzenia MSW z dnia 14 marca 2013r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków policjantów. Nie sposób również dać wiary, że dokumenty te zostały sporządzone w okresie poprzedzających wydanie wskazanego powyżej rozkazu personalnego, skoro nie spełniają one wymogów i cech dokumentu, który powinien posiadać obieg zgodnie z wytycznymi ujętymi w załączniku do Zarządzenia KGP Nr [...] z dnia [...] lutego 2001r. w sprawie metod i form pracy kancelaryjnej w KGP, Wyższej Szkoły Policji i szkołach policyjnych - tj. § 5 ust 1 pkt. 2, § 10 ust. 1, § 11 ust 1 i 2 instrukcji. Nadto Sąd nie odniósł się do zarzutów składanych do protokołu na rozprawie, a odnoszących się do faktu całkowitego pominięcia stosownych procedur kadrowych, które inicjują wszczęcie postępowania mającego, co do zasady w późniejszym czasie doprowadzić do zmian kadrowych wobec policjanta. Akta sprawy wprost ujawniają, że do tych naruszeń doszło w sposób rażący. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. W niniejszej sprawie skarżący oparł skargę kasacyjną na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 p.p.s.a. Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są one uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego. Przede wszystkim stwierdzić należy, że nieuprawniony jest zarzut naruszenia art.134 § 1 p.p.s.a. Do naruszenia tego przepisu mogłoby dojść gdyby sąd wyszedł poza granice tej sprawy lub gdyby nie dokonał kontroli decyzji w pełnym zakresie, a tylko w części. Okoliczność, że Sąd I instancji oddalił skargę (zamiast ją uwzględnić jak żądał tego skarżący kasacyjnie) nie oznacza, że uchybił temu przepisowi. To, że Sąd I instancji przyjął ustalenia organów administracyjnych (nawet jeżeli chodzi tu o tzw. fakultatywne działania organów administracyjnych), a w konsekwencji ich rozstrzygnięcia za prawidłowe i tym samym nie uwzględnił zarzutów skarżącego nie oznacza, iż naruszył powyższy przepis. Jako całkowicie bezzasadny ocenić należy zarzut naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a., który ma jedynie charakter ustrojowy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego, nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Przepis ten zakreśla jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jeżeli podnosząc zarzuty naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a., skarżący w istocie zmierza do podważenia oceny prawnej poczynionej przez sąd pierwszej instancji, to nie może być to skuteczne, gdyż przepisy te zakreślają jedynie zakres sądowej kontroli działalności organów administracji, natomiast sposób przeprowadzania tej kontroli regulowany jest w dalszych przepisach p.p.s.a. Tymczasem do naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. Ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z ww. regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej jak i że nie zastosował środków określonych w ustawie. Nie stanowi on także podstawy dla czynienia zaskarżonemu orzeczeniu zarzutu błędnego rozstrzygnięcia, gdyż celowi temu służą inne przepisy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego, nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Nie zasadny jest także zarzut naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 80 i art.107 § 3 k.p.a. Sąd nie stosuje wprost przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, stąd też jego związanie tymi przepisami sprowadza się do obowiązku sformułowania oceny prawnej, czy proces podjęcia decyzji stosowania prawa przez organ administracji był prawidłowy. Nie budzi wątpliwości, że sformułowanie tej oceny wymaga odpowiedzi na szereg pytań, pytań takich samych jak te, na które musi odpowiedzieć organ administracji bezpośrednio stosujący te przepisy. To nie wojewódzki sąd administracyjny stosuje te przepisy, lecz posługuje się nimi jedynie, jako matrycą porównawczą, w celu ustalenia, czy postępowanie organu w tym zakresie jest zgodne z ustalonym porządkiem prawnym. I w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku Sąd I instancji dał wyraz swojej argumentacji odnosząc się do całokształtu sprawy i zgromadzonego przez organy administracyjne materiału dowodowego. Uchybienie przez sąd przepisom regulującym postępowanie organów administracji publicznej ma charakter pośredni i wynikać może jedynie z uchybienia przez sąd I instancji przepisom p.p.s.a. Oznacza to, że procedując wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje przepisów k.p.a., lecz kontroluje, czy postępowanie organów odpowiadało tym przepisom. W tym kontekście podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że wyjaśniono wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, materiał dowodowy w sprawie został zgromadzony w sposób wyczerpujący, a samo uzasadnienie rozkazu personalnego nr 4331 (chociaż lakoniczne) sporządzone zostało prawidłowo. W kontekście przywołanych przepisów k.p.a. przypomnieć także należy, że jedynym kryterium kontroli aktu administracyjnego przez sąd jest legalność, a nie badanie czy "zmiany organizacyjne mają charakter rzekomy". Kontrola prawidłowości wydania takiego aktu nie obejmuje więc badania celowości, racjonalności jego wydania, efektywności oraz potrzeby racjonalnego wykorzystania doświadczenia i umiejętności skarżącego. Bez wpływu na ocenę prawidłowości zaskarżonego wyroku i wydanych rozkazów personalnych w kontekście ich przedmiotu są zarzuty związane z § 5 ust 1 pkt. 2, § 10 ust. 1, § 11 ust 1 i 2 Instrukcji kancelaryjnej stanowiącej załącznik do Zarządzenia KGP Nr 5 z dnia 2 lutego 2001r. w sprawie metod i form pracy kancelaryjnej w KGP, Wyższej Szkoły Policji i szkołach policyjnych. Po pierwsze zwrócić należy uwagę, że zarządzenie to nie jest aktem prawa powszechnie obowiązującego, a źródłem prawa wewnętrznego, które nie może stanowić podstawy prawnej aktów indywidualnych. Po drugie powołane przepisy regulują zakres działania kancelarii centralnej i kancelarii ogólnej m.in. rejestrowanie wpływów w dzienniku podawczym (§ 5 ust 1 pkt. 2), rejestrowania przesyłek w dzienniku podawczym (§ 10 ust. 1), rejestrowania przez sekretariat wpływającej i wysyłanej korespondencji w dzienniku podawczym oraz wpisywania jej do skorowidza rzeczowo-imiennego według odpowiednio dobranego hasła (§ 11 ust 1 i 2). Zatem w żaden sposób nie odnoszą się do przedmiotu niniejszego postępowania tj. zwolnienia z zajmowanego stanowiska i przeniesienia do pełnienia służby w innej jednostce Policji. Nie znajdują również uzasadnienia zarzuty naruszenia prawa materialnego. Na wstępie wskazać należy, że kwestia oceny równorzędności stanowiska, na które został przeniesiony skarżący została prawomocnie rozstrzygnięta w odrębnym postępowaniu zakończonym wyrokiem NSA z 5 grudnia sygn. akt I OSK 195/16. Podniesione w tym zakresie zarzuty są więc nieuzasadnione. Podkreślić jedynie należy, że "równorzędność stanowiska służbowego nie oznacza tożsamości ze stanowiskiem poprzednio zajmowanym. "Równorzędny" oznacza mający taką samą wartość, jakość, taki sam pod względem wartości, będący na tym samym poziomie (por. Słownik Języka Polskiego, wyd. PWN, Warszawa 1995 r.). Równorzędne są zatem takie stanowiska, które mają takie same elementy składowe (stopień etatowy, parametry uposażenia), natomiast nie są takie same. Równorzędność nie oznacza zatem takich samych obowiązków, czy też czasu służby." (wyrok NSA z 1 kwietnia 2016r., sygn. akt I OSK 3069/14). W rozpoznawanej sprawie podstawę materialnoprawną zaskarżonych rozkazów personalnych stanowi art. 32 ust. 1 ustawy o Policji. Powołany przepis jest przepisem kompetencyjnym, określającym organ właściwy m.in. do mianowania, przenoszenia i zwalniania policjanta ze stanowiska służbowego. Nie zawiera on jakichkolwiek przesłanek uzasadniających wydanie rozkazu personalnego w tym przedmiocie oraz