VI SA/Wa 4284/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Maliszewska po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2015 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S. w G. na czynność Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] września 2014 r., znak [...] w przedmiocie zlecenia zbadania prawidłowości i rzetelności sprawozdania finansowego, kontroli ksiąg rachunkowych i analizy portfela kredytowego postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącej S. w G. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych), uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi. Komisja Nadzoru Finansowego pismem z dnia [...] września 2014 r., znak: [...], działając na podstawie art. 62d ust. 2 ustawy z dnia 5 listopada 2009 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 1450.; cytowanej dalej jako "ustawa o skok"), zleciła D. Sp. z o.o. Sp. k. zbadanie prawidłowości i rzetelności zatwierdzonego sprawozdania finansowego S. w G. za rok obrotowy kończący się 31 grudnia 2013 r. Jednocześnie o zleceniu powyższego badania organ pismem z dnia [...] września 2014 r. znak: [...] poinformował S. w G. Zgodnie z pismem organu powyższe badanie miało obejmować analizę sprawozdań finansowych sporządzonych przez kasę za rok obrotowy kończący się 31 grudnia 2013 r., kontrolę ksiąg rachunkowych według stanu na dzień 31 grudnia 2013 r,. oraz za okres od 1 stycznia 2013 r. do 31 grudnia 2013 r. oraz analizę portfela kredytowego na dzień 31 grudnia 2013 r. oraz za okres od 1 stycznia 2013 r. do 31 grudnia 2013 r. pod względem oceny kompletności ujęcia, istnienia, adekwatności wyceny, kontroli oraz prezentacji w sprawozdaniu finansowym poszczególnych grup aktywów oraz pasywów. Organ zalecił stronie skarżącej, powołując się na art. 71 ust. 1 ustawy o skok, zapewnienie odpowiedniej współpracy ze wskazanym niezależnym biegłym rewidentem – D. Sp. z o.o. Sp. k. – oraz udostepnienie mu wszelkich niezbędnych dokumentów i wyjaśnień, w szczególności umożliwienie dostępu do wglądu w księgi rachunkowe, sprawozdania finansowe, rejestry, plany, sprawozdania i inne dokumenty, pozwalających na przeprowadzenie w sposób sprawny i kompleksowy przedmiotowego badania. Organ poinformował jednocześnie stronę skarżącą, iż zgodnie z art. 71 ust. 2 ustawy o skok, w przypadku stwierdzenia, że strona skarżąca nie realizuje zaleceń, a także gdy działalność kasy wykonywana jest z naruszeniem przepisów prawa lub statutu lub stwarza zagrożenie dla interesów członków kasy, organ, po uprzednim upomnieniu, może: wystąpić do właściwego organu kasy o odwołanie członków zarządu kasy bezpośrednio odpowiedzialnych za stwierdzone uchybienia, zawiesić w czynnościach poszczególnych członków zarządu kasy do czasu rozpatrzenia wniosku o ich odwołanie, nakazać kasie ograniczenia zakresu działalności oraz nakazać kasie zaprzestania prowadzenia określonej działalności. W skierowanym do organu piśmie z dnia [...] września 2014 r. strona skarżąca zawarła wezwanie do usunięcia naruszenia prawa polegającego nas na niewłaściwym zastosowaniu art. 62d ust. 2 ustawy o skok i w konsekwencji bezzasadnym zastosowaniu wobec kasy środka nadzorczego – zlecenia zbadania prawidłowości i rzetelności ww. sprawozdania finansowego, kontroli ksiąg rachunkowych i analizy portfela kredytowego wobec braku ku temu przesłanek. Do powyższego wezwania strony skarżącej Komisja Nadzoru Finansowego odniosła się w piśmie z dnia [...] listopada 2014 r. wskazując, że instytucja wezwania do usunięcia naruszenia prawa nie ma zastosowania do udzielonego bezpośrednio przez organ zlecenia ponownego badania sprawozdań finansowych, albowiem jest skierowana do podmiotu trzeciego. Ponadto środek nadzorczy przewidziany w art. 62d ust. 2 ustawy o skok jest zaliczany do środków oddziaływania o