I SA/Łd 1147/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Kowalski Sędziowie Sędzia NSA Bogusław Klimowicz Sędzia NSA Paweł Janicki (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Przemysław Cieślarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi B. U. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy umożliwienia zapoznania się z dokumentami, które zostały wyłączone z akt sprawy ze względu na interes publiczny, a także sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelniania odpisów lub kopii uwierzytelnionych odpisów oddala skargę. Dyrektor Izby Skarbowej w Ł. zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...], którym odmówiono B. U. umożliwienia zapoznania się z dokumentami, które postanowieniem Dyrektora Izby Skarbowej w Ł. z dnia [...] czerwca 2015 r. zostały wyłączone z akt sprawy ze względu na interes publiczny, a także sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelniania odpisów lub kopii uwierzytelnionych odpisów. Z akt sprawy wynika, że w toku postępowania odwoławczego wszczętego przez B. U. od decyzji Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w Ł. z dnia [...] grudnia 2014 r. w przedmiocie określenia zobowiązania w podatku dochodowym od osób fizycznych za rok 2006 r., Dyrektor Izby Skarbowej w/w postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. włączył do akt sprawy materiał dowodowy z postępowania kontrolnego przeprowadzonego przez Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w W. wobec PPH A- M. B. w D., w tym m.in. materiał ze śledztwa o sygn. [...] nadzorowanego przez Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w R. Następnie materiał z owego śledztwa wyłączył z przedmiotowych akt ze względu na interes publiczny, kierując się stanowiskiem Prokuratury Apelacyjnej w R. zawartym w zarządzeniu z dnia 1 czerwca 2015 r. Zgodnie z tym zarządzeniem Prokurator wyraził zgodę na włączenie i wykorzystanie w postępowaniu odwoławczym materiałów ze śledztwa, jednakże zawarł wyraźne zastrzeżenie, że nie wyraża zgody na udostępnienie tych materiałów stronie postępowania, bowiem postępowanie o sygn. [...] nie zostało ukończone i ujawnienie materiałów tego postępowania innym osobom mogłoby utrudnić prawidłowy bieg śledztwa. W tej sytuacji Dyrektor Izby Skarbowej, związany stanowiskiem dysponenta procesowego przedmiotowych materiałów dowodowych, stosownie do art. 179 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r., poz. 613), wyłączył jawność części dokumentów ze względu na interes publiczny, rozumiany w tym przypadku jako dobro śledztwa o sygn. [...]. B. U. złożył zażalenie na powyższe postanowienie, w części dotyczącej wyłączenia jawności wskazanych w postanowieniu dokumentów ze względu na interes publiczny, wnosząc o uchylenie w zaskarżonej części tegoż postanowienia oraz przesłanie kserokopii akt wymienionych w punkcie II sentencji postanowienia. Równocześnie z zażaleniem wniósł o udostępnienie i przesłanie kserokopii akt sprawy opisanych w punkcie II sentencji postanowienia. W konsekwencji powyższego Dyrektor Izby Skarbowej w Ł. postanowieniem z dnia [...] odmówił B. U. umożliwienia zapoznania się z dokumentami, które postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. zostały wyłączone z akt sprawy ze względu na interes publiczny, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów, a także uwierzytelniania odpisów lub kopii uwierzytelnionych odpisów. B. U. wniósł zażalenie, wnosząc o uchylenie wskazanego powyżej postanowienia w całości oraz umożliwienie zapoznania się aktami, do których odnosi się skarżone postanowienie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: - błędną wykładnię art. 179 § 1 o.p. przejawiającą się w przekonaniu, iż w przedmiotowej sprawie ziściła się przesłanka istnienia ważnego interesu publicznego, który warunkuje możliwość odmowy stronie dostępu do akt, których jawność została wyłączona; - naruszenie art. 178 § 1 o.p., poprzez odmowę wglądu w akta spawy, mimo rzeczywistego braku zaistnienia przesłanek odmowy dostępu do akt sprawy; - naruszenie art. 179 § 3, w związku z art. 217 § 2 o.p., poprzez brak uzasadnienia prawnego wydanego postanowienia przejawiającego się w tym, iż podana w uzasadnieniu przez organ przyczyna odmowy dostępu do akt stronie nie jest w rzeczywistości ani podstawą faktyczną ani podstawą prawną; - naruszenie art. 121 § 1, w związku z art. 123 § 1 o.p. poprzez uniemożliwienie stronie udziału w postępowaniu w zw. z brakiem jawności dokumentów i brak możliwości odniesienia się strony do materiału dowodowego w aktach postępowania, którego jawność została bezpodstawnie wyłączona. W uzasadnieniu wskazał, iż organ nie uczynił zadość obowiązkowi wskazania konkretnej formy interesu publicznego, którego istnienie warunkuje możliwość odmowy stronie dostępu do akt, których jawność została wyłączona, wskazując tylko i wyłącznie ogólnikową kategorię "interesu publicznego" poprzez podanie kilku interpretacji tegoż pojęcia. Zauważył, że art. 178 § 1 o.p. wyraźnie wskazuje na prawo strony do wglądu w akta sprawy, co stanowi regułę, a art. 179 § 1 o.p. stanowi o wyjątku od tejże reguły. Stwierdził, że samo wyłączenie dokumentów z akt sprawy nie przesądza o tym, że organowi przysługuje automatycznie wręcz uprawnienie do odmówienia stronie dostępu do akt sprawy. W jego ocenie organ podatkowy, podając w uzasadnieniu skarżonego postanowienia tylko i wyłącznie sam termin interesu publicznego nie spełnił obowiązku, który nakłada nań art. 217 § 2 o.p., albowiem podanie samego terminu "interes publiczny" z równie ogólnikowym dodatkiem "dobro śledztwa", nie stanowi ani podstawy faktycznej, ani podstawy prawnej, o której stanowi omawiany przepis. Podobnie fakt powołania się przez organ w uzasadnieniu postanowienia na zarządzenie Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w R. w sprawie śledztwa o sygn. [...], nie wpisuje się ani w pojęcie podstawy faktycznej, ani w pojęcie podstawy prawnej, gdyż nie jest konkretyzacją formy "interesu publicznego". Organ musi bowiem uzasadnić, w jaki sposób interes ten mógłby być naruszony poprzez udostępnienie stronie akt sprawy. Musi też wykazać, że ochrona tego interesu nie jest możliwa w inny sposób, jak tylko poprzez wyłączenie jawności akt sprawy wobec strony postępowania. Końcowo wskazał, iż na mocy art. 121 § 1 o.p. organ zobowiązany jest prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych oraz, w świetle art. 123 § 1 o.p. zapewnić stronie postępowania podatkowego czynny udział postępowaniu, co oznacza, że podatnik będący stroną postępowania powinien być należycie informowany o możliwości wnoszenia środków odwoławczych, jak i o innych formach swojego uczestnictwa w postępowaniu. Poprzez odmowę dostępu do określonej części akt postępowania strona nie ma możliwości ustosunkować się do ich treści, a fakt ten ma negatywny wpływ na tok całości postępowania, gdyż nie tylko niepotrzebnie je przedłuża, ale i - poprzez brak stanowiska strony, co do pewnych okoliczności - zniekształca obraz sprawy, na którym bazuje organ, wydając rozstrzygnięcia w sprawie. Dyrektor Izby Skarbowej w Ł. w uzasadnieniu wskazanego na wstępie postanowienia z dnia [...] podtrzymał swoje stanowisko zaprezentowane w postanowieniu pierwszej instancji. Podkreślił, iż akta prokuratorskie w jeszcze