II SA/Rz 674/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ NSA Małgorzata Wolska Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2015 r. sprawy ze skarg A. K. i A. Sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz skarżących A. K. i A. Sp. z o.o. kwoty po 757 zł /słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skarg A. K. i A. sp. z o.o. z/s [...] (dalej: "Spółka") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] (dalej "SKO" lub "Kolegium") z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, którą wydano w następującym stanie sprawy; Podaniem z dnia 1 grudnia 2010 r. Spółka zwróciła się do Burmistrza Gminy [...] o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego mającej polegać na budowie bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] nr [...] na działce nr 563 obr. [...] przy ul. P. w P. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. Burmistrz odmówił Spółce po raz pierwszy ustalenia lokalizacji ww. inwestycji celu publicznego, jednak decyzja ta została uchylona przez SKO [...] decyzją z dnia [...] września 2011 r. nr [...]. Także odmowna decyzja z dnia [...] lutego 2012 r. została uchylona przez Kolegium decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...], Burmistrz odmówił Spółce ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego uznając, że inwestycja taka byłaby szkodliwa dla mieszkańców bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji i doprowadziłaby do spadku wartości posiadanych przez nich nieruchomości, naruszałby także ład przestrzenny na terenach przeznaczonych pod zabudowę i terenach mieszkaniowych. Kosztów z tym związanych nie może ponosić gmina, a potrzeby w zakresie łączności telefonicznej na terenie gminy są już zaspokojone. Możliwe byłoby natomiast wskazanie innej, mniej zaludnionej lokalizacji. Ponadto przedstawiona dokumentacja nie pozwalała na ocenę, czy planowane przedsięwzięcie nie zalicza się do mogących znacząco oddziaływać na środowisko i nie wymaga przez to przeprowadzenia procedury oceny oddziaływania na środowisko. Brak było podstaw do ustalenia, czy przedsięwzięcie jest zgodne z przepisami odrębnymi, w szczególności w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi. Po rozpatrzeniu odwołania Spółki SKO decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzją w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji w celu uzupełnienia postępowania dowodowego. Na skutek skargi A. K. decyzja Kolegium wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (dalej w skrócie WSA) z dnia 3 września 2014 r. sygn. II SA/Rz 196/14 uchylona z uwagi na jej wydanie z naruszeniem art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) zwana dalej w skrócie k.p.a. Uprzednio, decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Burmistrz ponownie odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jednak Kolegium decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] uchyliło ją a postępowanie pierwszej instancji prowadzone pod nr [...] umorzyło ze względu na to, że poprzednia decyzja Kolegium z dnia [...] grudnia 2013 r. została uchylona przez WSA w Rzeszowie, a zatem postępowanie odwoławcze nie zostało zakończone. Następnie decyzją z dnia [...] marca 2015 r.nr [...], SKO uchyliło zaskarżoną decyzję Burmistrza z dnia [...] listopada 2013 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W ocenie Kolegium kontrolowaną decyzję wydano z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego, w tym art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 199) dalej zwana ustawą. Przede wszystkim decyzja ta nie posiada poprawnie sporządzonego uzasadnienia faktycznego i prawnego. Odmawiając ustalenia lokalizacji Burmistrz nie wskazał przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 56 ustawy, z którymi kolidowałaby planowana inwestycja. W dalszym ciągu istnieją niewyjaśnione wątpliwości, co do potrzeby przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Dlatego też pobieżna analiza dostępnego materiału dowodowego oraz ogólnikowość uzasadnienia narusza przepisy art. 107 § 3 k.p.a. W toku ponownie prowadzonego postępowania za konieczne uznano zwrócenie się do inwestora o sprecyzowanie parametrów inwestycji istotnych z punktu widzenia kwalifikacji przedsięwzięcia, dokonanie oceny stanowiska Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i opinii biegłego w kontekście konieczności przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz wydanie decyzji uwzględniającej stan faktyczny i prawny zawierającą prawidłowo sporządzone uzasadnienie. Z rozstrzygnięciem powyższym nie zgodzili się: A. K. oraz Spółka, wnosząc odrębne skargi. A. K., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i orzeczenia o kosztach postępowania, zarzuciła naruszenie przez Kolegium: 1. art. 56 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 5, 6, 7 usatwy poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz niezgodność ocen organu dotyczących uwzględnienia interesów miejscowej ludności i ich wniosków oraz zaniechanie rzetelnego zbadania sytuacji i argumentów stron, przy