II OSK 486/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka (spr.) Protokolant asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 3 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 674/15 w sprawie ze skarg A. K. i [...] sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla punkt pierwszy zaskarżonego wyroku i uchyla zaskarżoną decyzję; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości; 3. w pozostałej części skargę kasacyjną oddala. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 3 grudnia 2015 r., sygn. II SA/Rz 674/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie: I. stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] marca 2015 r. nr [...]w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, II. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz skarżących A. K. i [...] Sp. z o.o. w Warszawie zwrot kosztów postępowania sądowego. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: W dniu 1 grudnia 2010 r. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie (dalej: inwestor) zwróciła się do Burmistrza Gminy P. o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego - bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] nr [...] na działce nr [...]3 obr. [...] przy ul. P. w P. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. Burmistrz Gminy P. odmówił Spółce po raz pierwszy ustalenia lokalizacji ww. inwestycji. Decyzja ta została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie decyzją z dnia [...] września 2011 r. Kolejna odmowna decyzja organu I instancji z dnia [...] lutego 2012 r. została ponownie uchylona przez organ odwoławczy decyzją z [...] kwietnia 2012 r. W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania, decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] Burmistrz Gminy P. odmówił Spółce [...] ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego uznając, że inwestycja taka byłaby szkodliwa dla mieszkańców bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji, a ponadto naruszałby ład przestrzenny na terenach przeznaczonych pod zabudowę i terenach mieszkaniowych. Organ stwierdził również, że przedstawiona przez inwestora dokumentacja nie pozwalała na ocenę, czy planowane przedsięwzięcie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i w związku z tym wymaga przeprowadzenia procedury oceny oddziaływania na środowisko. W czerwcu 2013 r. inwestor na wezwanie organu przedstawił analizę rozkładu pól PEM wokół stacji bazowej telefonii komórkowej [...], której anteny sektorowe oraz anteny radiolinii będą zamontowane na wieży kratowej położonej przy ul. P. w P. Organ I instancji pismem z dnia 25 czerwca 2013 r. wystąpił ponadto do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie o zajęcie stanowiska, czy planowana inwestycja kwalifikuje sie do przedsięwzięć mogących zawsze lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Rzeszowie pismem z dnia 8 lipca 2013 r. wyjaśnił, że przedmiotowe przedsięwzięcie nie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowisko oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199 poz. 1227 ze zm.). Ponadto, w oparciu o zalecenia wynikające z opinii biegłego dr inż. J. G. z dnia 10 września 2013 r. sporządzonej na okoliczność ustalenia faktycznych wartości równoważnej mocy promieniowanej izotropowo (EIRP) przez anteny sektorowe dla projektowanej stacji bazowej, pismem z dnia 25 września 2013 r. organ I instancji wezwał inwestora o uzupełnienie wniosku o charakterystyczne, szczegółowo wskazane w tym piśmie parametry techniczne inwestycji oraz dane charakteryzujące wpływ inwestycji na środowisko szczegółowo. W odpowiedzi, w piśmie z dnia 7 października 2013 r. inwestor w formie tabeli podał informację o charakterystycznych parametrach radiowych inwestycji i zaznaczył jednocześnie, że nie będzie przekazywał już organowi żadnych dodatkowych opracowań, gdyż nie ciąży na nim obowiązek kwalifikacji przedsięwzięcia oraz obowiązek udowodnienia, że planowana inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji środowiskowej, a jedynie obowiązek przekazania odpowiednich danych wystarczających do przeprowadzenia kwalifikacji przez organ. Po rozpatrzeniu odwołania Spółki [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...]uchyliło decyzją organu I instancji z dnia [...] listopada 2013 r. w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi w celu uzupełnienia postępowania dowodowego. Na skutek skargi A. K. wskazana powyżej decyzja organu odwoławczego z dnia [...] grudnia 2013 r. wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 3 września 2014 r. sygn. II SA/Rz 196/14 została uchylona z uwagi na jej wydanie z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że odmienna ocena dowodów, odmienna ocena prawna, a także konieczność przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego nie jest wystarczającą przesłanką do uchylenia decyzji i przekazania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zdaniem Sądu, decyzja organu odwoławczego narusza nie tylko art. 138 § 2 k.p.a., ale też zasady postępowania określone w art. 7, art. 8 i art. 12 k.p.a., gdyż nie wykazano w niej przesłanek, które nakazywałyby odstąpienie od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy z uwagi na konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wykraczającego ponad dopuszczalność zastosowania art. 136 k.p.a. W ocenie Sądu, organ nie pokusił się o wskazanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy uniemożliwia jego ustalenie z zastosowaniem art. 136 k.p.a. Sąd stwierdził, że żadna z przywołanych przez organ odwoławczy okoliczności nie ma na tyle istotnego i skomplikowanego charakteru, który uniemożliwiałby jej wyjaśnienie w ramach postępowania odwoławczego bez szkody dla wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz uprawnień procesowych stron postępowania. Odnosząc się do aktualnej treści art. 138 § 2 k.p.a. Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający wpływ na jej rozstrzygnięcie nie został w ogóle określony. Sąd nie zaaprobował wskazanej przez Kolegium konieczności wyjaśnienia przez biegłego wartości równoważnej mocy promieniowanej izotropowej (EIRP) oraz konieczności ustosunkowania się RDOŚ w Rzeszowie do opinii biegłego. Wskazane przez SKO wątpliwości w zakresie fragmentu stanu faktycznego sprawy czy oceny dowodów mogły, w ocenie Sądu, zostać usunięte w postępowaniu odwoławczym, co nie spowodowałoby naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Sąd zarzucił organowi odwoławczemu brak ustosunkowania się do wskazanej przez organ I instancji przyczyny odmownej decyzji w tej sprawie, przypominając, że Burmistrz P. wyraźnie wskazał, że zgodnie z decyzją SKO z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] zobligowany był na nowo przeprowadzić analizę kompletności wniosku inwestora w zakresie dołączenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz rozważyć możliwość powołania biegłego bądź skorzystania z opinii RDOŚ w tym zakresie. Mając na uwadze, że organ I instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, posiłkując się opinią biegłego i stanowiskiem RDOŚ wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku o kolejne dokumenty, zaś pismem z dnia 7 października 2013 r. wnioskodawca odmówił uzupełnienia wniosku Sąd stwierdził, że spór w sprawie sprowadził się do oceny konieczności bądź braku konieczności uzupełnienia wniosku przez inwestora we wskazanym przez organ zakresie. Organ I instancji przyjął, że takie uzupełnienie jest konieczne, a brak dołączenia przez inwestora żądanych dokumentów skutkuje odmową uwzględnienia jego wniosku na podstawie art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 199). Organ odwoławczy do kwestii tej się nie odniósł. Uchylając zaskarżoną decyzję organu II instancji Sąd nie wykluczył wydania przez organ odwoławczy w wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania decyzji kasacyjnej, ale zastrzegł, że art. 138 § 2 k.p.a. powinien być prawidłowo zastosowany. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie ponownie uchyliło decyzję Burmistrza Gminy P. z dnia [...] listopada 2013 r. o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W ocenie Kolegium, kontrolowaną decyzję wydano z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego, w tym art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem organu odwoławczego, decyzja organu I instancji nie posiada poprawnie sporządzonego uzasadnienia faktycznego i prawnego. Ponadto, odmawiając ustalenia lokalizacji inwestycji organ I instancji nie wskazał przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z którymi kolidowałaby planowana inwestycja. W przekonaniu Kolegium, w dalszym ciągu istnieją niewyjaśnione wątpliwości co do potrzeby przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Pobieżna analiza dostępnego materiału dowodowego oraz ogólnikowość uzasadnienia narusza przepisy art. 107 § 3 k.p.a. W toku ponownie prowadzonego postępowania za konieczne Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało zwrócenie się przez organ I instancji do inwestora o sprecyzowanie parametrów inwestycji istotnych z punktu widzenia kwalifikacji przedsięwzięcia, dokonanie oceny stanowiska Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i opinii biegłego w kontekście konieczności przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz wydanie zawierającej prawidłowo sporządzone uzasadnienie decyzji uwzględniającej ustalony stan faktyczny i prawny. W wyniku rozpoznania skarg A. K. oraz Spółki [...] od ww. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] marca 2015 r. zaskarżonym wyrokiem z dnia 3 grudnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 153 p.p.s.a. stwierdził nieważność tej decyzji. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że grancie rozpoznania niniejszej sprawy wyznacza art. 153 p.p.s.a. wymagający przeprowadzenia oceny, czy w ponownie prowadzonym postępowaniu odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie zastosowało się do wskazań i oceny prawnej zawartej w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 3 września 2014 r. sygn. II SA/Rz 196/14. Analizując powyższą kwestię Sąd zauważył, że następstwem ww. wyroku było wystąpienie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie o uzupełnienie stanowiska zawartego w piśmie tego organu z dnia 8 lipca 2013 r. dotyczącego kwalifikacji planowanego przedsięwzięcia do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W odpowiedzi (pismo z dnia 19 stycznia 2015 r.) Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Rzeszowie wskazał, że zgodnie z opinią nr [...] dr. inż. J. G. podstawowym parametrem technicznym przedmiotowej inwestycji pozwalającym na dokonanie stosownej kwalifikacji będzie prawidłowo policzona móc promieniowania izotropowo (EIRP) przez anteny projektowanej stacji bazowej oraz podał parametry techniczne warunkujące wielkość mocy. Drugim niezbędnym parametrem technicznym koniecznym dla dokonania prawidłowej kwalifikacji inwestycji jest wartość odległości środka elektrycznego anteny wyznaczonej od miejsc dostępnych dla ludności wzdłuż głównej osi promieniowania tej anteny. Wyznaczenie tej odległości uwzględniać musi zarówno kierunek (azymut) głównej wiązki promieniowania anteny, jak i pochylenie tej wiązki (tilt). Wyrażenie prawidłowego stanowiska, czy dla przedmiotowego przedsięwzięcia jest wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach będzie możliwe po przedłożeniu przez inwestora prawidłowo wyliczonej wartości mocy EIRP opierającej się na wyszczególnionych ww. parametrach technicznych wymienionych w pkt a - g tego pisma. Sąd uznał, że wynika z powyższego, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwróciło się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie o uzupełnienie stanowiska dotyczącego kwalifikacji planowanego przedsięwzięcia, o czym zostały poinformowane strony postępowania. Jednakże, w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja jak i postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie dowodzi, że organ ten nie kierował się oceną prawną zawartą w ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, sygn. II SA/Rz 196/14 w zakresie możliwości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Uzasadniając przyjęcie takiej oceny Sąd I instancji stwierdził, że lektura zaskarżonej decyzji wskazuje, iż niemal jej całość stanowi wierne powtórzenie treści uchylonej wyrokiem w sprawie o sygn. II SA/Rz 196/14 decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. Sąd zauważył, że nowy, w stosunku do treści decyzji z [...] grudnia 2013 r. element kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji stanowi przywołanie w niej treści art. 71 i art. 72 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko. Pewnej modyfikacji redakcyjnej uległy ponadto wskazania dla organu I instancji, ale z ich ogólnego charakteru nie wynika, czy istotnie zaistniała podstawa do zastosowania rozstrzygnięcia zawartego w art. 138 § 2 k.p.a. Treść decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2013 r. w zakresie analizy zebranego materiału dowodowego, poza wyżej opisanymi zmianami, jest identyczna z treścią zaskarżonej decyzji z dnia [...] marca 2015 r. Świadczy to o zlekceważeniu wskazań Sądu, w konsekwencji rażącym naruszeniu art. 153 p.p.s.a, a także rażącym naruszeniu zasady dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. W ocenie Sądu, działanie organu odwoławczego polegające na całkowitym braku ustosunkowania się in merito do zarzutów wniesionego odwołania powoduje, że cel postępowania odwoławczego a więc ponowne, merytoryczne rozpoznanie sprawy, nie został osiągnięty, do czego organ II instancji był zobowiązany uprzednio wydanym wyrokiem tego Sądu. Działanie organu odwoławczego, który wbrew wskazaniom zawartym w wyroku Sądu ograniczył się do powtórzenia motywów decyzji uchylonej wyrokiem z dnia 3 września 2014 r., a ponadto zignorował konkretne zarzuty zawarte w odwołaniu inwestora, nosi cechy rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Narusza także zasadę wyrażoną w art. 8 k.p.a., zobowiązującą organ administracji publicznej do prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie uczestników do władzy publicznej. Zestawienie treści obydwu ww. decyzji z [...] marca 2015 r. prowadzi do wniosku, że kontrola organu odwoławczego była pozorna. Organ odwoławczy w istocie rzeczy uchylił się po raz kolejny od dokonania rzetelnej weryfikacji podjętego w pierwszej instancji administracyjnej rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu, organy dysponujące wnioskiem strony kilkukrotnie uzupełnianym przez inwestora oraz opinią biegłego nie zmierzyły się z materiałem dowodowym w aspekcie ustalenia, czy inwestycja jest znacząco czy potencjalnie znacząco oddziałująca na środowisko. Sąd przypomniał, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie toczy się od 1 grudnia 2010 r., po wejściu w życie w dniu 15 listopada 2010 r. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 nr 213, poz. 1397), które tylko jeden raz w 2013 r. zostało zmienione. Przepisy prawa są zatem stabilne. Sąd podkreślił, że organom właściwym rzeczowo do prowadzenia danej kategorii spraw służy domniemanie fachowości, bowiem do ich obowiązków należy ustalenie, jaki przepis ma zastosowanie w sprawie, dokonanie wykładni tego przepisu i podciągnięcie pod ustalony w sprawie stan faktyczny. Z tych przyczyn uchylanie się merytorycznej oceny materiału dowodowego sprawy, z pomięciem tej części materiału, którą stanowi wniosek i dokumentacja przedłożona przez inwestora celem jego uzupełnienia, stanowi rażące naruszenia prawa. W ponownie prowadzonym postępowaniu Sąd polecił organowi odwoławczemu wykonać wskazania wynikające z wyroku tego Sądu wydanego w postępowaniu prowadzonym pod sygn. akt II SA/Rz 196/14, które obejmują również rzetelne rozpoznanie odwołania inwestora. Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 3 grudnia 2015 r. sygn. II SA/Rz 674/15 wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie, zaskarżając ten wyrok w całości i podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez orzekanie z pominięciem akt sprawy administracyjnej na skutek nieuwzględnienia dokumentów świadczących o przeprowadzeniu przez organ odwoławczy właściwego postępowania wyjaśniającego w sprawie; 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sformułowanie niepełnego oraz nieczytelnego uzasadnienia wyroku; 3) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez zastosowanie normy tego przepisu w sytuacji, gdy skarga jako niezasadna powinna być oddalona, na skutek błędnego przyjęcia, że organ odwoławczy naruszył art. 138 § 2 k.p.a. i art. 153 p.p.s.a.; 4) art. 153 p.p.s.a. poprzez bezzasadne uznanie, że organ odwoławczy nie wykonał zaleceń zawartych w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 3 września 2014 r., sygn. II SA/Rz 196/14; 5) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie pomimo braku wystąpienia przyczyn określonych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach; 6) art. 145a § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy z treści uzasadnienia wyroku wynika, że przepis ten Sąd powinien był zastosować. Na podstawie art. 176 p.p.s.a. w związku z art. 185 § 1 p.p.s.a. skarżący organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzut kasacyjny wskazany jako pierwszy organ uzasadnił nieuwzględnieniem przez Sąd I instancji, że akta sprawy obejmowały materiał dowodowy związany z przeprowadzoną przez organ I instancji w dniu 5 czerwca 2014 r. rozprawą administracyjną z udziałem biegłego oraz inwestora. Istnienie tego dokumentu miało znaczenie dla uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Kolejno postawiony zarzut – dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. – strona uzasadniła zamieszczeniem w treści uzasadnienia wyroku szeregu niezrozumiałych jej zdaniem sformułowań, do których zaliczyła zamieszczone na str. 10 wyroku w akapicie trzecim od dołu zdanie: "Z tych przyczyn uchylanie się merytorycznej oceny materiału dowodowego sprawy, że z pominięciem części materiału, który stanowi wniosek i dokumentacja przedłożona przez inwestora celem jego uzupełniona stanowi rażące naruszenie prawa". Zmusza to domyślania się przez organ, na czym polegało zarzucane mu przez Sąd rażące naruszenie prawa. Wątpliwości nie usuwa, zdaniem strony, następne zdanie, "Bez analiz treści wniosku i dokumentacji jej towarzyszącej mając na względzie ww. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r.". Za istotne uchybienie zaskarżonego wyroku organ uznał brak wskazania, jakich konkretnie zaleceń wyrażonych w wyroku z dnia 3 września 2014 r. sygn. II SA/Rz 196/14 organ odwoławczy nie wykonał. Zdaniem strony, zalecenia te zostały wykonane przez przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego poprzez zwrócenie się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie o uzupełnienie stanowiska tego organu. Sąd pominął treść udzielonej przez ten organ odpowiedzi, z której wynika, że wyrażenie stanowiska skutecznie stwierdzającego, czy dla przedmiotowego przedsięwzięcia wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach możliwe będzie po przedłożeniu przez inwestora prawidłowo policzonych wartości mocy EIRP opierającej się na wyszczególnionych w opinii biegłego parametrach technicznych. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie organ uzasadnił istnieniem podstaw do oddalenia przez Sąd I instancji skargi w sytuacji, gdy organ zastosował się do zaleceń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z dnia 3 września 2014 r. Organ wyjaśnił, że po uzyskaniu stanowiska RDOŚ w Rzeszowie o konieczności uzupełnienia wniosku inwestora uchylił zaskarżoną decyzję celem uzupełnienia wniosku, który wszczął postępowanie, na poziomie postępowania przed organem I instancji. Za takim rozwiązaniem przemawiało pojawienie się nowego dowodu w postaci stanowiska RDOŚ oraz ujawnione w toku rozprawy administracyjnej w dniu 2 września 2013 r. stanowisko inwestora o odmowie uzupełnienia wniosku o jakiekolwiek dodatkowe materiały, dowody czy obliczenia. Alternatywą dla organu odwoławczego mogło być utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, organ odwoławczy jednak uznał takie rozwiązanie za przedwczesne. W tych okolicznościach Sąd I instancji, w ocenie strony, naruszył art. 153 p.p.s.a. przez bezzasadne uznanie, że organ nie wykonał zaleceń zawartych w wyroku z dnia 3 września 2014 r., podczas gdy wyniki przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego wskazywały na zasadność uchylenia decyzji organu I instancji w całości i przekazania mu sprawy do ponownego rozpoznania. Doszło zatem do naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez zastosowanie tego przepisu pomimo braku wystąpienia przyczyn określonych w art. 156 k.p.a. W ocenie skarżącego organu, Sąd I instancji zarzucając organowi administracji publicznej ponowne uchylenie się od merytorycznego rozpatrzenia sprawy powinien ponadto zastosować art. 145a § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i określić we własnym zakresie właściwy sposób załatwienia sprawy na podstawie materiału dowodowego zebranego przez organy bądź też wskazać, dlaczego przepis art. 145a § 1 p.p.s.a. nie znajduje zastosowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Kontroli zaskarżonego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny dokonał w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej wniesionej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podstawy kasacyjne okazały się uprawnione. Dla oceny zarzutów kasacyjnych niezbędne staje się przypomnienie, że w niniejszej sprawie rozważania Sądu I instancji ukierunkowane były na ocenę prawną sytuacji, w której Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie działało w warunkach związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 3 września 2014 r. sygn. II SA/Rz 196/14. Postawione zaskarżonemu wyrokowi zarzuty wydania go z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 2 oraz 153 p.p.s.a., które uznać należało za główne zarzuty kasacyjne, poprzez wyrażenie w nim oceny prawnej dotyczącej wydania zaskarżonej decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie z rażącym naruszeniem art. 153 p.p.s.a., co w konsekwencji doprowadziło do przyjęcia przez ten Sąd za podstawę orzekania art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., okazały się zasadne. Uchybienia procesowe organu odwoławczego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie są tego rodzaju, że powinny skutkować koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 2015 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Na gruncie niniejszej sprawy źródło zastosowania przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. stanowiło uznanie, że kontrolowana przez ten Sąd decyzja kasacyjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2015 r. obarczona jest wadliwością, o której mowa w art. 156 k.p.a. polegającą, jak ujął to Sąd I instancji, na zlekceważeniu wskazań Sądu zawartych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 3 września 2014 r. sygn. II SA/Rz 196/14, co Sąd I instancji zakwalifikował jako rażące naruszenie art. 153 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący kasacyjnie organ zasadnie podnosi, że stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego o kwalifikowanej wadzie zaskarżonej decyzji jest nieuprawnione. Artykuł 153 p.p.s.a. stanowi wyraz obowiązywania zasady związania organu, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia, oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w tej sprawie przez sąd. Jak się przyjmuje w piśmiennictwie, aczkolwiek przepis ten nie stanowi samoistnej podstawy decyzji administracyjnej podejmowanej w toku ponownego rozpoznania sprawy, to jednak zakreśla w sposób wiążący dla organu normatywny zakres przepisów prawa materialnego i ustrojowego. Wpływ ten wykazuje przy tym charakter pośredni, ponieważ ocena prawna formułowana jest w istocie w uzasadnieniu konkretnego orzeczenia kasacyjnego sądu administracyjnego, do którego przepis art. 153 p.p.s.a. znajdować będzie zastosowanie (P. Kledzik [w:] Kryzys prawa administracyjnego? Tom IV: Wykładnia i stosowanie prawa administracyjnego pod red. D.R. Kijowskiego, J. Radwanowicz - Wanczewskiej, P.J. Suwaj i M. Wincenciaka, LEX 2012). Zaistnienie warunków uprawniających do stwierdzenia rażącego naruszenia art. 153 p.p.s.a. wymaga odwołania się do sposobu rozumienia pojęcia "rażącego naruszenia prawa" w doktrynie. Naruszenia prawa mają zaś charakter rażący, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. wyd. C.H.Beck, 2011, s. 631). Rażące naruszenie prawa to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym. Rażące naruszenie prawa obejmuje, m.in. przypadki oczywistego lub nieprawidłowego zastosowania zasad ogólnych z ograniczeniem praw stron; oczywistej sprzeczności pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy a treścią przepisu; oczywistej sprzeczności z przepisem prawa nie do pogodzenia z założeniami działania organu praworządnego państwa oraz sytuację, w której proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu wskazuje na jawną sprzeczność. W orzecznictwie dodatkowo wskazuje się, że istotne dla stwierdzenia zaistnienia przesłanki wymienionej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest odniesienie wady rażącego naruszenia prawa do stanu prawnego sprawy wyznaczonego faktami prawotwórczymi niezbędnymi w stosowaniu prawa co do określonego podmiotu i przedmiotu sprawy. W celu rozważenia rażącego naruszenia art. 153 p.p.s.a. istotne jest dokonanie zestawienia charakteru i zakresu wytycznych zawartych w wyroku sądu z ich realizacją, uwzględniając charakter spraw i treść przepisów znajdujących zastosowanie (zob. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2017 r., II OSK 1074/15). W rozpoznawanej sprawie orzeczeniem, które na mocy art. 153 p.p.s.a. oddziaływało na treść zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] marca 2015 r. był wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 3 września 2014 r., wielokrotnie błędne przywoływany w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jako wyrok z dnia 23 września 2014 r. W wyroku tym Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaistniały w niniejszej sprawie spór sprowadza się do oceny konieczności bądź braku konieczności uzupełnienia przez inwestora wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego we wskazanym przez organ zakresie, w celu przyjęcia prawidłowej oceny co do ewentualnej konieczności uzupełnienia tego wniosku o decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Konieczność uchylenia decyzji kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] grudnia 2013 r. w ww. wyroku z dnia 3 września 2014 r. Sąd powiązał z dwiema kwestiami. Po pierwsze uznał, że w kontrolowanej decyzji organ odwoławczy wydając swoje rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie określił koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na jej rozstrzygnięcie, przy czym zdaniem Sądu, czynności niezbędne, zdaniem Kolegium, dla rozstrzygnięcia sprawy polegające na dopytaniu biegłego na okoliczność sporządzonej już opinii oraz uzyskaniu opinii RDOŚ do niej mogły zostać przeprowadzone w postępowaniu odwoławczym. Po drugie, organ odwoławczy zobowiązany został przez Sąd do odniesienia się do zarzutów odwołania inwestora kwestionujących zasadność wezwania go przez organ I instancji do uzupełnienia wniosku w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Co do pierwszej z zaznaczonych powyżej kwestii skarżący kasacyjnie organ zasadnie wskazał, że wbrew zarzutom Sądu I instancji, w zaskarżonej decyzji przyjętej w wyniku ponownego rozpoznania sprawy Kolegium wskazało, że w sprawie istnieją niewyjaśnione wątpliwości co do obowiązku wydania w przedmiotowej sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, którą zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 2 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko inwestor powinien legitymować się przed wydaniem decyzji, której dotyczył złożony w dniu 1 grudnia 2010 r. wniosek inwestora o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Uzasadnienie faktyczne decyzji z [...] marca 2015 r. obejmuje ponadto wskazanie, że ocenę powyższą Kolegium powzięło po wystąpieniu do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie o uzupełnienie stanowiska tego organu z dnia 8 lipca 2013 r., w wyniku czego Kolegium uzyskało informację, iż ww. organ ochrony środowiska wobec braku szczegółowej wiedzy na temat parametrów technicznych inwestycji (w tym odległości i mocy EIRP) nie może zająć jednoznacznego stanowiska w sprawie zakwalifikowania inwestycji do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a w konsekwencji wiążąco stwierdzić, czy dla przedmiotowej inwestycji wymagana jest decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Organ odwoławczy odwołał się również do wyników przeprowadzonej przed organem I instancji w dniu 5 czerwca 2014 r. rozprawy administracyjnej, w trakcie której kluczowej dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kwestii istnienia obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie wyjaśniono. Powyższe wskazuje na realizację wytycznych zawartych w wyroku z dnia 3 września 2014 r. w zakresie, w jakim w wyroku tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie nakazał organowi w odniesieniu do treści art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i bez wiążącego wskazania sposobu finalnego rozstrzygnięcia sprawy, sprecyzować konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, a także przeprowadzić dodatkowe postępowanie wyjaśniające. Powołane powyżej okoliczności sprawy, wskazujące na przynajmniej częściową realizację przez organ odwoławczy wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku z dnia 3 września 2014 r. nieuprawnioną czynią ocenę Sądu I instancji o działaniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w warunkach rażącego naruszenia prawa. Pozostałe podstawy kasacyjne nie są usprawiedliwione. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska skarżącego organu, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób naruszający art. 141 § 4 p.p.s.a. i mający zarazem wpływ na wynik sprawy. Wbrew zarzutom strony, lektura uzasadnienia zaskarżonego wyroku dowodzi, że aczkolwiek zawiera ono błędy stylistyczne oraz omyłki pisarskie (przykładowo dotyczące daty wyroku WSA w Rzeszowie w sprawie o sygn. II SA/Rz 196/14), to jednak w sposób wystarczająco czytelny podaje na czym polegało zarzucane zaskarżonej decyzji rażące naruszenie prawa oraz jakich zaleceń wyrażonych w wyroku z dnia 3 września 2014 r. sygn. II SA/Rz 196/14 organ odwoławczy nie wykonał. Uprawnionej podstawy kasacyjnej nie stanowi też zarzut naruszenia art. 145a § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez nieskorzystanie przez Sąd I instancji z uprawnienia do zastosowania w niniejszej sprawie środka, o jakim stanowi art. 145a § 1 p.p.s.a. Z brzmienia tego przepisu jednoznacznie wynika, że możliwość zobowiązania organu przez Sąd do wydania w określonym terminie decyzji lub postanowienia ze wskazaniem sposobu załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcia ograniczona jest do przypadków naruszenia prawa materialnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.) lub naruszenia prawa materialnego w sposób kwalifikowany (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), a ponadto jeśli jest to uzasadnione okolicznościami sprawy. Rozpoznawana sprawa, obejmująca przypadek naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.a.) dyspozycji art. 145a § 1 p.p.s.a. nie podlega. Uznanie, że warunek stwierdzenia rażącego naruszenia prawa na gruncie niniejszej sprawy nie został spełniony, z czym można byłoby skutecznie wiązać istnienie podstaw do stwierdzenia przez Sąd I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 p.p.s.a. nieważności decyzji z dnia [...] marca 2015 r. uzasadniał uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie punktu pierwszego zaskarżonego wyroku, na mocy którego Sąd I instancji stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. Przeprowadzona przez Sąd I instancji kontrola sądowoadministracyjna posiadała takie wady, które czyniłyby koniecznym jej podważenie z uwagi na ich istotny wpływ na wynik sprawy. Objęta skargami A. K. oraz [...] Sp. z o.o. w Warszawie zaskarżona decyzja organu odwoławczego z dnia [...] marca 2015 r., w wyniku przejęcia sprawy po uchyleniu wyroku Sądu I instancji do rozpoznania na podstawie art. 188 p.p.s.a. przez Naczelny Sąd Administracyjny, podlegała jednak uchyleniu po dokonaniu jej dalszej oceny w kontekście wymogu przestrzegania zasady wynikającej z art. 153 p.p.s.a. Pomimo powyżej ujawnionej wadliwości zaskarżonego wyroku nie można bowiem uznać, aby skarżący kasacyjnie organ zdołał wykazać, iż oddalenie skarg wniesionych na decyzję tego organu z dnia [...] marca 2015 r. w oparciu o art. 151 p.p.s.a. byłoby zasadne. Przedmiot związania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zamieszczonymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 3 września 2014 r. sygn. II SA/Rz 196/14 obejmował bowiem także – poza wcześniej wskazanymi okolicznościami - zobowiązanie organu odwoławczego do rozważenia zasadności zarzutów odwołania, w ramach których inwestor podjął polemikę z organem I instancji co do konieczności uzupełnienia przez niego wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego o informacje na temat określonych parametrów technicznych inwestycji. Zaniechanie organu odwoławczego w tym zakresie jest bezsporne. Zostało ono zauważone również przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, w którym Sąd ten prawidłowo stwierdził, że wskazania wynikające z wyroku tego Sądu w sprawie o sygn. akt II SA/Rz 196/14 obejmują również rozpoznanie odwołania inwestora od decyzji Burmistrza Gminy P. z dnia [...] listopada 2013 r. Zaniechanie zastosowania się przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze do tej wiążącej, wyrażonej w sposób jednoznaczny wytycznej Sądu, skutkować musiało uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. w zw. z art. 188 p.p.s.a. Nie sposób jednocześnie nie zauważyć, że w sytuacji, gdy dotychczas dokonane w postępowaniu administracyjnym ustalenia wskazują na konieczność przedstawienia przez inwestora dodatkowych informacji niezbędnych do przyjęcia prawidłowej oceny co do konieczności bądź braku konieczności uzupełnienia wniosku w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji o decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, a z drugiej strony wskazują na stanowczą odmowę przez inwestora dalszej współpracy z organem w tym zakresie w związku z zarzutami odwołania negującymi potrzebę uzupełnienia wniosku, organ odwoławczy w ramach własnych kompetencji (art. 136 § 1 k.p.a.) powinien samodzielnie zwrócić się do [...] sp. z o.o. do sprecyzowania parametrów istotnych dla przeprowadzenia pełnej kwalifikacji wniosku, zidentyfikowanych już na tym etapie postępowania szczegółowo w oparciu o opinię biegłego, zamiast zlecać wykonanie tej czynności organowi I instancji. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie można wykluczyć, że istnieje prawdopodobieństwo odmowy przedstawienia przez inwestora wymaganych informacji co mogłoby prowadzić do merytorycznego rozstrzygnięcia. Wyrazem istnienia takiej możliwości jest wskazanie w skardze kasacyjnej, że alternatywą dla wydanej decyzji kasacyjnej było utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego, dopiero ewentualne pozytywne ustosunkowanie się inwestora do wezwania organu odwoławczego mogłoby uzasadnić – po dokonaniu przez ten organ oceny, że przedłożone przez inwestora prawidłowo policzone wartości mocy EIRP opierającej się na wyszczególnionych w opinii biegłego parametrach technicznych wskazują na konieczność skierowania sprawy na etap postępowania przed organem I instancji w celu wezwania inwestora do przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach - wydanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny w punkcie pierwszym orzekł na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylając punkt pierwszy zaskarżonego wyroku oraz uchylając zaskarżoną decyzję. W pozostałej części (punkt 3 wyroku) Sąd skargę kasacyjną oddalił na podstawie art. 184 p.p.s.a. Uznając ponadto, że zaszedł szczególnie uzasadniony przypadek odstąpienia od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie drugim wyroku. Podejmując takie rozstrzygnięcie sąd kasacyjny miał na względzie, że postępowanie kasacyjne wszczęte zostało w stosunku do wadliwego orzeczenia Sądu I instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny, w wyniku której aczkolwiek uchylony został wyrok Sądu I uwzględniający skargę, to jednak wynik postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym był skutkiem stwierdzenia wad w administracyjnym postępowaniu odwoławczym. Skoro zatem organ, który dochodzi zwrotu kosztów do powstania tych kosztów się przyczynił, wzgląd na przyjętą w art. 207 § 2 p.p.s.a. zasadę słuszności zdecydował o tym, że Sąd uznał za niedopuszczalne obciążanie zwrotem kosztów postępowania kasacyjnego strony wygrywającej postępowanie kasacyjne (organu) na rzecz strony przegrywającej (A. K. i [...] Sp. z o.o.).