większym stopniu niż akta sądowe podlegają ochronie przed ujawnieniem, gdyż w przeciwieństwie do rozprawy sądowej, która z zasady ma charakter publiczny, w postępowaniu przygotowawczym obowiązuje zasada tajności procesu. Tym samym prokurator - wyłączając z akt sprawy materiał ze śledztwa - może najlepiej ocenić, czy wydanie takich dokumentów stronie postępowania kontrolnego może zagrażać dobru prowadzonego przez niego śledztwa. Uzasadnione zatem było zwrócenie się przez organ podatkowy do organu prowadzącego śledztwo (Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w R.) z zapytaniem o możliwość wydania kserokopii tych dokumentów stronie postępowania podatkowego. W sytuacji wyraźnego zastrzeżenia Prokuratora organ nie mógł udostępnić spornych dokumentów. Natomiast odmowa udostępnienia części dokumentów była wynikiem dokonanej przez organ podatkowy wszechstronnej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, która doprowadziła organ do konkluzji, że ochrona toczącego się postępowania karnego mieści się w zakresie pojęcia "interes publiczny", a organ wydający zaskarżone postanowienie wskazał jednoznacznie, w czym upatruje "interesu publicznego", jako przesłanki normatywnej wydanego przez siebie postanowienia o odmowie wydania z akt sprawy kopii części dokumentów. Skoro prokurator nie wyraził zgody na udostępnienie części dokumentów, w tym wyciągu z protokołów przesłuchania podejrzanych i świadka, uzasadniając tym, iż postępowanie nie zostało ukończone i ujawnienie materiałów z tego postępowania innym osobom mogłoby utrudniać prawidłowy bieg śledztwa, to brak zatem jakichkolwiek podstaw do kwestionowania odmowy dostępu do akt sprawy. Z kolei nie jest rzeczą organów podatkowych badać poprawność, a tym bardziej kontrolować legalność podstawy prawnej zarządzenia wydanego przez organ postępowania karnego w związku z odmową udostępnienia akt w postępowaniu przygotowawczym. Reasumując, organ wskazał, że zaskarżone postanowienie nie było wyrazem uznania organu podatkowego, lecz stanowiło konsekwencję wcześniej wydanego, na podstawie art. 179 § 1 o.p., postanowienia z dnia [...] czerwca 2015 r. o wyłączeniu z akt sprawy dokumentów przekazanych przez Prokuraturę Apelacyjną, ze względu na interes publiczny, rozumiany w tym przypadku jako dobro śledztwa o sygn. [...]. Zatem bezpodstawne są zarzuty dotyczące naruszenia przepisów art. 121, art. 123, art. 178-179 i art. 217 § 2 o.p. B. U. zaskarżył powyższe postanowienie. Wniósł o jego uchylenie w całości oraz zobowiązanie organu do umożliwienia stronie zapoznania się ze spornymi dokumentami z akt sprawy. Zarzucił naruszenie: - art. 179 § 1 o.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w zastosowaniu niewłaściwej podstawy odmowy stronie postępowania dostępu do akt sprawy; - art. 179 § 1, w związku z art. 217 § 2 o.p., poprzez sporządzenie lakonicznego uzasadnienia postanowienia i brak sprecyzowania istnienia przesłanek uprawniających do zastosowania przepisu o odmowie skarżącemu dostępu do akt; - art. 179 § 2, w związku z art. 216 § 1 i 2 o.p., poprzez niewydanie postanowienia o odmowie dostępu do wyłączonej części dokumentów z akt postępowania w trakcie zapoznawania się z aktami i poprzestaniu jedynie na ustnym poinformowaniu o braku dostępu do dokumentów bez zaprotokołowania tego faktu; - art. 121 § 1, w związku z art. 123 § 1 o.p., poprzez uniemożliwienie skarżącemu udziału w postępowaniu w związku z brakiem dostępu do dokumentów wskazanych w skarżonym postanowieniu i brak możliwości odniesienia się skarżącego do materiału dowodowego w aktach postępowania; - art. 120, w związku z 121 § 1 o.p., poprzez nienależyte