I OSK 782/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Marian Wolanin (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Adrian Wawer po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 225/15 w sprawie ze skargi "[...]" spółki akcyjnej z siedzibą w W. na decyzję Prezesa [...] z dnia [...] września 2014 r. znak [...] w przedmiocie naruszenia przepisów rozporządzenia przez przewoźnika lotniczego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego od "[...]" spółki akcyjnej z siedzibą w W. na rzecz Prezesa [...]. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 3 grudnia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 225/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpatrzeniu skargi "[...] SA z siedzibą w W., uchylił decyzję Prezesa [...] z dnia [...] września 2014 r., znak [...], w przedmiocie naruszenia przepisów rozporządzenia przez przewoźnika lotniczego. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że na wniosek niektórych pasażerów lotu z dnia [...] stycznia 2013 r. na trasie C./Stany Zjednoczone Ameryki – W. o oznaczeniu kodowym [...] Prezes [...] wydał trzy decyzje: - z dnia [...] marca 2014 r., znak: [...], którą stwierdzono naruszenie przez przewoźnika lotniczego – P. L. L. L., art. 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia WE nr 261/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 lutego 2004 r. ustanawiającego wspólne zasady odszkodowania i pomocy dla pasażerów w przypadku odmowy przyjęcia na pokład albo odwołania lub dużego opóźnienia lotów, uchylającego rozporządzenie nr 295/91/WE (Dz.Urz. UE L 46 z 17 lutego 2004 r.), polegające na zaniechaniu wykonania obowiązku udzielenia A. K. oraz L. K. w czasie oczekiwania na alternatywny lot bezpłatnej pomocy w postaci posiłków, napojów, zakwaterowania w hotelu wraz z transportem oraz dwukrotnego dostępu do środków telekomunikacji oraz art. 14 ust. 2 powołanego rozporządzenia polegające na zaniechaniu obowiązku wręczenia pasażerom ulotki informującej o przysługujących im prawach oraz nałożył na [...] SA karę pieniężną w łącznej wysokości [...] zł, - z dnia [...] maja 2014 r., znak [...], którą stwierdzono naruszenie przez przewoźnika lotniczego art. 7 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 261/2004, polegające na niewypłaceniu H. W. oraz C. T. odszkodowania w wysokości [...] euro oraz art. 14 ust. 2 powołanego rozporządzenia, polegające na zaniechaniu wykonania obowiązku wręczenia pasażerom ulotki informującej o przysługujących im prawach, ustalił termin usunięcia ww. nieprawidłowości na 14 dni od daty uprawomocnienia się decyzji oraz nałożył na [...] SA karę pieniężną w łącznej wysokości [...] zł, - z dnia [...] czerwca 2014 r., znak [...], którą stwierdzono naruszenie przez przewoźnika lotniczego – [...], art. 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 261/2004, polegające na zaniechaniu wykonania obowiązku udzielenia J. K. w czasie oczekiwania na alternatywny lot bezpłatnej pomocy w postaci posiłków, napojów, zakwaterowania w hotelu wraz z transportem oraz dwukrotnego dostępu do środków telekomunikacji oraz art. 14 ust. 2 powołanego rozporządzenia polegające na zaniechaniu wykonania obowiązku wręczenia pasażerom ulotki informującej o przysługujących im prawach oraz nałożył na [...] SA karę pieniężną w łącznej wysokości [...] zł. Wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy od powołanych decyzji złożyli: A. K.., L. K. i J. K. oraz od każdej z powołanych trzech decyzji [...] SA. W wyniku rozpatrzenia tych wniosków, Prezes [...] wydał jedną decyzję z dnia [...] września 2014 r., w której utrzymał w mocy swoje decyzje z dnia [...] marca 2014 r. i z dnia [...] czerwca 2014 r., natomiast wobec decyzji z dnia [...] maja 2014 r. stwierdził, że uchyla ją w całości albo w części i w tym zakresie stwierdził naruszenie przez [...] "[...]" SA, określił zakres nieprawidłowości za naruszenie obowiązku wynikającego z art. 14 ust. 2 rozporządzenia Nr 261/2004, poprzez nieudzielenie H. W. i C.T. informacji o przysługującym im prawach określonych przepisami rozporządzenia oraz nałożył na [...] "[...]" SA karę w łącznej wysokości [...] zł. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] września 2014 r. organ przedstawił argumentację mającą przemawiać za wydanym rozstrzygnięciem. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r. organ sprostował komparycję decyzji z dnia [...] września 2014 r., poprzez usunięcie w pkt II rozstrzygnięcia słów "albo w części." Uchylając zaskarżoną decyzję z dnia [...] września 2014 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy", o jakim mowa w art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) – dalej ppsa, oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Pomimo wniesienia skargi na decyzję w części, Sąd dokonał oceny skargi pod względem zgodności z prawem sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym), zwłaszcza że zaskarżona decyzja wskazuje dwie podstawy prawne, tj. art. 138 § 1 pkt 1 i 2 kpa bez uszczegółowienia, która podstawa prawna jest właściwa do której części rozstrzygnięcia. Zaskarżona decyzja została wydana po połączeniu spraw na etapie ponownego rozpatrzenia sprawy na skutek złożonych wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy od trzech różnych decyzji. Przepis art. 62 kpa stanowi, że w sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony, przy czym ujęte w tym przepisie tzw. współuczestnictwo formalne, polegające na łącznym prowadzeniu w wielu sprawach administracyjnych jednego postępowania, nie zwalnia organu z obowiązku wydania w każdej z tych spraw odrębnej decyzji. Ponadto nie jest możliwe zastosowanie wskazanego przepisu przy wielości spraw administracyjnych, jeżeli materialnoprawne podstawy działania organu i żądania wniosku są różne. Czym innym jest natomiast obowiązek wynikający z art. 131 kpa, na który to przepis powołał się organ informując strony z trzech różnych postępowań, że będzie prowadził jedno postępowanie. Na etapie postępowania odwoławczego brak jest już podstawy prawnej do łączenia spraw, połączenie spraw mogło odbyć się na etapie początkowym postępowania. Natomiast o wniesieniu odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) organ, stosownie do art. 131 kpa, powinien zawiadomić strony, ale tylko strony, a nie inne osoby, które organ uznał zupełnie bezpodstawnie za strony postępowania, naruszając tym samym również art. 28 kpa. O tym więc, czy mamy do czynienia z wielością stron w jednej sprawie, przesądza to, jaki wpływ wywrze rozpatrzenie danej sprawy administracyjnej na ukształtowanie sytuacji wszystkich podmiotów. Warunkiem uznania, że podmiot będzie stroną danej sprawy jest natomiast to, by rozstrzygnięcie ukształtowało jego sytuację prawną, a nie sytuację faktyczną. Zgodnie bowiem z art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O złożeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od poszczególnych trzech decyzji powinny być powiadomione strony poszczególnego postępowania, a nie inne strony z innego postępowania. Na "sprawę administracyjną" składają się elementy podmiotowe – podmiot będący adresatem praw lub obowiązków, oraz elementy przedmiotowe – treść tych praw i obowiązków oraz podstawa faktyczna i prawna. Organ rozstrzygając zaskarżoną decyzją trzy sprawy administracyjne rozstrzygniętych indywidualnymi decyzjami naruszył art. 62 kpa. W obowiązującym porządku prawnym brak jest podstawy do połączenia spraw na etapie postępowania odwoławczego. W rezultacie organ po połączeniu wszystkich wniesionych wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy wydał zaskarżoną decyzję, która jest zupełnie nieczytelna, niejasna, co uzasadnia postawienie również zarzutu naruszenia art. 107 § 3 kpa. Sprostowanie jej