II SA/Bk 633/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 listopada 2015 r. sprawy ze skargi L. Sp. z o.o. Sp. kom. w W. na czynność Starosty S. z dnia [...] czerwca 2015 roku w przedmiocie zatwierdzenia projektu zmian organizacji ruchu na drodze wewnętrznej o numerze geodezyjnym działki [...] położonej w Gminie S. 1. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności Starosty S.; 2. zasądza od Starosty S. na rzecz skarżącej L. Sp. z o.o. Sp. kom. w W. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem rozpatrywanej skargi jest czynność zatwierdzenia projektu stałej organizacji ruchu na drodze wewnętrznej zlokalizowanej na działce nr [...]. U podstaw ww. czynności legły następujące okoliczności faktyczne: Pismem z dnia [...] czerwca 2015 r. Burmistrz S. wystąpił do Starosty S. o uzgodnienie projektu stałej organizacji ruchu na drodze wewnętrznej położonej na działce nr geod. [...], prowadzącej od drogi krajowej nr [...] do składowiska odpadów w K. poprzez ustawienie na początku i na końcu drogi wewnętrznej zestawu znaków składających się ze znaku B-5 "zakaz wjazdu samochodów ciężarowych", tabliczki T-1 z napisem "Obowiązuje do poniedziałku do soboty w godzinach od 15.00 do 6.45 oraz w niedzielę". Do wniosku został dołączony projekt stałej organizacji ruchu. Czynnością z dnia [...] czerwca 2015 r. Starosta S. zatwierdził przedłożony projekt stałej organizacji ruchu. Pismem z dnia [...] lipca 2015 r. spółka L. sp. z o.o. z siedzibą w W. (powoływana dalej też jako: Skarżąca spółka) wezwała Starostę S. do usunięcia naruszenia prawa poprzez usunięcie w terminie 14 dni znaku B-5 "Zakaz wjazdu samochodów ciężarowych" znajdującego się na drodze prowadzącej do należącego do Spółki Zakładu zagospodarowania opadów w miejscowości K. gmina S. Zdaniem Spółki wprowadzona organizacja ruchu uniemożliwia dojazd należących do niej pojazdów ciężarowych na teren składowiska, co równoznaczne jest z wstrzymaniem prac zakładu, a tym samym ograniczeniem swobodnego prowadzenia działalności gospodarczej przez Spółkę. Autor wezwania podkreślił, że Spółka posiada wszystkie wymagane prawem pozwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na danym terenie, a przed oddaniem do użytku jesienią ubiegłego roku instalacja była kontrolowana przez wszystkie służby, jakie zobligowane są przeprowadzić kontrolę przez oddaniem składowiska do użytkowania, w tym m.in. przez Inspekcję Ochrony Środowiska. Wszystkie kontrole wypadły pomyślnie, a żadna ze służb nie miała żadnych zastrzeżeń. W piśmie z dnia [...] lipca 2015 r. Starosta S. odmówił usunięcia naruszenia prawa wskazując, że umieszczenie przedmiotowego znaku zgodnie z zatwierdzonym projektem stałej organizacji ruchu miało wyeliminować transport odpadów w godzinach nocnych. Jednocześnie Starosta wyjaśnił, że zatwierdzenie w dniu 22 czerwca 2015 r. przedłożonego projektu odbyło się zgodnie z przepisami ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz 1137), ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2015r. poz. 460) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzeniem (Dz.U. Nr 177, poz. 1729). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 25 sierpnia 2015 r. Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej czynności zarzucając Staroście S. naruszenie punktu 3.2.6. załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczenia na drogach poprzez ustanowione na drodze gminnej prowadzącej do należącego do skarżącego Zakładu Zagospodarowania Odpadów w miejscowości K., gmina S. na działkach o nr geod. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] znaku drogowego B-5 "Zakaz wjazdu samochodów ciężarowych". W ocenie Spółki ustawiony znak B-5 stosuje się przede wszystkim na drogach, na których występuje duże natężenie ruchu lub występują trudne warunki drogowe, np. mała szerokość jezdni, małe promienie łuków na skrzyżowaniach. Ponadto, znak ten może być zastosowany, gdy występuje potrzeba wyeliminowania ruchu wszelkich pojazdów ciężarowych z zabytkowych czy reprezentacyjnych dzielnic. Zdaniem autora skargi żadna ze wskazanych wyżej okoliczności nie znajduje zastosowania na drodze gminnej prowadzącej do należącego do skarżącego zakładu. Tym bardziej, że przedmiotowa droga jest drogą leśną, uczęszczaną tylko i wyłącznie przez pracowników Zakładu oraz pojazdy dostarczające odpady. Skarżący zwrócił też uwagę, że Gmina S. zwróciła się do Starosty S. z wnioskiem o uzgodnienie projektu stałej organizacji ruchu w dniu [...] czerwca 2015 r., a już w dniu [...] czerwca 2015 r. został ustawiony przedmiotowy znak zakazu. Końcowo Spółka zasygnalizowała, że na żadnym etapie postępowania nie miała wglądu do akt postępowania w sprawie uzgodnienia planu stałej organizacji ruchu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalanie wskazując, że projekt stałej organizacji ruchu dotyczy drogi wewnętrznej, a wskazane w skardze przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczenia na drogach, dotyczą dróg publicznych. Zgodnie zaś z art. 8 ust.2 ustawy o drogach publicznych budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzenia nimi należy do zarządcy terenu, na którym zlokalizowana jest droga, a w przypadku jego braku – do właściciela terenu, którym w przedmiotowej sprawie jest gmina S. Pełnomocnik organu stwierdził także, że przedmiotowy znak nie może naruszać interesów Spółki, albowiem dotyczy on wyłączenie zakazu wjazdu samochodów ciężarowych w godzinach kiedy i tak składowisko jest nieczynne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 i art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej powoływanej: p.p.s.a. (t.j. Dz. U.z 2012 r., poz. 270 ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem. Dokonując takiej kontroli sąd bada, czy organy do ustalonego stanu faktycznego zastosowały właściwą normę prawa materialnego oraz czy nie uchybiły przepisom prawa regulującym zasady postępowania, a jeśli dopuściły się takich uchybień, to czy te uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy czym w sprawowaniu tej kontroli sąd nie jest związany granicami skargi – zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest czynność Starosty S. w przedmiocie zatwierdzenia stałej organizacji ruchu na drodze wewnętrznej położonej na działce nr geod. [...], poprzez ustawienie na początku i na końcu drogi wewnętrznej zestawu znaków składających się ze znaku B-5 "zakaz wjazdu samochodów ciężarowych", tabliczki T-1 z napisem "Obowiązuje do poniedziałku do soboty w godzinach od 15.00 do 6.45 oraz w niedzielę". W tym miejscu należy przypomnieć, że w dniu 26 czerwca 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę 7 sędziów do sygn. akt I OPS 14/13 (LEX nr 1476996) w zakresie zatwierdzenia organizacji ruchu jako czynności podlegającej kognicji sądów administracyjnych, która stwierdza, że "Zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ jednostki samorządu terytorialnego wskazany w art. 10 ust. 4, 5, 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.), na podstawie § 3 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz.U. Nr 177, poz. 1729), jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.)". Jednocześnie w uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że prawo do zaskarżenia zatwierdzenia organizacji ruchu drogowego wynika odpowiednio z przepisów art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm., dalej w skrócie: u.s.g.) oraz z art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Przepis