II OSK 698/16

Dnia 15 grudnia 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: sędzia NSA Teresa Kobylecka sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant: asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 3 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 658/15 w sprawie ze skargi A. K., T. K., A. W. na uchwałę Rady Gminy Kołbaskowo z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 3 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 658/15 oddalił skargę A. K., T. K., A. W. (dalej skarżący) na uchwałę Rady Gminy Kołbaskowo z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu zlokalizowanego w obrębie geodezyjnym W. w gminie K.. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym: Skarżący wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na uchwałę Rady Gminy Kołbaskowo nr [...] z dnia [...] marca 2008 r w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu zlokalizowanego w obrębie geodezyjnym W. w Gminie K. (dalej plan miejscowy). W skardze zarzucono naruszenie: art. 1 ust. 2 pkt 1, 7, 9 , art. 11 lit g, art. 14 ust. 3, art. 17 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (wówczas - Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., dalej "upzp"), art. 31 ust. 3 , art. 32, art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 Kodeks cywilny, art. 6 Kpa (zasada praworządności), art. 7 in fine Kpa (zasada uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli), art. 8Kpa (zasada zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej) oraz zasady proporcjonalności realizującej się na płaszczyźnie zarówno prawa konstytucyjnego jak i administracyjnego a znajdującej wyraz m.in. w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części odnoszącej się do ich działek, na podstawie której na ich nieruchomości został wprowadzony zakaz zabudowy, ewentualnie o stwierdzenie jej niezgodności z prawem oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu przyznał, że wniesienie skargi do Sądu zostało poprzedzone bezskutecznym wezwaniem Rady Gminy Kołbaskowo do usunięcia naruszenia prawa, a skarga została wniesiona w terminie. Odnosząc się do zarzutów skargi Wójt stwierdził, że oczywiście bezprzedmiotowy jest zarzut naruszenia art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 64 Konstytucji RP, skoro nie można żądać ochrony prawnej własności ponad to, co przewidują te przepisy oraz art. 6 ustawy o planowaniu przestrzennym. W konsekwencji wskazał, że ograniczenia, które mogą się pojawiać w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli mieszczą się w przyznanych ustawowo ramach, nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie powołanym na wstępie wyrokiem powyższą skargę oddalił jako bezzasadną, Sąd I instancji stwierdził, że w tej sprawie zostały spełnione wszystkie wymogi warunkujące skuteczne zaskarżenie do sądu administracyjnego przedmiotowej uchwały tj. naruszenie zindywidualizowanego interesu prawnego skarżących jako właścicieli nieruchomości objętych ustaleniami planu oraz uprzednie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Przechodząc do oceny zgodności z prawem ww. planu miejscowego Sąd ten wskazał, że procedura uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest kompleksowo uregulowana w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W świetle przepisów tej ustawy bezprzedmiotowe są zatem zarzuty skargi podnoszące naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 29 ustawy Prawo budowlane, co trafnie wywiedziono w odpowiedzi na skargę. Tych przepisów bowiem w procedurze planistycznej nie stosuje się i nie stosowano w procedurze uchwalania zaskarżonego planu. Naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego odnosi się do merytorycznej problematyki sporządzania aktu planistycznego a więc: zawartości aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. W zakresie tak rozumianych zasad sporządzania planu miejscowego oraz co do właściwości