charakterze nie władczym, ponadto opiera się na umowie cywilnoprawnej pomiędzy organem a podmiotem uprawnionym do badania sprawozdań finansowych W skardze wniesionej do Sądu na ww. czynność podjętą przez Komisję Nadzoru Finansowego., skarżąca wniosła o uchylenie zastosowanego środka nadzorczego ewentualnie stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności oraz zwrot kosztów postępowania, a także o wstrzymanie wykonania ww. czynności. Strona skarżąca postawiła zarzuty: - naruszenia art. 62d ust. 2 w związku z art. 62d ust. 1 ustawy o skok poprzez zlecenia zbadania prawidłowości i rzetelności sprawozdania finansowego za 2013 r., kontroli ksiąg rachunkowych i analizy portfela kredytowego mimo braku ku temu przesłanek, - naruszenia art. 62d ust. 2 w związku z art. 62d ust. 1 ustawy o skok oraz art. 3 i art. 5 ustawy o biegłych rewidentach poprzez zlecenia zbadania prawidłowości i rzetelności sprawozdania finansowego za 2013 r., kontroli ksiąg rachunkowych i analizy portfela kredytowego podmiotowi nie będącemu biegłym rewidentem w rozumieniu ustawy o biegłych rewidentach. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi ze względu na niedopuszczalność drogi sądowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi. Zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego określa art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postepowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Przedmiotem niniejszej skargi jest czynność Komisji Nadzoru Finansowego, która pismem z dnia [...] września 2014 r., działając na podstawie art. 62d ust. 2 ustawy z dnia 5 listopada 2009 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych, zleciła D. Sp. z o.o. Sp. k. zbadanie prawidłowości i rzetelności zatwierdzonego sprawozdania finansowego S. w G. za rok obrotowy kończący się 31 grudnia 2013 r. Podkreślić należy, że w myśl art. 60 ustawy o skok działalność spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych podlega nadzorowi sprawowanemu przez Komisję Nadzoru Finansowego w zakresie i na zasadach określonych w ustawie o skok oraz w ustawie z dnia 21 lipca 2006 o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz, U. z 2012 r. poz. 1149 ze zmm.). Celem nadzoru nad kasami jest zapewnienie: stabilności finansowej kas, prawidłowości prowadzonej przez kasy działalności finansowej oraz zgodności działalności kas z przepisami ustawy o skok. W myśl art. 62d ust. 1 ustawy o skok w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w przeprowadzonym badaniu sprawozdania finansowego na zlecenie kasy lub Kasy Krajowej, Komisja Nadzoru Finansowego może zobowiązać kasę lub Kasę Krajową do zlecenia wskazanemu biegłemu rewidentowi zbadania prawidłowości i rzetelności sprawozdań finansowych sporządzanych przez kasę lub Kasę Krajową, kontroli ksiąg rachunkowych lub analizy portfela kredytowego. Jeżeli w wyniku przeprowadzonych badań stwierdzono nieprawidłowości w kasie albo Kasie Krajowej, koszty badania ponosi odpowiednio kasa albo Kasa Krajowa, a w razie niestwierdzenia w wyniku przeprowadzonych badań nieprawidłowości w kasie albo Kasie Krajowej, koszty badania ponosi Komisja Nadzoru Finansowego. Natomiast zgodnie z ust. 2 ww. przepisu zlecenie badania określonego w ust. 1 może zostać udzielone także bezpośrednio przez Komisję Nadzoru Finansowego. Koszty badania ponosi wówczas Komisja Nadzoru Finansowego. Jeżeli w wyniku badania zleconego przez Komisję Nadzoru Finansowego stwierdzono nieprawidłowości w kasie albo w Kasie Krajowej, koszty badania ponosi odpowiednio kasa albo Kasa Krajowa. W ocenie Sądu środek przewidziany w art. 62d ust. 2 ustawy o skok zaliczany jest do środków oddziaływania o charakterze niewładczym, związanych z dostępem do informacji uzyskiwanych przez organ nadzoru w kontekście badania sytuacji finansowej