art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, iż każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą bądź zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przystępując zatem do rozpoznania skargi sąd administracyjny w pierwszej kolejności zobligowany jest zbadać legitymację, to jest uprawnienie wnoszącego skargę do zaskarżenia określonego aktu administracji publicznej. Przy czym badając skargę na akt, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., Sąd zobowiązany jest w szczególności ustalić, czy skarżony akt narusza interes prawny skarżącego. Nie jest bowiem wystarczające samo posiadanie interesu prawnego, lecz konieczne jest wykazanie jego naruszenia. Poza tym sąd bada spełnienie przez skarżącego warunków wskazanych w art. 52 § 4 oraz 53 § 2 p.p.s.a. Powyższe warunki formalne, tj. bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa ww. czynnością oraz zachowanie ustawowego terminu do wniesienia skargi zostały w niniejszej sprawie niewątpliwie spełnione. Do zbadania pozostała zatem kluczowa dla niniejszej sprawy kwestia, a mianowicie, czy zaskarżony akt narusza interes prawny skarżącego. Pojęcie interesu prawnego i jego naruszenia było wielokrotnie przedmiotem orzeczeń sądowoadministracyjnych. Wynika z nich, ogólnie rzecz ujmując, iż interes prawny musi wynikać z normy prawa materialnego, kształtującej jego sytuację prawną wnoszącego skargę, zaś jego naruszenie - polegać na ograniczeniu lub pozbawieniu skarżącego konkretnych uprawnień wynikających z tej normy albo nałożenia obowiązków. Jest to prawo lub uprawnienie o charakterze osobistym, tzn. musi być własne, (indywidualne) i konkretne, tj. obiektywnie sprawdzalne oraz aktualne. Kwestionując zatem w trybie art. 101 ust.1 u.s.g. akt podjęty przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej trzeba dowieść, że skarżony akt negatywnie wpływa na sferę prawno-materialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych prawem gwarantowanych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację lub nakłada dodatkowy obowiązek prawny. Innym słowy brak bezpośredniego wpływu skarżonego aktu na sytuację prawną wnoszącego skargę nie zezwala na uznanie go za podmiot uprawniony do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Przedmiotem regulacji wynikającej ze skarżonej czynności jest nowa organizacja ruchu na drodze wewnętrznej zlokalizowanej na działce nr geod. [...] prowadzącej do składowiska odpadów należącego do skarżącej Spółki poprzez ustawienie na początku i na końcu tej drogi zestawu znaków składających się ze znaku B-5 "zakaz wjazdu samochodów ciężarowych", tabliczki T-1 z napisem "Obowiązuje do poniedziałku do soboty w godzinach od 15.00 do 6.45 oraz w niedzielę". Akt ten ma wprawdzie charakter generalny skierowany jest bowiem do wszystkich użytkowników drogi tym niemniej to skarżący prowadzi Zakład Zagospodarowania Odpadami w miejscowości K. gmina S., a przedmiotowa droga prowadzi wyłącznie do tego Zakładu i jest uczęszczana wyłącznie przez pracowników Zakładu oraz pojazdy dostarczające odpady. W tych okolicznościach Sąd doszedł do wniosku, że na skutek dokonanej ww. czynnością zmiany organizacji ruchu skarżąca Spółka ma zarówno interes prawny w sprawie kwestionowania wprowadzonej zmiany, jak i spełniona jest przesłanka jego naruszenia. W sprawie bezsporne jest, że skarżąca Spółka prowadzi działalność gospodarczą polegającą na składowaniu odpadów w Zakładzie Zagospodarowania Odpadami w K. z wykorzystaniem samochodów ciężarowych. Zakład zagospodarowania odpadami, jak wynika z przywołanej przez organ decyzji Marszałka Województwa P. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...], ma prawo przyjmować odpady w godzinach od godz. 7.00 do godz. 15.00. Tymczasem kwestionowana przez Spółkę stała organizacja ruchu wprowadziła ograniczenie dla pojazdów ciężarowych poruszających się po ww. drodze zakazując ich wjazdu (a tym samym wyjazdu, albowiem, jak wynika z projektu znak został ustawiony zarówno na początku, jak i na końcu przedmiotowej drogi) od godz. 15.00 do 6.45. Wprowadzenie takiego zakazu, w szczególności w zakresie godziny, od której rzeczony zakaz obowiązuje niewątpliwie ma bezpośredni wpływ na prawidłowe funkcjonowanie prowadzonej przez Spółkę działalności. Jak słusznie podnosi autor skargi samochody ciężarowe, które wjadą na teren zakładu przed godziną 15.00, a więc jeszcze w godzinach pracy Zakładu, nie będą mogły opuścić tego terenu bez naruszenia ustanowionego zakazu. Organ zatwierdzając projekt stałej organizacji ruchu powyższej okoliczności nie uwzględnił. Ponadto jak wynika z zapisu pkt 3 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz.U. nr 220, poz. 2181 z późn. zm.), znaki zakazu stanowią podstawową kategorię znaków, którymi są wyrażane ustalenia dotyczące organizacji ruchu. Za ich pomocą można między innymi zamknąć lub ograniczyć wjazd pojazdów, zabronić wykonywania określonych manewrów np. skręcania lub wyprzedzania, wprowadzić ruch jednokierunkowy, a także ograniczyć lub zabronić zatrzymywania lub postoju pojazdów. Znaki zakazu jako ograniczające swobodę korzystania z dróg powinny być umieszczone po wnikliwej analizie skutków, jakie powodują dla uczestników ruchu. Znak B-5 "zakaz wjazdu samochodów ciężarowych" stosuje się w celu wyeliminowania ruchu samochodów ciężarowych, pojazdów specjalnych i używanych do celów specjalnych o dopuszczalnej masie całkowitej przekraczającej 3,5 t. Znak B-5 stosuje się przede wszystkim na drogach, na których występuje duże natężenie ruchu lub występują trudne warunki drogowe, np. mała szerokość jezdni, małe promienie łuków na skrzyżowaniach. Ponadto, znak ten może być zastosowany, gdy występuje potrzeba wyeliminowania ruchu wszelkich pojazdów ciężarowych z zabytkowych czy reprezentacyjnych dzielnic. W ocenie Sądu załączony do akt sprawy projekt organizacji ruchu – w omawianym zakresie - nie spełnia wymogów opisanych w cytowanych powyżej przepisach. Brak jest w nim jakichkolwiek zapisów wskazujących na to, że przeprowadzono analizę skutków, jakie znak zakazu B-5 – spowoduje dla uczestników ruchu. Jak już wyżej wskazano, jednym z koniecznych elementów projektu jest opis techniczny zawierający charakterystykę drogi i ruchu na drodze. Ten element projektu stałej organizacji ruchu ściśle się wiąże z uzasadnieniem dla umieszczenia w drodze znaków drogowych wprowadzających ograniczenia tonażowe. Przedmiotowy projekt z czerwca 2015 r. zawiera wprawdzie charakterystykę drogi zlokalizowanej na działce nr [...], tym niemniej celem wprowadzenia ograniczenia tonażowego dla pojazdów ciężarowych poruszających po tej drodze było "...wyeliminowanie transportu odpadów w godzinach nocnych (po godzinach zamknięcia składowiska odpadów).". Choć polskie prawodawstwo nie reguluje pojęcia godzin nocnych, jedynie ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego (Dz.U. Nr 89, poz. 555 ze zm.) w art. 221 §1 przewiduje, że za porę nocną uważa się czas od godziny 22 do godziny 6, to jednak interpretacja zaproponowana przez organ, ażeby godziny noce zaczynały się od godz. 15.00 (od tej godziny obowiązuje bowiem zakaz poruszania się samochodów ciężarowych) jest trudna do zaakceptowania nawet z obiektywnego punktu widzenia. Ponadto skoro celem nowej organizacji ruchu miało być wyeliminowanie transportu odpadów "...po godzinach zamknięcia składowiska odpadów...", to z perspektywy Sądu rozpatrującego przedmiotową sprawę niezrozumiałe jest dlaczego zakaz ten obowiązuje dokładnie od godz. 15.00. Odnosząc się z kolei do sugestii pełnomocnika organu, jakoby w niniejszej sprawie nie miały zastosowania regulacje analizowanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. albowiem droga, na której wprowadzoną nowa organizację ruchu jest drogą wewnętrzną, należy przypomnieć, że zgodnie z art. 10 ust. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2012r., poz. 1137 ze zm.) zarządzanie ruchem na drogach wewnętrznych, w tym w strefie ruchu i strefie zamieszkania, należy do podmiotu zarządzającego tymi drogami. Przy czym podmioty zarządzające drogami, o których mowa w ust. 7, ustalając organizację ruchu na tych drogach stosują znaki i sygnały drogowe oraz zasady ich umieszczania wynikające z ww. ustawy i jej przepisów wykonawczych. Koszt oznakowania drogi wewnętrznej ponosi podmiot zarządzający drogą (art. 10 ust. 10a). Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach jest niewątpliwie regulacją wykonawczą do ustawy Prawo o ruchu drogowym, stąd też uwzględnienie jej wymogów przy projektowaniu nowej organizacji ruchu na drodze wewnętrznej jest nie tylko wskazane ale i obligatoryjne. Konkludując Sąd doszedł do wniosku, że wprowadzony znakiem B-5 zakaz wjazdu samochodów ciężarowych na drogę wewnętrzną położoną na działce nr [...] nie został należycie uzasadniony, a uzasadnienie projektu w tym zakresie nie zawiera w ogóle analizy skutków wprowadzenia tego zakazu, naruszając tym samym interes prawny skarżącej Spółki. Skład orzekający kontrolując zaskarżoną czynność nie mógł też nie zauważyć innej wady, jaką obarczone jest ww. rozstrzygnięcie. Otóż z powołanego wyżej przepisu art. 10 ustawy Prawo o ruchu drogowym wynika, że na drogach wewnętrznych ich zarządca (właściciel) posiada pełną autonomię w zakresie ich budowy, remontu czy utrzymania, jak także organizowania ruchu drogowego, w tym ustawiania znaków drogowych. Innym słowy to zarządca drogi (właściciel) dokonuje określenia, jaki ruch na danej drodze wewnętrznej będzie dopuszczalny przez ustawienie określonego rodzaju oznakowania. Analizowany przepis nie wprowadza przy tym żadnego wymogu, aby zarządca (właściciel drogi) wewnętrznej musiał posiadać w tym zakresie zgodę lub pozwolenia innego organu. Nie oznacza jednak, że działanie zarządcy drogi w tym zakresie jest dowolne i pozbawione kontroli. Jak wynika bowiem z art. 10 ust.2 pkt 5 ustawy prawo o ruchu drogowym nadzór nad zarządzaniem ruchem na (...) drogach wewnętrznych położonych w strefach ruchu lub strefach zamieszkania, sprawuje wojewoda. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy działka o nr [...], na której zlokalizowana jest sporna droga wewnętrzna należy do Gminy S. (potwierdza to wypis z rejestru gruntów dołączony do akt administracyjnych). Na kanwie analizowanych wyżej przepisów oznacza to, że projekt stałej organizacji ruchu na ww. drodze nie wymagał odrębnego zatwierdzenia przez Starostę, albowiem organ ten nie ma kompetencji do dokonywania jakichkolwiek czynności, polegających na wydawaniu zgody lub pozwolenia w zakresie organizacji ruchu na drogach wewnętrznych. Mając powyższe na uwadze Sąd skargę uwzględnił stwierdzając bezskuteczność zaskarżonej czynności na podstawie art. 146 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uwzględnienie skargi wiązało się z orzeczeniem o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz strony skarżącej poniesionych przez nią kosztów postępowania sądowego (art. 200 w związku z art. 205 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Na zasądzone koszty składają się wpis sądowy w kwocie 200 zł, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 240 zł oraz opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.