organów Sąd nie stwierdził żadnych naruszeń. Zdaniem Sądu I instancji chybiony jest także zarzut naruszenia art. 14 ust. 3 upzp. Zgodnie z tym przepisem plan miejscowy, w wyniku którego następuje zmiana przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, sporządza się dla całego obszaru wyznaczonego w studium. Przepis ten należy rozumieć jako zakaz etapowego obejmowania planami miejscowymi kompleksów terenów rolnych lub leśnych, które mają być przeznaczone na cele nierolne i nieleśne Co do wprowadzonego zaskarżoną uchwałą zakazu zabudowy terenów rolnych, położonych w jednostce elementarnej 24 R (tereny rolnicze), na których znajdują się działki stanowiące własność skarżących należy podkreślić, że organ sporządzający plan zagospodarowania przestrzennego dysponuje z mocy ustawy władztwem planistycznym. W ramach władztwa planistycznego może decydować o przeznaczeniu terenu i zasadach jego zagospodarowania. Prawo własności jest co prawda chronione przez Konstytucję, ale jak wynika to z art. 64 ust. 3 Konstytucji, nie jest prawem bezwzględnym. Pozbawienie właściciela części – nawet znacznej – atrybutów korzystania lub (i) rozporządzania rzeczą – nie musi oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności. Zaskarżony plan w istocie nie zmienia przeznaczenia terenu, na którym znajdują się nieruchomości stanowiące własność skarżących, albowiem teren ten zachowuje przeznaczenie rolnicze. Ponadto zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 9 upzp w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Tak więc ustawa wprost przewiduje możliwość wprowadzenie na określonym terenie zakazu zabudowy. Należy mieć na uwadze, że wprowadzony zaskarżoną uchwałą zakaz zabudowy posiada swoje oparcie w materiałach zgromadzonych w toku procedury planistycznej, a więc nie jest efektem dowolności działania Rady Gminy, lecz stanowi konsekwencję racjonalnej oceny zebranej w toku procedury planistycznej dokumentacji, z której wynika niekorzystny dla budownictwa charakter i układ gruntów, prowadzący do obawy o zaleganie wody gruntowej i podtopienia. Z pkt IV.9 Opracowania ekofizjograficznego z kwietnia 2007 r. wynika, ze w granicach wyznaczonego obszaru opracowania sporządzona została przez dr A. P. opinia o warunkach gruntowo-wodnych dla potrzeb planu miejscowego w obrębie geodezyjnym W.. W obszarze tym wydzielono rejony geologiczno-inżynierskie oznaczone symbolami B, B1, B2 i C. Rejon C został scharakteryzowany jako teren: "o niekorzystnych warunkach dla budownictwa. Rejon budują grunty spoiste (gliny, iły) często uplastycznione w stropie oraz grunty nienośne organiczne (humusy, torfy), o grubości mogącej osiągać kilka metrów. Wody gruntowe występują trwale od 0,5 m.p.p.t., a okresowo występują na powierzchni terenu, w okresie wiosennych roztopów. Grubość humusu jest zmienna i może lokalnie osiągnąć kilka metrów". We wnioskach dotyczących geologii w omawianym opracowaniu ekofizjograficznym stwierdzono: " Rejon C – to obszar o niekorzystnych warunkach dla budownictwa ze względu na bardzo zmienną grubość gruntów nienośnych (humus, torfy, uplastycznione grunty spoiste) oraz płytkie wody gruntowe. Zaleca się wykorzystanie tego terenu jako rekreacyjny." Znalazło to odzwierciedlenie w Rozdziale 4 skarżonej uchwały, w którego § 7 ust. 1 określającym szczególne warunki zagospodarowania terenu oraz ograniczenia w ich użytkowaniu z zakresu posadowienia budynków w pkt 5 i 6 ustalono dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem C: "rejon o niekorzystnych warunkach dla budownictwa i obowiązujący zakaz zabudowy". Jak stwierdził Sąd I instancji w toku procedury planistycznej Gmina nie dysponowała żadnymi dowodami mogącymi poddać w wątpliwość treść Opracowania ekofizjograficznego i wykorzystanej przy jego sporządzeniu opinii o warunkach gruntowo-wodnych sporządzonych przez osoby posiadające wiadomości specjalne z tych dziedzin. Dlatego nie jest możliwe uwzględnienie