postanowieniem wydanym w trybie art. 113 § 1 kpa nie zmieniło tej oceny. W skardze kasacyjnej od omawianego wyroku z dnia 3 grudnia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 225/15, Prezes [...] zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.: - art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 62 kpa w zw. z art. 140 kpa, przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej stwierdził, że decyzja Prezesa [...], została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, gdyż w obowiązującym porządku prawnym brak jest podstawy do połączenia spraw na etapie postępowania odwoławczego, przy czym Sąd nie wskazał, czy to naruszenie jest naruszeniem kwalifikowanym, tzn. mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, - art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 113 § 2 kpa, przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, nie zastosował środka określonego w ustawie, to znaczy nie wskazał, że w przypadku, gdy istnieją wątpliwości co do treści decyzji organ administracji na żądanie organu egzekucyjnego lub strony w drodze postanowienia wyjaśnia treść decyzji, natomiast wbrew temu przepisowi wskazał, że wątpliwości Sądu, których nie ujawniła żadna ze stron postępowania administracyjnego, przemawiają na rzecz zasadności uchylenia decyzji administracyjnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że z lakonicznego uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika jedynie, że art. 62 kpa nie znajduje zastosowania w postępowaniu odwoławczym, natomiast Sąd nie wskazał w ogóle, czy uchybienie art. 62 kpa mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy. Po stronie sądu istnieje konieczność ustalenia, czy w konkretnej sprawie dane uchybienie mogło spowodować wydanie orzeczenia o innej treści niż to, które rzeczywiście zostało wydane. W tym kontekście mówi się także o uprawdopodobnieniu potencjalnej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Ewentualne naruszenie w postępowaniu w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy art. 62 kpa (podobnie jak naruszenie art. 111 ppsa) nie jest uchybieniem mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o tyle o ile organ drugiej instancji nie uczyni przedmiotem rozstrzygnięcia decyzji innych niż te, w których wniesiono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i w których ten sam zespół okoliczności faktycznych uzasadnia stosowanie określonego prawa materialnego. Kodeks postępowania administracyjnego nie wyodrębnia przepisów o postępowaniu przed organami pierwszej instancji, dlatego w postępowaniu odwoławczym mają odpowiednie zastosowanie przepisy rozdziałów 1-9 Działu II. Przepisy regulujące to postępowanie mogą mieć zastosowanie w postępowaniu odwoławczym tylko w sprawach nieuregulowanych odmiennie przepisami o postępowaniu drugoinstancyjnym. Przepis art. 62 kpa ma odpowiednie zastosowanie przed organem odwoławczym z mocy art. 140 kpa, ponieważ wydanie jednej decyzji wydaje się konieczne w celu zachowania jednolitego stanowiska organu odwoławczego. Skoro zaś przepisy rozdziału 10 Działu II kpa nie reguluje kwestii, o której mowa w art. 62 kpa, to oznacza, że pozbawione podstaw prawnych jest stwierdzenie Sądu, że art. 62 kpa nie znajduje zastosowania w postępowaniu odwoławczym. Połączenie do wspólnego prowadzenia i wydanie jednej decyzji, w postępowaniach w sprawie naruszenia rozporządzenia (WE) nr 261/2004 pozwala organowi, w drodze konfrontacji wyjaśnień stron postępowania, ustalić rzeczywisty stan faktyczny sprawy w sposób zgodny z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego. Ustawodawca, stanowiąc w art. 62 kpa o "wszczęciu i prowadzeniu" jednego postępowania w dwu lub więcej sprawach administracyjnych, nie przesądził o sposobie rozstrzygnięcia, pozostawiając ocenę w tej mierze organowi administracji publicznej w każdej rozpoznawanej sprawie. Każda ze stron skarżących o odwołaniu dowiedziała się na lotnisku wylotu i odbyła podróż alternatywnym lotem. W trakcie oczekiwania na opóźniony start żadna ze stron skarżących nie została otoczona bezpłatną opieką, a także nie otrzymała informacji na temat przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004. Na podstawie złożonych przez przewoźnika odpisów bonów podróżnych ustalono, że przewoźnik zapewnił 24 pasażerom odwołanego lotu o oznaczeniu kodowym [...] zakwaterowanie w hotelu. Żaden z tych pasażerów nie jest stroną niniejszego postępowania w sprawie. Do odwołania przedmiotowego lotu doszło w następstwie decyzji organu właściwego do certyfikacji typu, tj. Federalnej Administracja Lotnictwa z siedzibą w W./Stany Zjednoczony Ameryki/ (ang. FAA - Federal Aviation Administration), oraz Europejskiej Agencji bezpieczeństwa Lotniczego (EASA) z siedzibą w K. /Republika Federalna Niemiec/ o wstrzymaniu eksploatacji samolotów marki Boeing typ 787 Dreamliner, której motywem było stwierdzenie ryzyka pożaru zabudowanych na tym typie samolotów akumulatorów litowo-jonowych, który to pożar mógłby stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa użytkowania samolotu. Stosownie do art. 16 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 261/2004, H. W., C. T., A. K., L. K. oraz J. K. złożyli skargi na naruszenie przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004 - co spowodowało, że Prezes [...], stosownie do art. 205b ust. 1 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. - Prawo lotnicze (Dz.U. z 2012 r. poz. 1393, ze zm.), nabył prawo do stwierdzenia w drodze decyzji administracyjnej tego, czy w stanie faktycznym wskazanym w skardze uprawnionego podmiotu brak jest naruszenia prawa przez przewoźnika lotniczego albo że doszło do naruszenia prawa przez przewoźnika lotniczego. Podstawę faktyczną trzech decyzji pierwszoinstancyjnych stanowił zespół okoliczności faktycznych uzasadniających stosowanie określonego prawa materialnego, tj. przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004. Połączenie spraw do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia ma charakter techniczny, organizacyjny i należy do pojęć z zakresu tzw. ekonomii procesowej. Nie pozbawia ono połączonych spraw ich odrębności i nie oznacza, że tworzy z tych spraw jedną nową sprawę. Połączone sprawy nadal zachowują swoją odrębność, a decyzja administracyjna załatwia indywidualną sprawę, w której przepis prawa wymaga wniosku strony. Stosowanie art. 62 kpa do spraw wszczętych na odrębne żądanie pasażerów tego samego lotu zapewnia realizację art. 32 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, który stanowi, że wszyscy są wobec prawa równi; wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. H. W., C. T., A. K., L. K. oraz J. K. znaleźli się w następstwie odwołania lotu planowanego do wykonania [...] stycznia 2013 r. (lot na trasie C./Stany Zjednoczone Ameryki – W. o oznaczeniu kodowym [...]) w zbliżonej sytuacji - a tym samym niezasadnym jest różnicować ich sytuację poprzez wydanie decyzji administracyjnych o odmiennej treści. Ponadto, żaden z przepisów kpa nie przewiduje dla danej strony prawa do "uzyskania decyzji kierowanej wyłącznie do tej strony" lecz, jak wskazuje się w doktrynie prawa i postępowania administracyjnego, celem ogólnego postępowania administracyjnego, w myśl art. 1 pkt 1 i 2 kpa, jest wiążące ustalenie konsekwencji norm prawa materialnego, w odniesieniu do konkretnie oznaczonego adresata w sprawie indywidualnej, przez organ administracji publicznej w formie decyzji. Z art. 205b ust. 1 ustawy - Prawo lotnicze wprost wynika, że celem postępowania administracyjnego przed Prezesem [...], jest wiążące ustalenie konsekwencji norm rozporządzenia(WE) nr 261/2004, w odniesieniu zarówno do strony, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte (pasażer), jak i której