nie precyzuje kryteriów, które powinny być brane pod uwagę przy ocenie równorzędności stanowisk służbowych. Z kolei art. 36 ust. 1 i 2 tej ustawy zawiera regulację dotyczącą m.in. przeniesienia policjanta do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej lub w innej miejscowości z urzędu lub na własną prośbę oraz organ właściwy do wydania rozkazu personalnego w tym przedmiocie. Decyzja dotycząca mianowania policjanta na stanowisko służbowe jest typowym działaniem fakultatywnym. Mieści się ono w szeroko ujętej dyskrecjonalności administracji, które określane jest mianem fakultatywnych działań organu. Fakultatywność ta polega na możliwości dokonania wyboru pomiędzy podjęciem, a powstrzymaniem się od działania i wiąże się z wszczęciem postępowania z urzędu. Tym samym jest to wybór pomiędzy dokonaniem, a niedokonywaniem konkretyzacji prawa materialnego. Fakultatywność lokuje się na etapie poprzedzającym stosowanie prawa administracyjnego i sprowadza tym samym do wyboru pomiędzy mianowaniem, przeniesieniem i zwolnieniem policjanta ze stanowiska służbowego oraz powstrzymaniem się od tego. Dokonywana przez sąd administracyjny kontrola legalności tego rodzaju aktów jest nader wąska i zmierza do ustalenia, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa jej wydanie było dopuszczalne, czy organ nie przekroczył granic swojej dyskrecjonalności oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w ten sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności. Badaniu podlega również zawarta w art. 7 k.p.a. powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony. Poza granicami kontroli sądowej pozostaje wybór rozstrzygnięcia dokonywany przez organ na podstawie kryteriów słuszności i celowości. Należy jednak zwrócić uwagę na to, że zaskarżony akt został wydany w ramach funkcjonowania instytucji, która zbudowana w układzie scentralizowanym charakteryzującym się silną zależnością hierarchiczną, a więc zależnością służbową i osobową. Szczególny charakter służb mundurowych wymaga zatem odmiennego i bardziej rygorystycznego kształtowanie stosunku służbowego. Specyfika ta w konsekwencji determinuje też ocenę zgodności z prawem rozkazu osobowego w przedmiocie odwołania z delegowania, zwolnienia z zajmowanego stanowiska oraz przeniesienia z urzędu do dalszego pełnienia służby w KWP w Poznaniu, który jest wydawany w ramach uprawnień kompetencyjnych podmiotów wymienionych w art.32 ust.1 ustawy o Policji. W kontekście ważenia interesów (publicznego i indywidualnego) wybór motywowany jest wyłącznie przesłankami prakseologicznymi związanymi z wymaganiami i potrzebami służby, która charakteryzuje się silnym podporządkowaniem i dyspozycyjnością funkcjonariuszy. W celu właściwej realizacji zadań, Policja jako formacja zorganizowana w sposób hierarchiczny, musi posiadać możliwość elastycznego gospodarowania zasobem osobowym Policji przez jej organy. Co do zarzutów naruszenia § 3 ust. 2 w zw. z § 1 pkt. 3, 4 i 5 rozporządzenia MSW z 14 maja 2013r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków policjantów to nie zostały one w żaden sposób rozwinięte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Autor skargi kasacyjnej wykazać musi, na czym polegał błąd i jak powinna być w jego ocenie dokonana prawidłowo subsumcja. Tymczasem poza zarzutem naruszenia powyższych przypisów, które zresztą mają charakter legalnych definicji (§ 1 pkt. 3, 4 i 5) i odnoszą się do wewnętrznej organizacji (§ 3 ust. 2), brak jest wyjaśnienia na czym miało polegać ich naruszenie. W konsekwencji nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., gdyż ma on charakter wynikowy. Jego zastosowanie przez sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Oznacza to także, że prawidłowo został zastosowany przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. Z tych względów na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.