informowanie skarżącego o losie dokumentów w aktach postępowania, co pociąga za sobą nieuzasadnione ograniczenie skarżącemu dostępu do informacji o sprawie. W uzasadnieniu podtrzymał dotychczasowe stanowisko prezentowane w sprawie, w konkluzji wskazując, że zaskarżone postanowienie godzi w prawo podatnika do udziału w postępowaniu, poprzez uniemożliwienie mu dostępu do informacji znajdujących się w aktach postępowania i prawo do informowania podatnika o losach wskazanych w niniejszej skardze dokumentów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w treści zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 178 § 1 o.p. zdanie pierwsze strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Cytowany przepis wyraża zasadę jawności postępowania podatkowego i zarazem stanowi jeden z przejawów zasady czynnego udziału strony w tymże postępowaniu. Jednak jawność postępowania i czynny udział strony w tym postępowaniu nie mają charakteru nieograniczonego. W myśl art. 179 § 1 o.p. stosowanie art. 178 o.p. organ podatkowy może wyłączyć w stosunku do znajdujących się w aktach sprawy dokumentów zawierających informacje niejawne, a także do innych dokumentów, które organ podatkowy wyłączy z akt sprawy ze względu na interes publiczny. Są zatem dwie przesłanki uprawniające organ podatkowy do wyłączenia jawności postępowania. Jedną z nich jest nadanie statusu informacji niejawnych określonym dokumentom zgromadzonym w toku postępowania. Wówczas organ podatkowy ma prawo wyłączyć jawność tych dokumentów powołując się na ich niejawny charakter. Drugą przesłanką jest natomiast wyłączenie określonych dokumentów z akt sprawy z uwagi na interes publiczny przemawiający za takim ograniczeniem zasady jawności postępowania i czynnego udziału strony. W rozpoznawanej sprawie organy powołały się na drugą z wymienionych przesłanek, wywodząc, że jest nią dobro śledztwa Prokuratury Apelacyjnej w R. w sprawie [...]. Okolicznością o znaczeniu zasadniczym dla podjęcia przez organ podatkowy zaskarżonego postanowienia stało się zarządzenie prokuratora prowadzącego wskazane wyżej śledztwo. To właśnie ten organ, występując jako dominus litis i dysponent akt zawierających wnioskowane przez organ podatkowy dokumenty wyraził zgodę na wykorzystanie w ramach postępowania podatkowego tychże dokumentów, z zastrzeżeniem, by nie udostępniać ich stronie postępowania podatkowego – zarządzenie k. 2 akt administracyjnych. Trafnie zatem przyjęto w postanowieniu wydanym w I instancji, ze skoro postępowanie w sprawie [...] nie zostało ukończone, to ujawnienie przedmiotowych materiałów mogłoby utrudnić jego prawidłowy bieg. W judykaturze utrwalony i niekwestionowany jest pogląd, że przez "interes publiczny" należy rozumieć korzyść służącą ogółowi, dyrektywę postępowania, nakazującą respektowanie takich wartości wspólnych dla całego społeczeństwa jak: sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie obywateli do organów władzy publicznej – (vide wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 27 maja 2010 r., w sprawie o sygn. akt I SA/Rz 210/10). Z powyższym stanowiskiem WSA w Łodzi w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę zgadza się w całej rozciągłości. Jednocześnie zaś zdaniem sądu I instancji nie może być kwestionowane, że w ramach tak rozumianego interesu publicznego, mieści się także dobro prowadzonego śledztwa. Ujawnienie przestępstw i skuteczne ściganie ich sprawców, jako element bezpieczeństwa i porządku publicznego, leży bowiem w interesie całego społeczeństwa. Potrzeba ochrony tego dobra może zatem stanowić uzasadnienie dla ograniczenia stronie postępowania podatkowego dostępu do niektórych dokumentów z akt sprawy podatkowej. O tym zaś, czy w konkretnej sprawie zachodzi potrzeba ochrony tego dobra, decyduje organ prowadzący dane postępowanie karne (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 5 stycznia 2010 r., w sprawie o sygn. akt I SA/Bk 514/09). Również i ten pogląd prawny jest w całości i bez zastrzeżeń akceptowany przez sąd I instancji. W tym stanie rzeczy wydaje się uzasadnione twierdzenie, że wola dysponenta przedmiotowych materiałów (prokuratora) o odmowie udostępnienia ich stronie postępowania podatkowego ma dla organów podatkowych charakter wiążący. Za takim stanowiskiem przemawia fakt, że prokurator zajął powyższe stanowisko mając oparcie w obowiązującej karnej ustawie procesowej (art. 156 § 5 kpk). Przepis ten zezwala na udostępnianie akt śledztwa innym osobom, poza uczestnikami postępowania przygotowawczego, jedynie wyjątkowo (art. 156 § 5 in fine). Skoro więc prokurator wyraził zgodę na wykorzystanie przedmiotowych materiałów to uczynił to wyjątkowo, uznając konieczność ich wykorzystania w postępowaniu podatkowym. Po wtóre zaś, z woli ustawodawcy, w sytuacji kolizji interesów tajemnicy postępowania karnego i jawności postępowania podatkowego prymat został przyznany stanowisku organu prowadzącego śledztwo, choćby nawet stanowisko to ograniczało zasadę jawności postępowania podatkowego i czynnego udziału strony w tym postępowaniu. Odnosząc się do treści skargi należy zauważyć, że wbrew zajętemu w niej stanowisku prokurator, a za nim organ podatkowy dokonali konkretyzacji pojęcia interes publiczny w rozpoznawanej sprawie. Wskazali, że postępowanie przygotowawcze w sprawie [...] nie zostało ukończone i ujawnienie materiałów tego postępowania innym osobom mogłoby utrudniać prawidłowy bieg śledztwa. Tak więc choć lapidarnie to jednak przekonująco i wprost skonkretyzowano przedmiot mający w postępowaniu podatkowym prymat nad czynnym udziałem strony i jawnością tego postępowania. Nie są również uzasadnione zawarte w skardze dywagacje dotyczące tego, która przesłanka zastosowania art. 179 § 1 o.p. wystąpiła w sprawie. W tej mierze stanowisko organu wyrażone w zaskarżonym postanowieniu jest jasne. Zdaniem sądu I instancji nie może budzić wątpliwości, że dobro śledztwa jest interesem publicznym chronionym na podstawie art. 179 o.p. Aby rozwiać wątpliwości strony skarżącej zauważyć należy, że istotą zaskarżonego aktu jest odmowa umożliwienia stronie zapoznania się z dokumentami. Natomiast operowanie zamienne w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia terminami "wyłączenia dokumentu z akt sprawy" i "wyłączenia jawności dokumentu" należy traktować jako niezręczne sformułowania a nie pojęcia, których użycie czyni zaskarżone postanowienie wewnętrznie sprzecznym. Wobec zastrzeżeń strony co do formy poinformowania jej o wyłączeniu z akt przedmiotowych materiałów sąd I instancji wskazuje, że jest uprawniony do oceny legalności jedynie zaskarżonego postanowienia, z wyłączeniem faktu ustnego poinformowania o braku możliwości zapoznania z aktami. Ponadto zauważyć należy, że z przyczyn wskazanych wyżej brak jest podstaw do przyjęcia, że organ podatkowy naruszył zasadę zaufania wydając zaskarżone postanowienie. Wskazane byłoby natomiast stwierdzenie, że dokonał wyboru spośród dwóch dóbr chronionych prawem to jest czynnego udziału strony w postępowaniu podatkowym i prawidłowego przebiegu śledztwa przyznając prymat temu ostatniemu jako dobru, za którego ochroną przemawia uzasadniony interes publiczny. Mając na uwadze wszystkie powyższe okoliczności i nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) należało orzec jak w sentencji. m.m.