obowiązków postępowanie dotyczy (przewoźnik), przy czym interesy tych stron są sporne. Skoro w świetle powyższego nie powinno budzić wątpliwości, że uprawnienia strony - pasażera i obowiązki strony - przewoźnika wypływają z tych samych faktów, zdarzenia tworzące tzw. stan faktyczny sprawy i tej samej podstawy prawnej, tj. rozporządzenia (WE) nr 261/2004, to również nie powinno budzić wątpliwości, że uprawnienia innych pasażerów tego samego lotu i odpowiadające im obowiązki przewoźnika w postępowaniu przed Prezesem [...] również wypływają z tych samych faktów i tej samej podstawy prawnej. Pozbawione jest zatem podstaw prawnych stwierdzenie Sądu, że w obowiązującym porządku prawnym brak jest podstawy do połączenia spraw na etapie postępowania odwoławczego, tym bardziej, że postępowanie do którego ma zastosowanie art. 127 § 3 kpa nie jest postępowaniem odwoławczym, ale sprowadza się do ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten sam organ. Mocą art. 140 w zw. z art. 127 § 3 kpa organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy może, a nawet powinien ponownie rozpoznając sprawę, stosować art. 62 kpa. W przypadku, gdy Sąd ma wątpliwość, co do treści decyzji z dnia [...] września 2014 r., a której to wątpliwości nota bene nie miała którakolwiek ze stron postępowania administracyjnego, to powinien wskazać, że w sprawie powinien znaleźć zastosowanie art. 113 § 2 kpa. Organ administracji publicznej jest bowiem uprawniony i obowiązany wyjaśnić, jak rozumiał własną decyzję. Wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji konieczne jest wtedy, gdy jest ona niejednoznaczna lub dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy. W postępowaniu w trybie art. 113 § 2 kpa organ ma tylko obowiązek określić żądanie strony i dokonać jego konfrontacji z treścią wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, którego wyjaśnienia domaga się strona, zmierzając do oceny, czy decyzja zawiera niejasność. W efekcie prowadzenia postępowania po uchyleniu przedmiotowej decyzji przez Sąd pierwszej instancji z uwagi na naruszenie art. 62 kpa nie dojdzie do zmiany rozstrzygnięcia, a jedynie do zastąpienia jednej decyzji trzema. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Oceniona przez Sąd pierwszej instancji decyzja Prezesa [...] z dnia [...] września 2014 r. wydana została na podstawie art. 127 § 3 kpa, tj. z wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonych przez niektóre ze stron trzech odrębnych decyzji tego organu wydanych odpowiednio w dniu: [...] marca 2014 r., [...] maja 2014 r. i [...] czerwca 2014 r. Z art. 127 § 3 kpa wynika, że do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Z art. 140 kpa wynika natomiast, że w sprawach nieuregulowanych w art. 136 - 139 kpa w postępowaniu przed organami odwoławczymi mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. W powołanych art. 136 - 139 kpa uregulowana została kwestia: przeprowadzania przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego, cofnięcia odwołania i jego nieuwzględnienia przez organ, procesowy zakres rozstrzygnięć zawartych w decyzji organu odwoławczego oraz warunki wydania decyzji przez organ odwoławczy na niekorzyść strony odwołującej się. Powołane przepisy nie regulują zatem kwestii zawartej w art. 62 kpa, stanowiącym, że w sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony. Nie ma więc przeszkód prawnych, aby w przypadku spełnienia warunków określonych w art. 62 kpa, przepis ten mógł znaleźć zastosowanie dopiero na etapie rozpatrywania wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jest to bowiem przepis normujący postępowanie pierwszoinstancyjne, a z art. 140 kpa wynika, że przepisy takiego postępowania mają "odpowiednie" zastosowanie do postępowania odwoławczego, co według art. 127 § 3 kpa znajduje zastosowanie także do postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. O ile więc w art. 62 kpa wskazano na "wszczęcie i prowadzenie" jednego postępowania dotyczącego więcej niż jednej strony, o tyle odpowiednie stosowanie tego przepisu do postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy polega na prowadzeniu jednego postępowania z takich wniosków, które spowodowały jego wszczęcie przed organem rozpatrującym te wnioski. U podstaw rozstrzygnięć wydanych w niniejszej sprawie przez organ administracji w pierwszej instancji leży ten sam stan faktyczny, te same normy prawne i ten sam podmiot, względem którego wnioskodawcy wystąpili do organu o wydanie stosownych decyzji. Właściwy jest także ten sam organ administracji. Okoliczności te mieszczą się zatem w warunkach określonych w art. 62 kpa, dlatego przepis ten mógł zostać "odpowiednio" zastosowany – w myśl jego treści - do wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonych w niniejszej sprawie. Odmienna ocena prawna Sądu pierwszej instancji nie znajduje uzasadnienia w treści art. 62 kpa, ponieważ nie uwzględnia skutków wynikających z art. 140 kpa. Argument Sądu pierwszej instancji o pozbawieniu adresatów uzyskania decyzji kierowanej wyłącznie do każdej z tych osób nie ma żadnego znaczenia prawnego w okolicznościach rozpatrywanej sprawy, ponieważ nie wynika z jakiejkolwiek normy prawnej. Argument ten zaprzecza również skutkom określonym w art. 62 kpa w przypadku, gdyby przepis ten został zastosowany już w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Ponadto, użyte w art. 62 kpa pojęcie "można wszcząć" w zestawieniu z art. 61 kpa oznacza, że połączenie postępowań w wielu sprawach w jedno postępowanie jest następczym działaniem organu wobec samego wszczęcia tych postępowań, skoro ich wszczęcie na wniosek nie jest zależne od woli organu, lecz następuje w wyniku samego złożenia kompletnego wniosku – zgodnie z art. 61 § 3 kpa. Nie ma natomiast żadnych racjonalnych podstaw, aby art. 62 kpa znajdował zastosowanie wyłącznie do postępowań wszczynanych przez organ administracji z urzędu – art. 61 § 1 kpa, skoro tylko w takim wypadku wszczęcie postępowania jest zależne od woli organu. Pojęcie "można wszcząć" użyte w art. 62 kpa nie może być zatem rozumiane literalnie, jako dotyczące tylko takich postępowań, w których następuje ich wszczęcie przed organem pierwszej instancji. Pojęcie to obejmuje bowiem zarówno postępowania wszczęte przed organem pierwszej instancji w wyniku złożenia stosownego wniosku przez stronę, jak i w postępowaniach odwoławczych, których wszczęcie jest efektem złożenia odwołania, i w konsekwencji także w postępowaniach z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, których wszczęcie jest efektem złożenia takiego wniosku. Rozstrzygnięcie decyzji administracyjnej powinno być tak sformułowane, aby jego podstawa prawna, przedmiot i zakres nie budził jakichkolwiek wątpliwości. Prawidłowo więc Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na wydanie zaskarżonej decyzji na dwóch podstawach prawnych, tj. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz pkt 2 kpa bez uszczegółowienia, która z zastosowanych podstaw jest właściwa dla każdej z części rozstrzygnięcia. Uchybienie to nie ma jednak wpływu na wynik rozstrzygnięcia, ponieważ z zestawienia treści rozstrzygnięcia i uzasadnienia zaskarżonej decyzji można ustalić zastosowane przez organ podstawy prawne dla każdego z rozstrzygnięć tej decyzji. W związku z powyższym należało uwzględnić zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 62 kpa i w zw. z art. 140 kpa, dlatego na podstawie art. 185 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 207 § 2 ppsa, odstąpiono od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego od "[...]" SA z siedzibą w W. dla Prezesa [...] stwierdzając, że Sąd pierwszej instancji rozstrzygnął sprawę ze względu na okoliczność, która nie została podniesiona w skardze na decyzję organu.