argumentacji skarżących powołujących się na częściową zmianę oceny sytuacji gruntowej dla przedmiotowych działek dokonaną przez tego samego biegłego, ale w kilka lat po uchwaleniu planu. Z tego powodu materiały uzyskane przez skarżących w okresie po uchwaleniu kwestionowanej skargą uchwały nie mogły być przedmiotem oceny Sądu. Dodatkowo wyjaśnić trzeba, że przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego przez sąd administracyjny (która nie była przedmiotem procedury planistycznej) jest, zgodnie z art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 270; dalej Ppsa) niedopuszczalne, zaś przedłożone przez skarżących dokumenty z okresu po uchwaleniu planu nie były przydatne do jego oceny zgodności z prawem. W tych okolicznościach, w ocenie Sądu, kwestionowanego skargą zakazu wprowadzonego zaskarżoną uchwałą nie sposób uznać za ograniczenie prawa własności ponad miarę, z naruszeniem zasady proporcjonalności oraz obowiązującego prawa. T. K. wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono wyrokowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego tj.: 1) art. 15 ust. 1 pkt 9) upzp, poprzez jego niezastosowanie polegające na braku uzasadnienia zagospodarowania działek skarżących i zakazu ich zabudowy, co doprowadziło do zupełnie dowolnych i nieracjonalnych ustaleń w miejscowym planie; 2) art. 1 ust. 2 pkt 1-13) upzp poprzez jego niezastosowanie polegające na nieuwzględnieniu w zaskarżonej uchwale lub w jej projekcie przesłanek wymienionych w tym przepisie, ani jakichkolwiek innych przesłanek dla ustalenia zakazu zabudowy na działkach skarżących.; 3) art. 15 ust. 1 pkt 9) upzp w związku z przepisami rozporządzenia MSWiA z 24 września 1998 roku w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych poprzez ich niezastosowanie polegające na braku uzasadnienia zakazu zabudowy działek skarżących, co doprowadziło do zupełnie dowolnych i nieracjonalnych ustaleń w miejscowym planie, a w tym: a) § 3 ust. 1 rozporządzenia poprzez: brak ustalenia nośności i stateczności podłoża gruntowego, brak ustalenia i weryfikacji wzajemnego oddziaływania obiektu budowlanego i podłoża gruntowego w różnych fazach budowy i eksploatacji, brak oceny stateczności zboczy, skarp wykopów i nasypów oraz metod ich wzmacniania, brak oceny oddziaływania wód gruntowych na budowlę, co w efekcie uniemożliwiło racjonalne uzasadnienie zaskarżonej uchwały, którego brak; b) § 3 ust. 2 rozporządzenia poprzez brak ustalenia danych umożliwiających rozpoznanie zagrożeń mogących wystąpić w trakcie robót budowlanych lub w ich wyniku oraz wymaganych do bezpiecznego i racjonalnego zaprojektowania i wykonania obiektu budowlanego, co w efekcie uniemożliwiło racjonalne uzasadnienie zaskarżonej uchwały, którego brak; c) § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia poprzez brak określenia kategorii geotechnicznej w zależności od stopnia skomplikowania warunków gruntowych; d) § 5 ust. 3 rozporządzenia poprzez brak określenia warunków gruntowych, tj. określenia czy są proste, złożone, czy skomplikowane, co w efekcie uniemożliwiło racjonalne uzasadnienie zaskarżonej uchwały, którego brak. W aktach sprawy znajduje się wyłącznie informacja, że warunki gruntowe są niekorzystne, co uniemożliwia zakwalifikowanie ich i ocenę zgodnie z kryteriami rozporządzenia; e) § 7 poprzez brak ustalenia kategorii geotechnicznych dla działek skarżących, co uniemożliwia ocenę jakie obiekty budowlane mogą być na nich wznoszone. W związku z powyższych w skardze kasacyjnej wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności planu miejscowego w części dotyczącej działek [...] dopuszczenie dowodu z dokumentacji geotechnicznej M. W.z 2008 roku dla działki [...] na okoliczność sprzeczności wniosków zaskarżonej uchwały ze stanem faktycznym w roku 2008, brakiem uzasadnienia i dowolnością zakazu zabudowy oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Przy tym dla skutecznego podania podstawy kasacyjnej konieczne jest szczegółowe wskazanie naruszonego przez Sąd I instancji przepisu oraz uzasadnienie zarzutu jego obrazy. Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego błędna wykładnia prawa materialnego może polegać na nieprawidłowym odczytaniu normy prawnej wyrażonej w przepisie, mylnym zrozumieniu jego treści lub znaczenia prawnego, bądź też na niezrozumieniu intencji ustawodawcy (por. wyrok NSA z 13 września 2005 r., II OSK 16/05, wyrok NSA z 23 lutego 2005 r., OSK 539/04, wyrok NSA z 2 lutego 2005 r., OSK 1026/04,). Skuteczność tak podniesionego zarzutu należy oceniać w oderwaniu od ustaleń faktycznych, a jedynie w odniesieniu do bezspornych okoliczności faktycznych sprawy i uzasadnienia. Biorąc pod uwagę powyższe stwierdzić należy, że zarzuty skargi kasacyjnej nie spełniają tych kryteriów. Po pierwsze sąd administracyjny nie może naruszyć zasad sporządzania planu miejscowego poprzez niezastosowanie ww. przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przepisów wykonawczych, skoro przedmiotem oceny przez Sąd była legalność zaskarżonej uchwały. Po drugie, zarzuty skargi kasacyjnej są skierowane przeciwko prawidłowości zaskarżonej uchwały i braku jej uzasadnienia, a nie prawidłowości zaskarżonego wyroku, co musi stanowić istotę tego środka zaskarżenia. Ponadto pomimo odwoływania się w skardze kasacyjnej do błędnie przyjętego stanu faktycznego tj. uwarunkowań geotechnicznych, w skardze kasacyjnej nie został w ogóle podniesiony zarzut dotyczący błędnego ustalenia stanu faktycznego przez Sąd I instancji. Niemniej Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela stanowisko Sądu I instancji, co do braku naruszenia zaskarżoną uchwałą art.15 ust. 2 pkt 9 upzpz - poprzez wprowadzenie na ww. działkach zakazu zabudowy. W istocie plan miejscowy nie wprowadził żadnej negatywnej ingerencji wobec uprawnień właściciela, skoro przed jego wejściem w życie, nieruchomości te nie były przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową. Wprowadzenie zakazu zabudowy, abstrahując od treści studium wyznaczającego w obrębie ww, działek strefę produkcji rolniczej, nie miało w przedmiotowej sprawie cech dowolności, a było oparte na specjalistycznej opinii. We wnioskach dotyczących geologii w omawianym opracowaniu ekofizjograficznym stwierdzono: " Rejon C – to obszar o niekorzystnych warunkach dla budownictwa ze względu na bardzo zmienna grubość gruntów nienośnych (humus, torfy, uplastycznione grunty spoiste) oraz płytkie wody gruntowe. Odwoływanie się do opinii sporządzonych po uchwaleniu planu, tak opinii M. W., jak i nowej opinii A.P. z 2014 r. nie ma żadnego znaczenia dla oceny legalności uchwały, dokonywanej wg. stanu faktycznego i prawnego na dzień jej uchwalenia. Na marginesie tylko należy zaznaczyć, że treść art. 106 § 3 Ppsa w sposób jednoznaczny uniemożliwia przeprowadzenie przed sądem administracyjnym dowodu z opinii biegłego. Reasumując zaskarżony wyrok nie narusza art. 15 ust. 2 pkt 9 upzp, a kwestionowane ustalenia planu mieszczą się granicach przyznanego gminie uprawnienia regulacyjnego stanowiącego formę władztwa planistycznego. Natomiast przepisy powołanego rozporządzenia z dnia 24 września 1998 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych, w ogóle nie odnoszą się do etapu uchwalenia planu miejscowego, mają one zastosowanie dopiero na etapie projektowania obiektów budowlanych. Również trudno się odnieść do zarzutu naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 1-13 upzpz, ponieważ nie zostało w skardze kasacyjnej wykazane w jaki sposób Sąd I instancji naruszył wymienione w tym artykule poszczególne klauzule generalne, które w rezultacie mogą uzyskać konkretną treść jedynie w konfrontacji z danym stanem faktycznym, który w przedmiotowej sprawie nie został zakwestionowany w skardze kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw i z tego powodu podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa