II OSK 690/16

Dnia 15 grudnia 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: sędzia NSA Teresa Kobylecka sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant: asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w J. oraz [...] sp. z o.o. z siedzibą w J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 3 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Lu 233/15 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w J. oraz [...] sp. z o.o. z siedzibą w J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie trwałego wyłączenia gruntu z produkcji rolnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w J. kwotę 800 (osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w J. kwotę 800 (osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 3 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Lu 233/15 po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] Sp. z o. o. w J. i [...]Sp. z o. o. w J. (dalej skarżące spółki) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z 10 lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie trwałego wyłączenia gruntu z produkcji rolnej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty Świdnickiego z 30 października 2014 r., nr [...]. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym: W związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji z 18 lipca 2002r. Starosty Świdnickiego udzielającego [...] Sp. z o.o. zezwolenia na trwałe wyłączenie z produkcji rolnej częściowo działki nr [...] o powierzchni 0,4900ha położonej w miejscowości J. (decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Lublinie decyzją z 15 października 2010r. nr [...]), Starosta Świdnicki ponownie rozpoznając sprawę decyzją z 30 października 2014r. stwierdził trwałe wyłączenie z produkcji rolniczej przez [...] Sp. z o.o gruntu oznaczonego jako działka nr [...] o powierzchni 0,04900 ha, w tym 0,1500 ha w klasie bonitacyjnej BRII, 0,2100 ha w klasie bonitacyjnej BRIIIa, 0,1300 ha w klasie bonitacyjnej LIII, i przeznaczonej pod budowę zakładowej stacji paliw płynnych oraz budynek biurowo- serwisowy oraz ustalił należność z tytułu wyłączenia w wysokości 162 046,20 złotych, jednocześnie pomniejszając ją o kwotę 87 700 złotych stanowiąca wartość gruntu w dniu faktycznego wyłączenia oraz podwyższając o 10 % z powodu wyłączenia bez decyzji zezwalającej na wyłączenie, co dało ostatecznie kwotę 90 550.82 złotych. Jednocześnie organ stwierdził jej przedawnienie. Organ ustalił ponadto stałą opłatę roczną z tytułu wyłączenia w wysokości 10 % należności, tj. 17 828,08, stwierdził przedawnienie pierwszej opłaty wymagalnej do 30 czerwca 2004r., zobowiązał [...]Sp. z o. o do uiszczenia rat wymagalnych do 30 czerwca 2005r, 30 czerwca 2006r. i 30 czerwca 2007r. oraz [...] spółkę z o. o do uiszczania kolejnych rat wymagalnych w terminach do 30 czerwca 2008r, 2009r., 2010r., 2011r. 2012r i 2013r. Po rozpoznaniu odwołania skarżących spółek Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie decyzją z 10 lutego 2015 r. utrzymało w mocy ww. decyzję. Kolegium podzieliło ustalenia organu I instancji w zakresie przedawnienia należności i części opłat rocznych, wywodząc swój wniosek z treści art. 22b ust. 3 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych ( tekst jedn. Dz. U z 2013r. poz. 1205 ze zm., dalej uogrl), zgodnie z którym należności i opłaty roczne są nieopodatkowanymi należnościami budżetowymi o charakterze publiczno-prawnym w rozumieniu ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885 i 938), do których w myśl art. 67 stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (wówczas - Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej Kpa) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (wówczas Dz. U. z 2012 r. poz.749 ze zm. – dalej Op). Według Kolegium zobowiązanie do uiszczenia należności i opłat rocznych powstało w dniu zaistnienia zdarzenia, z którym ustawa wiąże powstanie takiego zobowiązania, a mianowicie z dniem faktycznego wyłączenia gruntu rolnego z produkcji rolnej. Oznacza to, że decyzja wydana w trybie art. 28 uogrl ma charakter deklaratoryjny. Stwierdza ona jedynie faktyczne wyłączenie gruntu z produkcji rolnej i określa wynikające z mocy ustawy obowiązki uiszczenia należności i opłat rocznych. Wynika to wprost z art. 11 ust. 1b uogrl, który stanowi, że decyzja o wyłączeniu gruntu stanowiącego użytki rolne klas IV. IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego z produkcji rolnej ma charakter deklaratoryjny. Wniosek powyższy wynika także z treści art. 11 ust. 1a tej ustawy, który stanowi, że w decyzji dotyczącej wyłączenia z produkcji użytków rolnych określa się obowiązki związane z wyłączeniem. Do decyzji stosuje się zatem art. 70 § 1 Op, według którego zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku. Skoro faktyczne wyłączenie przedmiotowego gruntu nastąpiło 8 września 2003 r., to zobowiązanie do zapłaty jednorazowej opłaty z tego tytułu przedawniło się z końcem roku 2008, tj. 31 grudnia 2008 r. Z kolei zobowiązanie do zapłaty poszczególnych opłat rocznych ulega przedawnieniu odpowiednio 31 grudnia 2009 r. (I opłata), 31 grudnia 2010 r. (II opłata), 31 grudnia 2011 r. (III opłata), 31 grudnia 2012 r. (IV opłata), 31 grudnia 2013 r. (V opłata), 31 grudnia 2014 r. (VI opłata), 31 grudnia 2015 r. (VII opłata), 31 grudnia 2016 r. (VIII opłata), 31 grudnia 2017 r. (IX opłata), 31 grudnia 2018 r. (X opłata). Uwzględniając terminy przerwania biegu przedawnienia spowodowane skargami do sądów administracyjnych przedawnieniu uległo jedynie zobowiązanie do zapłaty należności z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej oraz zobowiązanie do zapłaty pierwszej opłaty rocznej płatnej do 30 czerwca 2004 r. Pozostałe zaś opłaty, wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżących, nie uległy przedawnieniu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżące spółki zarzuciły decyzji Kolegium naruszenie : 1) art. 138 § 1 pkt 2 Kpa poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a postępowanie winno być umorzone w całości jako bezprzedmiotowe z uwagi na fakt, że obowiązek zapłaty należności i opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej wygasł w całości; 2) art. 28 ust. 2, art. 12 ust. 1 i art. 4 pkt 13 w zw. z art. 22b ust. 3 uogrl w zw. z art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych w zw. z art. 70 § 1 i art. 59 § 1 pkt 9 Op poprzez ich błędną wykładnię sprowadzającą się do nieuzasadnionego przyjęcia, że wobec przedawnienia opłaty jednorazowej (tzw. należności) możliwe jest ustalenie opłat rocznych i obciążenie nimi skarżących pomimo, iż zobowiązanie do zapłaty należności z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji wygasło w całości na skutek przedawnienia, a zatem nie jest możliwe ustalenie żadnej opłaty rocznej w wysokości 10% należności, skoro wyżej wymieniona należność nie istnieje. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie powołanym na wstępie wyrokiem z 3 grudnia 2015 r. powyższą skargę uwzględnił i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję. Zdaniem Sądu I instancji pozbawiony podstaw jest zarzut skargi sprowadzający się do zarzucenia organom błędną kwalifikację należności i opłat rocznych z tytułu trwałego wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, o jakich mowa w art. 12 ust.1 uogrl uznającą je za należności publicznoprawne, a nie cywilnoprawne, jak uważają skarżący, co w efekcie miało skutkować zaniechaniem zastosowania art. 118 Kc, dotyczącego przedawnienia roszczeń. Natomiast, Sąd I instancji nie podzielił poglądu organów upatrujących w decyzji wydanej na podstawie art. 28 ust.2 uogrl charakteru deklaratoryjnego. Źródłem prawnym powstania obowiązku zapłaty, zarówno należności, jak i opłat jest decyzja o wyłączeniu gruntów z produkcji. Powyższą ocenę potwierdza treść art. 11a uogrl, zgodnie, z którym w decyzji dotyczącej wyłączenia z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb, tak jak w rozpoznawanej sprawie, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt. 2-10 oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne określa się obowiązki związane z wyłączeniem. Jest to zatem decyzja konstytutywna w rozumieniu art. 21 § 1 pkt 2 Op. Trudno znaleźć uzasadnienie dla założenia, ze decyzja dotycząca tego samego przedmiotu, zgody na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej, może mieć odmienny charakter, uzależniony jedynie od okoliczności w jakich zostaje wydana. Przyjmując jednak, że jest ona źródłem prawnym powstania obowiązku zapłaty, zarówno należności, jak i opłat oczywisty jest brak podstaw do wniosku o ich przedawnieniu w oparciu o art. 70 § 1 Op. Według bowiem tego przepisu zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku. W przypadku należności z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej należy ją uiścić w terminie do 60 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna ( art. 12 ust.13 ). Z kolei opłatę roczną za dany rok uiszcza się w terminie do dnia 30 czerwca tego roku (art. 12 ust.14). Data wydania decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze jednoznacznie wskazuje, że podany termin jeszcze nie upłynął. Wbrew skarżącym nie ma też podstaw do uznania, aby w sprawie miało miejsce przedawnienie prawa do wymiaru należności opłat rocznych, o jakim stanowi art. 68 Op. Należy przede wszystkim zwrócić uwagę, że art. 67 ustawy o finansach publicznych do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60 nieuregulowanych ustawą nakazuje przepisy Ordynacji podatkowej stosować jedynie odpowiednio. Słuszna w tej sytuacji wydaje się ocena, że termin przedawnienia do ustalenia należności i opłaty rocznej biegnie od daty, gdy organ dowiedział się o naruszeniu prawa albo – przy prawidłowym działaniu - mógł się dowiedzieć i miał rzeczywisty trzyletni termin do ich wymiaru. Organ nie ma bowiem żadnej innej możliwości ustalenia, czy nie doszło do samowolnego wyłączenia gruntów rolnych z produkcji. W tym przypadku taką datą będzie dzień, w którym stała się ostateczna decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji z 18 lipca 2002 r. Ponieważ w toku postępowania nie był kwestionowany fakt przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przedmiotowej nieruchomości na cele nierolnicze, słuszne jest w tej sytuacji przekonanie, że ma zastosowanie art. 28 ust.2 uogrl, stosownie do którego w razie stwierdzenia, że grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2, decyzję taką wydaje się z urzędu, podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10%. Skarżące spółki wniosły od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: 1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 3 § 1 i ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 270; dalej Ppsa), art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 134 § 2 Ppsa w zw. z art. 11 ust. 1 i ust. 1b, art. 12 ust. 1 oraz art. 28 ust. 2 uogrl polegające na dokonaniu przez Sąd I instancji wadliwej kontroli działalności organów obu instancji i uchyleniu obu tych decyzji z jednoczesnym przekroczeniem zakazu reformationis in peius, poprzez orzeczenie na niekorzyść skarżących, co w konsekwencji spowodowało błędne ustalenie, że decyzja organu I instancji wydana na podstawie art. 28 ust. 2 uogrl jest decyzją konstytutywną a nie deklaratoryjną i co z kolei w sposób oczywisty pogarsza sytuację skarżących albowiem spowoduje przy ponownym merytorycznym rozpoznaniu sprawy wzrost kwot opłat należnych za wyłączenie gruntu z produkcji rolnej w łącznej sumie co najmniej 108 375, 90 zł; 2) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 11 ust. 1 i ust. 1b, art. 12 ust. 1 i art. 28 ust. 2 uogrl w zw. z art. 70 § 1 i art. 68 Op w zw. z art. 22b ust. 3 uogrl – poprzez uznanie, że decyzja stwierdzająca wyłączenie gruntu rolnego z produkcji wydana na podstawie wskazanych przepisów uogrl jest decyzją konstytutywną a nie deklaratoryjną, co za tym idzie – za datę w której rozpoczyna bieg termin przedawnienia do wydania decyzji o wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej oraz ustalenia podwyższonej należności i opłat rocznych uznać należy koniec roku kalendarzowego, w którym właściwy organ dowiedział się o faktycznym wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej, co w sprawie niniejszej Sąd I instancji upatruje błędnie w dacie, w której ostateczna stała się decyzja SKO w Lublinie z 15 października 2010 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Starosty Świdnickiego z 15 października 2002 r., a nie – prawidłowo w dacie złożenia przez [...] sp. Z o.o. wniosku o wyłączenie przedmiotowego gruntu z produkcji rolnej, który skonsumowany został w fakcie wydania ww. decyzji z 2002 r. bądź w dacie faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji rolnej. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera częściowo uzasadnione podstawy Rozpoznając sprawę w postępowaniu kasacyjnym Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 Ppsa ograniczony jest do sformułowanych w złożonym środku odwoławczym podstaw, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie podstawy nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 Ppsa, które wszakże w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły. Konstrukcja skargi kasacyjnej wymaga w pierwszej kolejności ocenę zarzutu naruszenia prawa materialnego, ponieważ dotyczy ona podważenia w ogóle dopuszczalności obciążenia skarżących. Zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazać należy, że art. 22b ust. 3 uogrl, wprowadzony mocą art. 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, doprowadził do zmiany charakteru prawnego opłat na niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym w rozumieniu przepisów ustawy o finansach publicznych. Od tej daty do kwestia biegu terminu przedawnienia do wydania decyzji jest regulowana poprzez odpowiednie stosowanie przepisów Ordynacji podatkowej na mocy art. 67 ustawy o finansach publicznych. Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela stanowisko Sądu I instancji, co do tego, że odpowiednie stosowanie art. 68 Op w przypadku wyłączenia gruntu z produkcji rolnej lub leśnej bez uprzedniej decyzji oznacza, że termin przedawnienia do ustalenia należności i opłaty rocznej biegnie od daty, gdy organ dowiedział się o naruszeniu prawa albo – przy prawidłowym działaniu - mógł się dowiedzieć i miał rzeczywisty trzyletni termin do ich wymiaru. Decyzja ustalająca obowiązek uiszczenia należności i opłat wydana w trybie art. 28 ust. 2 uogrl nie ma, wbrew stanowisku wyrażonemu w zaskarżonej decyzji charakteru deklaratoryjnego. W przedmiotowej sprawie data dokonania faktycznego wyłączenia, w żadnym razie nie jest dniem, od którego rozpoczął bieg termin przedawnienia dopuszczalności ustalenia należności oraz opłat rocznych. Przecież do 2010 r. nie istniała prawna możliwość ustalenia zobowiązania na podstawie art. 28 ust. 2 ugrl, dopiero stwierdzenie nieważności decyzji z 2002 r. ze skutkiem ex tunc oznaczało, że nastąpiło wyłączenie gruntu z produkcji rolnej bez wymaganej decyzji. Tym samym przyjęta w zaskarżonym wyroku data rozpoczęcia biegu terminu przedawnienia jest zatem prawidłowa. Sąd I instancji nie dokonał więc błędnej wykładni art. 11 ust. 1 i ust. 1b, art. 12 ust. 1 i art. 28 ust. 2 uogrl w zw. z art. 70 § 1 i art. 68 Op w zw. z art. 22b ust. 3 uogrl. Na uwzględnienie zasługuje natomiast zarzut naruszenia prawa procesowego, a konkretnie art. 134 § 2 Ppsa. Sąd I instancji uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji wydał orzeczenie na niekorzyść skarżących spółek. Należy przypomnineć, że naruszenie zakazu reformationis in peius w postępowaniu sądowoadministracyjnym może wystąpić jedynie na skutek uchylenia aktu lub czynności w części niezaskarżonej, zastosowania środka ostrzejszego od tego, o który wnosił skarżący, lub takiego sformułowania oceny prawnej, która w ponownym postępowaniu przez organem administracji zdeterminowałaby wydanie aktu pogarszającego sytuację materialnoprawną skarżącego w porównaniu z sytuacją, która wynika z zaskarżonego aktu lub czynności (tak wyrok NSA z dnia 8 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1070/12). Taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, ponieważ zaskarżona decyzja stwierdzała przedawnienie zobowiązania do uiszczenia należności oraz pierwszej opłaty rocznej płatnej do 30 czerwca 2004 r. Uchylenie zaskarżonej decyzji i zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowiska, że te zobowiązania nie uległy przedawnieniu, w sposób oczywisty pogarszają sytuację prawną skarżącej sp, ponieważ skarżący w świetle oceny prawnej zawartej w zaskarżonym wyroku musiałby być przy ponownym rozpoznaniu sprawy zobowiązany do uiszczenia dodatkowo 108 375,90 złotych. Jest to w sposób oczywisty niekorzystne dla stron, które wniosły skargę. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji rozpozna sprawę uwzględniając treść art. 134 § 2 Ppsa czemu da wyraz w uzasadnieniu wyroku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 185 § 1 Ppsa, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie. W pkt 2 i 3 wyroku mając na względzie całokształt okoliczności niniejszej sprawy na podstawie art. 208 Ppsa zasądzono na rzecz skarżących spółek zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.