podmiotów nadzorowanych. Mechanizm nadzoru finansowego nie został uregulowany przez wskazanie na poziomie ogólnej normy kreującej ogólne uprawnienie organu administracji publicznej w stosunku do podmiotów nadzorowanych. W tym zakresie przyjęto rozwiązanie wprowadzania możliwości takiego oddziaływania nadzorczego w stosunku do poszczególnych podmiotów nadzorowanych w ramach norm szczególnych. Normy te wskazują na sposoby wykonywania nadzoru w odniesieniu do różnych typów instytucji, i tak, 62d ust. 2 ustawy o skok dotyczy spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych. Podstawą do uruchomienia mechanizmu nadzoru finansowego jest powzięcie przez KNF wątpliwości odnośnie do określonej dokumentacji finansowej podmiotu nadzorowanego. Kontrolę poszczególnych informacji finansowych lub prowadzenia ksiąg rachunkowych podmiotu nadzorowanego KNF może zlecić biegłemu rewidentowi (w niniejszym przypadku biegłym rewidentom zatrudnionym w firmie D. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w W.). Zlecenie przez KNF wykonania pewnych czynności biegłemu rewidentowi jest ich przesunięciem funkcjonalnym, traktuje się je tak, jak gdyby były wykonywane w ramach czynności nadzorczych. Mowa więc tu o sytuacji, w której podmiot prawa prywatnego, poddany regulacjom natury publicznoprawnej, wykonuje od strony funkcjonalnej uprawnienia organu administracji publicznej (M. Dyl, Środki nadzoru na rynku kapitałowym, System Informacji Prawnej LEX). Odnosząc powyższe uwagi o naturze prawnej i zakresie wykorzystania środka nadzorczego (kontroli) przewidzianego treścią art. 62d ust. 2 ustawy o skok do systematyki form działania administracji publicznej kontrolowanych przez sądy administracyjne określonej w art. 3 § 2 p.p.s.a., w szczególności aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), wskazać należy, że środek ten nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Mając na uwadze przedmiot zaskarżenia, sformułowany zarówno jako wszczęcie kontroli (tytuł skargi), jak i czynności podjęte przez KNF dnia [...] września 2014 r. w sprawie zlecenia D. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w W. na podstawie art. 62d ust. 2 ustawy o skok zbadania prawidłowości i rzetelności zatwierdzonego sprawozdania finansowego S. w G. za rok obrotowy kończący się 31 grudnia 2013 r., stwierdzić należy, że czynność objęta skargą do Sądu nie posiada cech pozwalających zakwalifikować je do kategorii aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Po pierwsze nie jest czynnością wykonania (realizacji) prawa, podejmowanymi wtedy, gdy stosunek prawny nie wymaga konkretyzacji, ponieważ został ukształtowany bezpośrednio przepisami prawa (T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 63, Nb 43). Zlecenie, o którym mowa w art. 62d ust. 2 ustawy o skok wymaga zawarcia umowy cywilnej, której treść jest ustalana w warunkach zgodnych oświadczeń woli stron umowy. Istotą tej umowy z punktu widzenia organu jest realizacja zlecenia przez wyspecjalizowany podmiot dla potrzeb i ochrony interesu publicznego na rynku kapitałowym. Po zawarciu przedmiotowej umowy organ kieruje jednostronne oświadczenie woli (zlecenie) do podmiotu uprawnionego do kontroli sprawozdań finansowych. Zlecenie precyzuje przedmiot umowy, zakres kontroli, określa formę prezentacji jej wyników oraz zawiera uzasadnienie wątpliwości organu, co służy dodatkowemu sprecyzowaniu obszaru kontroli. Również czynności kontrolne podejmowane przez zleceniobiorcę z 62d ust. 2 ustawy o skok o ofercie nie mogą być kategoryzowane jako czynności realizacji prawa. Czynności kontrolne tradycyjne są postrzegane jako działania o niewładczym charakterze, niezawierające w swych treściach możliwości wiążącego oddziaływania na działalności podmiotów poddanych kontroli (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r. sygn.. akt II GSK 2133/13 oraz Prawne formy działania administracji, System Prawa Administracyjnego, tom 5, redaktorzy: R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, System Informacji Prawnej Legalis). Po drugie, zaskarżone działania nie zawierają elementu władztwa administracyjnego, co stanowi konstytutywną cechę aktu lub czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 64, Nb 43). Zlecenie, o którym mowa w art. 62d ust. 2 ustawy o skok jak wspomniano wyżej, opiera się na umowie cywilnej pomiędzy organem a podmiotem uprawnionym do badania sprawozdań finansowych (umowa kreuje stosunek prawny będący podstawą zlecenia). W umowie cywilnoprawnej zawieranej między organem administracji publicznej a podmiotem spoza administracji publicznej typowa ekwiwalentność świadczeń układa się w sposób szczególny, ponieważ organ administracji nie realizuje i nie chroni własnych interesów, gdyż ich nie ma. Stosuje prawo, ponieważ do tego został powołany, wyposażony w możliwość zawarcia umowy z podmiotem zewnętrznym (Prawne formy działania administracji, System Prawa Administracyjnego, tom 5, redaktorzy: R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, System Informacji Prawnej Legalis). Komisja nadzoru Finansowego działa więc tu wyłącznie dla potrzeb i w ochronie interesu publicznego na rynku kapitałowym nie podejmując jednakże działań władczych, ale wchodząc w obrębie przydanych KNF uprawnień w umowę cywilnoprawną. W konsekwencji powyższego można jednoznacznie stwierdzić, że czynności kontroli nie wyrażają władztwa administracyjnego, lecz pozwalają a zrealizowanie określonej funkcji nadzorczej przez KNF za pośrednictwem podmiotu uprawnionego do badania sprawozdań finansowych. Zgodnie z treścią cytowanego wyżej art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., użyty w nim zwrot "inne niż określone w pkt 1-3 (...)" wskazuje, że przepisem tym objęte są akty lub czynności inne niż decyzje i postanowienia wydawane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie lub rozstrzygające istotę sprawy oraz wydawane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Jednakże akty lub czynności z zakresu administracji publicznej mieszczące się w dyspozycji tego przepisu mogą być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, tylko wówczas, gdy kształtują nowe stosunki prawne podmiotu zewnętrznego wobec administracji publicznej i nie są pozbawione władczych elementów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2010 r., sygn. akt II GSK 1133/10). W rozpatrywanej sprawie natomiast zlecenie kontroli w trybie art. 68 ust. 3 ustawy o ofercie i jej wykonywanie przez podmiot uprawniony do badania sprawozdań finansowych nie kształtuje nowego stosunku prawnego kontrolowanego podmiotu (skarżącej) ani w sposób bezpośredni, ani też pośredni. Przedmiotowe zdarzenia mogą prowadzić jedynie do ustaleń, które same w sobie nie kreują nowej sytuacji prawnej. Czynności podejmowane w ramach powyższego przepisu mogą być pomocne w procesie ustalania stanu faktycznego w sprawie, w której KNF powzięła wątpliwość co do prawidłowości i rzetelności informacji okresowych oraz prawidłowości prowadzenia ksiąg rachunkowych przez skarżącą Spółkę. Czynności te jako podejmowane w postępowaniu kontrolnym nie są wydawane w postępowaniu administracyjnym, nie kształtują uprawnień lub obowiązków spółdzielczej kasy oszczędnościowo-kredytowej, a jedynie w następstwie ich realizacji może nastąpić ukształtowanie uprawnień lub obowiązków (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1030/10). Zatem za niedopuszczalne należało uznać wniesienie skargi na akt nie objęty kontrolą sądu administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 52 § 1 pkt 6 i § 3 oraz art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji.