VIII SA/Wa 685/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak (sprawozdawca), Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi C. P. na decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku mieszkalnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z dnia [...]grudnia 2012 r. nr [...]; 2) zasądza od [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego C. P. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga C.P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie Nr [...] z [...] lutego 2013 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku mieszkalnego. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie sprawy: Decyzją znak [...] z [...] grudnia 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej: PINB, organ I instancji), działając na podstawie art. 48 ust. 4 i ust. 1, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm., zwanej dalej: p.b.) oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze. zm., zwanej dalej: k.p.a.), po ponownym rozpatrzeniu sprawy, nakazał C. P.(dalej: skarżący, inwestor) rozbiórkę budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce nr [...]w A. [...], gmina P.. W uzasadnieniu decyzji PINB podał, że inwestor buduje budynek mieszkalny bez wymaganego pozwolenia na budowę. W wyniku oględzin przeprowadzonych [...] kwietnia 2011 r. stwierdzono, że na ww. działce istnieje budynek mieszkalny drewniany, obmurowany pustakiem gazobetonowym o grubości 24 cm. Po obmurowaniu budynek ma wymiary 11,10 m x 7,5 m. Od strony podwórka wysunięte jest zadaszenie na długość 3,70 m, budynek ma wysokość 7,1 m. Ściana od strony nieruchomości w A. [...] (działka nr [...]) nie posiada otworów okiennych ani drzwiowych. Stwierdzono również, że krawędź dachu od strony podwórka przylega do budynku od strony ww. nieruchomości. Organ I instancji podniósł także, iż postanowieniem z [...]czerwca 2011 r. wstrzymał roboty budowlane prowadzone przy przedmiotowej budowie oraz nałożył na inwestora obowiązek dostarczenia dokumentów, określonych w art. 48 ust. 3 p.b., w terminie do dnia [...] października 2011 r. Obowiązku tego skarżący nie wykonał. Decyzją Nr [...] z [...] lutego 2013 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB, organ odwoławczy), po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez inwestora, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził zasadność decyzji PINB. Wskazał, że przedmiotem postępowania jest budynek mieszkalny zlokalizowany na działce nr [...], przy czym inwestor samowolnie wykonał prace polegające na obudowie budynku drewnianego pustakami gazobetonowymi, rozbudowie budynku i pokryciu go dachem o konstrukcji drewnianej, z pokryciem z papy ułożonej na deskowaniu pełnym. Wewnątrz obiektu powstały nowe ściany, wykonane również z bloczków gazobetonowych. Ostatecznie powstał nowy, stanowiący konstrukcyjną całość, budynek. Właściwym, według organu odwoławczego, było zatem prowadzenie postępowania naprawczego w trybie art. 48 p.b. Zgodnie z tym przepisem, organ I instancji postanowieniem z [...] czerwca 2011 r. nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentów umożliwiających przeprowadzenie procedury legalizacyjnej w terminie do [...] października 2011 r. Ww. obowiązek nie został przez inwestora wykonany. Wobec stwierdzenia, że inwestor nie przedłożył dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 p.b., organ I instancji prawidłowo nakazał rozbiórkę sporego budynku. Ponadto podkreślił, iż przedmiotem niniejszego postępowania jest cały budynek usytuowany na działce nr [...], stąd też nałożony obowiązek rozbiórki dotyczy obiektu jako całości, a nie tylko części. W skardze wniesionej do sądu administracyjnego na powołane rozstrzygnięcie skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji. Zdaniem skarżącego, skoro dokonał on obmurowania drewnianego budynku mieszkalnego tylko częściowo go rozbudowując, to tym samym nakaz rozbiórki winien dotyczyć tylko tej części. Zauważył, iż orzekające w sprawie organy nie wykazały, że pozostawienie starego budynku stanowiłoby ryzyko dla osób użytkujących ten budynek. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie. Wyrokiem z 21 sierpnia 2013 r. wydanym w sprawie VIII SA/Wa 337/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd, Sąd I instancji) oddalił skargę inwestora na powołaną wyżej decyzję uznając, że rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego są prawidłowe, a argumenty skargi niezasadne. Sąd wyjaśnił, że w przypadku ustalenia, iż roboty budowlane zostały podjęte bez wymaganego pozwolenia na budowę, organy nadzoru, procedując w trybie art. 48 p.b., winny najpierw przeprowadzić czynności mające na celu doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, a wydanie nakazu rozbiórki jest ostatecznością. W niniejszej sprawie za bezsporną Sąd uznał okoliczność, że skarżący rozpoczął budowę spornego budynku mieszkalnego bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz fakt, iż inwestor nie wykonał nałożonego nań postanowieniem organu I instancji z [...] czerwca 2011 r., na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 p.b., obowiązku złożenia wymaganych dokumentów. Orzeczony nakaz rozbiórki jest konsekwencją niespełnienia przez skarżącego ww. powinności. Prawidłowe zatem, w ocenie Sądu, było działanie organów polegające na wydaniu, na podstawie art. 48 ust. 4 i 1 p.b., decyzji nakazującej rozbiórkę spornego budynku będącego w budowie. Odnosząc się do argumentów skargi Sąd stwierdził, iż organy nadzoru budowlanego prawidłowo sklasyfikowały rodzaj wykonanych przez skarżącego robót jako budowę budynku mieszkalnego, wspierając się przy tym ustaleniami wynikającymi z protokołów kontroli (z [...] września 2012 r.) i oględzin (z [...] kwietnia 2011 r.). Jest to zgodne z definicją ustawową "budowy", zawartą w art. 3 pkt 6 p.b. Wskazując na definicję "remontu" z art. 3 pkt 8 p.b., Sąd za niezasadne uznał argumenty skargi, iż wykonywane przez inwestora prace obejmowały remont starego budynku mieszkalnego. Ponadto uznał, że twierdzenia skargi, jakoby przeprowadzone roboty budowlane stanowiły jedynie remont starego budynku poprzez obmurowanie ścian, wyremontowanie więźby dachowej oraz wylanie wylewki betonowej pod domem, nie znajdują oparcia w zebranym w sprawie materiale dowodowym. Stąd też nie mogły stanowić uzasadnienia dla zawartego w skardze żądania uchylenia wydanych w sprawie decyzji. Za nietrafiony Sąd uznał także zarzut skargi dotyczący naruszenia przepisu art. 48 p.b. poprzez nakazanie rozbiórki budynku mieszkalnego w całości, bowiem wobec ustalenia, iż dokonana przez skarżącego samowola budowlana obejmowała w istocie budowę nowego budynku mieszkalnego, organy nadzoru budowlanego miały obowiązek orzec o nakazie rozbiórki całej samowolnej inwestycji. Uznał również, że ustalony w sprawie stan faktyczny znajduje odzwierciedlenie w zebranym materiale dowodowym, który został przez organy nadzoru budowlanego oceniony zgodnie z regułami określonymi w art. 77 i art. 80 k.p.a. i prawidłowo zastosowany do normy prawa materialnego. Analizując przedmiotową sprawę, Sąd nie dopatrzył się innych naruszeń przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miałyby wpływ na wynik sprawy. Sąd dodał także, że pozostałe wywody skarżącego wywiedzione w skardze odnoszące się do jego sytuacji rodzinnej i osobistej nie mają wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie. Wyrokiem z 26 czerwca 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA), po rozpoznaniu skargi kasacyjnej skarżącego, orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i przekazaniu sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Podstawę powyższego stanowiło ustalenie przez NSA, że zaskarżona decyzja narusza przepis art. 48 ust. 1 p.b., wadliwie określając obowiązek przymusowej rozbiórki w odniesieniu do całego budynku – w tym również i tego (drewnianego), który wzniesiono legalnie. Nie wyjaśniając zatem zakresu, w jakim należy w tej sprawie orzec przymusową rozbiórkę, naruszono również przepisy postępowania: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Powyższe oznacza, że Sąd wadliwie przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonej decyzji, dokonując tego z naruszeniem art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwana dalej: p.p.s.a.). NSA ocenił, iż nie jest zasadny zarzut dotyczący niezastosowania w sprawie art. 36a p.b. Przepis ten dotyczy istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, a więc podstawą jest działanie w oparciu o wcześniej uzyskaną decyzję o pozwoleniu na budowę, której jednak skarżący rozbudowując swój dom drewniany nie posiadał. Przepis ten w niniejszej sprawie nie ma zastosowania, stąd też czynienie zarzutu jego niezastosowania pozostaje całkowicie chybione. Za nietrafiony uznał zarzut skargi kasacyjnej, że w tej sprawie przepis art. 103 ust. 2 p.b. wyłącza stosowanie jej art. 48. Z brzmienia art. 103 ust. 2 p.b. wynika, że do obiektów budowlanych, których budowa została ukończona przed dniem 1 stycznia 1995 r., nie stosuje się art. 48 p.b., jednakże niniejsze postępowanie dotyczy samowoli budowlanej popełnionej w 2011 r., a nie odnosi się do legalnie wybudowanego w 1961 r. drewnianego budynku mieszkalnego. Tym samym, wobec tej samowoli, z jaką mamy do czynienia w tym postępowaniu, przepis art. 48 p.b. ma zastosowanie. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż Sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W pierwszej kolejności wskazać należy, że niniejsza sprawa była przedmiotem wyrokowania Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyniku złożonej przez inwestora skargi kasacyjnej wyrokiem z 26 czerwca 2015 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 2877/13 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W związku z powyższym Sąd orzekający w tej sprawie, w myśl art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a., związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Powołany wyżej przepis w sposób jednoznaczny wyznacza kierunek postępowania Sądu I instancji, który nie posiada już, na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego, swobody w zakresie wykładni prawa, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania. Jednakże, jak podkreśla się w piśmiennictwie, z określenia "związany wykładnią prawa" należy wyprowadzić wniosek, że wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, str. 268), natomiast w pozostałym zakresie ocena wyrażona przez NSA wiąże sąd rozpoznający sprawę ponownie. W judykaturze i doktrynie zwraca się również uwagę, że wojewódzki sąd administracyjny może odstąpić od zawartej w orzeczeniu NSA wykładni prawa jedynie w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności, jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez NSA (wyrok SN z dnia 9 lipca 1998 r., sygn. akt I PKN 226/98, OSNAP 1999, nr 15, poz. 486), jak również w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, zmienił się stan prawny (tak: H. Knysiak-Molczyk (w:) H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis 2005). Analizując zaskarżoną decyzję w kontekście wytycznych wyroku NSA Sąd stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, iż na terenie nieruchomości skarżącego A. [...], gmina P., zlokalizowany był drewniany dom, wybudowany - jak wskazują akta sprawy - w 1961 r. Z protokołu oględzin przeprowadzonych [...] kwietnia 2011 r. wynika, że skarżący obmurował drewniany dom pustakami, wykonał nowy dach, w części wysunął zadaszenie i pokrył dach papą. Komin na budynku nie był zmieniany, podobnie jak przyłącze do prądu. Dokumentacja zdjęciowa znajdująca się w aktach administracyjnych wskazuje na zachowanie niemal w całości drewnianego budynku (wraz ze stolarką okienną) w nowym wykonanym z pustaków domu. Niewątpliwie, wykonane prace zostały prawidłowo sklasyfikowane jako budowa budynku mieszkalnego, a to wymagało przed ich rozpoczęciem uzyskania pozwolenia na budowę, o jakim stanowi art. 28 ust. 1 p.b. Skoro inwestor nie legitymował się takim pozwoleniem, to tym samym trafnie wszczęto procedurę legalizacyjną w oparciu o aktualnie obowiązującą ustawę Prawo budowlane w celu doprowadzenia tak rozpoczętej inwestycji do stanu zgodnego z prawem. W tym celu na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 p.b. wydano postanowienie z dnia [...] czerwca 2011 r. wstrzymujące roboty budowlane i zobowiązujące inwestora do dostarczenia wskazanych tam dokumentów, co nie zostało przez skarżącego wykonane. Zauważyć w tym miejscu należy, iż legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem inwestora, lecz uprawnieniem, z którego skarżący nie skorzystał. Konsekwencją niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 3 p.b., było wydanie decyzji na podstawie art. 48 ust. 1 p.b. Jednakże w sprawach o wydanie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego podstawowe znaczenie ma prawidłowe orzeczenie o zakresie tego obowiązku. Rozstrzygnięcie to musi być na tyle precyzyjne, by w przypadku wdrożenia postępowania egzekucyjnego w celu jego realizacji nie było jakichkolwiek wątpliwości, co jest przedmiotem rozbiórki. W tej sprawie nakazano inwestorowi rozbiórkę budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na nieruchomości oznaczonej nr [...] w miejscowości Adamów 11, gmina P., a więc całego obiektu zrealizowanego w ramach samowoli budowlanej w 2011 r., jak i znajdującego się w jego wnętrzu i połączonego z nim budynku drewnianego, wybudowanego zgodnie z prawem, mającego własny komin i zasilanie elektryczne. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, iż ten budynek drewniany nie został zdemontowany czy też wyburzony, by przyjąć, że istnieje wyłącznie tylko ten nowy obiekt wykonany w ramach samowoli budowlanej. Nie ulega więc wątpliwości, że budynek drewniany nie powinien być objęty tymi postanowieniami. Przepis art. 48 ust. 1 p.b. stanowi jedynie podstawę prawną rozbiórki tej części budynku, która została samowolnie dobudowana do obiektu wzniesionego legalnie. Generalnie nie ma przeszkód, by nakazać rozbiórkę części obiektu w sytuacji, gdy jest ona na tyle samodzielna jak i niezależna od pozostałej części obiektu wybudowanego zgodnie z prawem, że może być rozebrana bez istotnej ingerencji w pozostałą część obiektu budowlanego. Nie można jednak w okolicznościach tej sprawy tracić z pola widzenia faktu, iż w środku obudowanego obiektu zrealizowanego samowolnie, znajduje się legalnie wzniesiony dom drewniany skarżącego. W ocenie Sądu, organy nadzoru budowlanego błędnie orzekły o nakazie rozbiórki całości budynku, łącznie z tym drewnianym, który został wybudowany legalnie. Wobec niewykonania obowiązków nałożonych na inwestora w oparciu o art. 48 ust. 2 i ust. 3 p.b., zasadne jest orzeczenie o nakazie rozbiórki tej części obiektu budowlanego, która została dobudowana samowolnie w 2011 r. Zakres nakazu rozbiórki powinien być precyzyjnie ustalony i wykazany w decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy. Nie powinien jednak ujść uwadze organom istotny w tej sprawie problem wykonalności tej decyzji pod względem technicznym. To powinno być dokładnie zbadane w aspekcie skutków, jakie może wywołać przedmiotowa decyzja o nakazie rozbiórki, niezależnie od tego, że byłaby uzasadniona pod względem prawnym. Wykonanie takiej decyzji nie może zagrażać bezpieczeństwu pozostałej części obiektu wzniesionego zgodnie z prawem. Nie budzi wątpliwości składu orzekającego w tej sprawie, iż organy nadzoru budowlanego, nakazujące rozbiórkę powinny zwrócić uwagę na takie okoliczności, jak wzajemne powiązanie konstrukcyjne poszczególnych części obiektu budowlanego, tej zabudowanej legalnie i tej stanowiącej samowolę budowlaną. Czy pozwoli ono na bezpieczne prowadzenie rozbiórki części objętej nakazem bez uszkodzenia i zagrożenia zniszczenia pozostałej części obiektu. Takich ustaleń o jakich wyżej mowa nie poczyniono w tej sprawie, zaś decyzja o nakazie rozbiórki, mając na uwadze sposób jej sformułowania w samej sentencji, wskazuje również, iż przedmiotem nakazu na podstawie art. 48 ust. 1 p.b. była w tej sprawie i ta część budynku, która wzniesiona została legalnie, a to niewątpliwie prowadzi do wniosku, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu i narusza ww. przepis. Nie wyjaśniając zakresu, w jakim należy w tej sprawie orzec rozbiórkę, naruszono również przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę organy zobowiązane będą do uwzględnienia ww. wytycznych Sądu. Mając na uwadze powołane okoliczności Sąd, działając na podstawie art. 145 145 § 1 pkt 1 litera a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji (punkt 1 sentencji wyroku). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. (punkt 2 sentencji wyroku).