jednoczesnym bezpodstawnym przyjęciu, że cel ustawy został osiągnięty, 2. art. 144 w zw. z art. 140 k.c. w zw. z art. 56 ustawy poprzez ich niezastosowanie, 3. art. 32 Konstytucji RP i art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady równości obywatela wobec prawa oraz zasady pogłębiania zaufania do organów państwa, co może ją narazić na szkodę i narusza jej interesy majątkowe, 4. art. 6, 7, 77 i 80 w zw. z art. 75 .p.a. poprzez wybiórcze zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego i niedopełnienie obowiązku wyczerpującego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, 5. art. 8 i 107 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie decyzji, Z kolei Spółka, domagająca się uchylenia zaskarżonej decyzji i orzeczenia o kosztach postępowania, zarzuciła naruszenie przez Kolegium: 1. art. 138 § 2 w zw. z art. 136 k.p.a. poprzez nieuzasadnione uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, 2. art. 15 k.p.a. poprzez ograniczenie się Kolegium do kontroli decyzji organu I instancji i niedokonanie ponownego rozpatrzenia sprawy, 3. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i brak orzeczenia co do istoty, 4. art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia przyczyn uchylenia decyzji organu I instancji 5. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 8 k.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie zebranego materiału dowodowego wystarczającego do kwalifikacji planowanego przedsięwzięcia 6. art. 153 P.p.s.a. poprzez niezastosowanie się do wskazań i oceny prawnej wyrażonej w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 3 września 2014 r. sygn. II SA/Rz 196/14, 7. art. 40 § 1 k.p.a. poprzez niedoręczanie Spółce pism w toku postępowania, 8. art. 10, art. 68 § 2 i art. 8 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu i jego prowadzenie w sposób niebudzący zaufania do organów państwa wobec sporządzenia protokołu z rozprawy z dnia 5 czerwca 2014 r. bez jego odczytania obecnym i nie danie im możliwości podpisania się pod tym protokołem, 9. art. 12 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania z naruszeniem zasady wnikliwości i szybkości. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, przedstawiając stanowisko wyrażone w skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2014, poz.1647). Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwana dalej w skrócie p.p.s.a., z którego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Stosownie art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Zasada związania orzeczeniem sądu oznacza, że orzeczenie to oddziałuje na przyszłe postępowanie tak administracyjne, jak i sądowoadministracyjne. W piśmiennictwie wskazuje się, że przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania decyzji (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, s. 325). Związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się temu poglądowi w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania. W wyroku z dnia 3 września 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...], uchylającą decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej [...], na działce nr 563 położonej w obrębie nr [...] gm. [...] dla A. sp. z o. o. z siedzibą [...]. W uzasadnieniu wyroku WSA w Rzeszowie opisał zasady i przesłanki stosowania art. 138 § 2 k.p.a., a następnie stwierdził, że sama odmienna ocena dowodów, odmienna ocena prawna, a także konieczność przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego (w tym dowodowego) nie jest wystarczającą przesłanką do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zaskarżoną decyzją SKO naruszyło nie tylko art. 138 § 2 k.p.a., ale też zasady postępowania określone w art. 7, art. 8 i art. 12 k.p.a., gdyż nie wykazano przesłanek, które nakazywałyby odstąpienie od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy z uwagi na konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wykraczającego ponad dopuszczalność zastosowania art. 136 k.p.a., organ nie pokusił się nawet o wskazanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy uniemożliwia jego ustalenie z zastosowaniem art. 136 k.p.a. Żadna z przywołanych przez organ II instancji okoliczności nie ma na tyle istotnego i skomplikowanego charakteru, który uniemożliwiałby jej wyjaśnienie w ramach postępowania odwoławczego bez szkody dla wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz uprawnień procesowych stron postępowania. Sąd wyjaśnił, że przy aktualnym brzmieniu art. 138 § 2 k.p.a., że w rozpoznawanej sprawie konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający wpływ na jej rozstrzygnięcie nie został w ogóle określony. Za takie Sąd nie uznał wskazaną przez Kolegium konieczność wyjaśnienia przez biegłego "wartości równoważnej mocy promieniowanej izotropowej (EIRP) oraz konieczności ustosunkowania się RDOŚ do opinii biegłego. Analiza akt sprawy skłania do refleksji, że SKO rozpoznając sprawę po raz trzeci uchyliło się od jej rozpatrzenia. Wskazane przez SKO wątpliwości w zakresie fragmentu stanu faktycznego sprawy czy tez oceny dowodów mogły zostać usunięte w postępowaniu odwoławczym, co nie spowodowałoby naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). SKO nie ustosunkowało się wskazanej przez Burmistrza [...] przyczyny odmownej decyzji w tej sprawie. W Burmistrz [...] wyraźnie wskazał, że zgodnie z decyzją SKO z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] zobligowany był na nowo przeprowadzić analizę kompletności wniosku inwestora w zakresie dołączenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz rozważyć możliwość powołania biegłego bądź skorzystania z opinii RDOŚ w tym zakresie. Organ I instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, posiłkując się opinią biegłego i stanowiskiem RDOŚ wezwał wnioskodawcę do o uzupełnienie wniosku o kolejne dokumenty. Pismem z dnia7 października 2013 r. wnioskodawca odmówił uzupełnienia wniosku w tym przedmiocie. Sąd przyjął, że spór w sprawie sprowadził się do oceny konieczności bądź braku konieczności uzupełnienia wniosku przez inwestora w podanym zakresie. Organ I instancji przyjął, że takie uzupełnienie jest konieczne, a brak dołączenia przez inwestora żądanych dokumentów skutkuje odmową uwzględniania jego wniosku na podstawie art. 56 ustawy. We wskazaniach w ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym Sad nie wykluczał wydania przez SKO kasacyjnej decyzji, ale zastrzegł prawidłowe zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Okolicznością bezsporną jest, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte wnioskiem A. z dnia 1 grudnia 2010 r., któż wpłynął do organu I instancji w dniu 7 grudnia 2010 r. i został uzupełniony w piśmie z dnia 4 stycznia 2011 r. W czerwcu 2013 r. inwestor na wezwanie organu przedstawił analizę rozkładu pól PEM wokół stacji bazowej telefonii komórkowej, której anteny sektorowe oraz anteny radiolinii będą zamontowane na wieży kratowej położonej przy ul. P. w P. Burmistrz [...] w piśmie z dnia 25 czerwca 2013 r. wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska [...] o zajęcie stanowiska, czy planowana inwestycja polegająca na budowie bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej [...] w P. na działce nr 563 kwalifikuje sie do przedsięwzięć mogących zawsze lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w konkluzji pisma z dnia 8 lipca 2013 r. (karta akt admin. nr 248) wyjaśnił, że przedmiotowe przedsięwzięcie nie jest przedsięwzięciem należącym do grupy mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowisko oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227 ze zm.). Poinformował też, że organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed wszczęciem postępowania administracyjnego winien dokonać wnikliwej analizy dokumentacji pod kątem zasadności wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie. W aktach administracyjnych sprawy znajduje sie również opinia biegłego dr inż. J. G. z dnia 10 września 2013 r. sporządzona na okoliczność ustalenia faktycznych wartości równoważnej mocy promieniowanej izotropowo (EIRP) przez anteny sektorowe dla projektowanej stacji bazowej [...] telefonii komórkowej A. na wieży kratowej zlokalizowanej na działce nr 563 obr. [...]. Pismem z dnia 25 września 2013 r. Burmistrz [...] wezwał inwestora o uzupełnienie wniosku o charakterystyczne parametry techniczne inwestycji oraz dane charakteryzujące wpływ inwestycji na środowisko szczegółowe opisane w pkt 1 lit. a. Inwestor w piśmie z dnia 7 października 2013 r. w formie tabeli podał informację o charakterystycznych parametrach radiowych inwestycji. Zaznaczył też, że inwestor nie będzie przekazywał już organowi żadnych dodatkowych opracowań. Na inwestorze nie ciąży bowiem obowiązek dostarczenia organowi kwalifikacji przedsięwzięcia oraz obowiązek udowodnienia, że planowana inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji środowiskowych, a jedynie obowiązek przekazania odpowiednich danych wystarczających do przeprowadzenia kwalifikacji przez ten organ. W dalszej części pisma odniósł się do opinii biegłego. Grancie rozpoznania sprawy wyznacza wyżej powołany art. 153 p.p.s.a, w szczególności przeprowadzenie oceny, czy w ponownie prowadzonym postępowaniu organ II instancji zastosował się do wskazań i oceny prawnej zawartej w prawomocnym wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 23 września 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 196/14. Pismem z dnia 19 grudnia 2014 r. SKO [...] wystąpiło Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska [...] o uzupełnienie stanowiska zawartego w piśmie z dnia 8 lipca 2013 r. dotyczącego kwalifikacji planowanego przedsięwzięcia do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w piśmie z dnia 19 stycznia 2015 r. udzielił odpowiedzi, w której wskazał, że zgodnie z opinią nr [...] dr inż. J. G. podstawowym parametrem technicznym przedmiotowej inwestycji pozwalającym na dokonanie stosownej kwalifikacji będzie prawidłowo policzona móc promieniowania izotropowo (EIRP) przez anteny projektowanej stacji bazowej oraz podał parametry techniczne warunkujące wielkość mocy. Drugim niezbędnym parametrem technicznym koniecznym dla dokonania prawidłowej kwalifikacji inwestycji jest wartość odległości środka elektrycznego anteny wyznaczonej od miejsc dostępnych dla ludności wzdłuż głównej osi promieniowania tej anteny. Wyznaczenie tej odległości uwzględniać musi zarówno kierunek (azymut) głównej wiązki promieniowania anteny, jak i pochylenie tej wiązki (tilt). Wyrażenie stanowiska skutecznie stwierdzającego czy dla przedmiotowego przedsięwzięcia jest wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach będzie możliwe po przedłożeniu przez inwestora prawidłowo wyliczonej wartości mocy EIRP opierającej się na wyszczególnionych ww. parametrach technicznych wymienionych w pkt a - g tego pisma. Z przedstawionego stanu faktycznego wynika, że przed wydaniem aktualnie zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwróciło się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska o uzupełnienie stanowiska dotyczącego kwalifikacji planowanego przedsięwzięcia o czym zostały poinformowane strony postępowania. Zaskarżona decyzja jak i postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze dowodzi, że organ nie kierował się oceną prawną zawartą w ww. wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 23 września 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 196/14 w zakresie możliwości zastosowania rozstrzygnięcia z art. 138 § 2 k.p.a., przyczym Sąd nie wykluczył możliwości wydania kasacyjnej decyzji na podstawie tego przepisu, ale zgodnie z warunkami w nim określonymi. Lektura zaskarżonej decyzji wskazuje, że niemalże jej całość stanowi wierne powtórzenie treści własnej decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...], która została uchylona w ww. wyrokiem, WSA z dnia 23 września 2014 r. Zaskarżona decyzja nie ma ponumerowanych stron, ale na karcie nr 33 akta administracyjnych organu II instancji odpowiadającej 5 stronie decyzji w akapicie 3 i 4 znalazła się nowa treść decyzji, która jest jednak tylko przywołaniem treści art. 71 i art. 72 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (DZ. U. z 2013, poz. 1235 ze zm.). Pewnej modyfikacji redakcyjnej uległy wskazania dla organu I instancji , ale z ich ogólnego charakteru nie wynika, czy istotnie zaistniałą podstawa do zastosowania rozstrzygnięcia zawartego w art. 138 § 2 k.p.a. Treść obydwu decyzji SKO z dnia [...] grudnia 2013 r. i z dnia [...] marca 2015r. w zakresie analizy zebranego materiału dowodowego poza wyżej opisanymi zmianami jest identyczna. Świadczy to o zlekceważeniu wskazań Sądu, w konsekwencji rażącym naruszeniu art. 153 p.p.s.a, a także rażącym naruszeniu zasady dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 k.p.a. Zgodnie art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. W judykaturze nie budzi wątpliwości, że do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Tym samym organ odwoławczy nie może ograniczyć się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję zgodnie z treścią art. 138 k.p.a., czyli dokonać merytorycznej i prawnej oceny zaskarżonej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lutego 2012 r., II OSK 2720/11, LEX nr 1145626). Na konstytucyjność zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego w aspekcie prawa do procesu i rzetelnego załatwienia sprawy wskazuje doktryna (por. B. Adamiak, Konstytucyjna zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, w: Pozycja samorządowych kolegiów odwoławczych w postępowaniu administracyjnym, red. C. Martysz, A. Matan, Zakamycze 2005, s. 21 i 24; por. wyrok WSA w Rzeszowie z 4.06.2013 r. sygn. akt II SA/Rz 962/12 LEX nr 1334911). W ocenie Sądu działanie SKO polegające na całkowitym braku ustosunkowania się in merito z zarzutami wniesionego odwołania powoduje, że cel postępowania odwoławczego - ponowne, merytoryczne rozpoznanie sprawy, nie został osiągnięty, do czego organ II instancji był zobowiązany wyrokiem tego Sądu z dnia 23 września 2014 r. Zatem działanie organu odwoławczego, który wbrew wskazaniom wyroku WSA ograniczył się do powtórzenia motywów decyzji uchylonej wyrokiem z dnia 23 września 2014 r., i ignoruje konkretne zarzuty zawarte w odwołaniu inwestora nosi cechy rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Narusza także zasadę wyrażoną w art. 8 k.p.a., zobowiązującą organ administracji publicznej do takie prowadzenia postępowania, które budzi zaufanie uczestników do władzy publicznej. Zdaniem Sądu zestawienie treści obydwu ww. decyzji SKO prowadzi do wniosku, że kontrola organu odwoławczego była pozorna, oczywista jest konkluzja, że organ odwoławczy w istocie rzeczy uchylił się po raz kolejny od dokonania rzetelnej weryfikacji podjętego w I instancji rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie nie można uniknąć konkluzji, że organy dysponując wnioskiem strony kilkukrotnie uzupełnianym przez inwestora, dysponując opinią biegłego nie zmierzyły się z materiałem dowodowym w aspekcie ustalenia czy inwestycja jest znacząco czy potencjalnie znacząco oddziałująca na środowisko. Nie można nie uwzględnić przy tej ocenie również faktu, że postępowanie administracyjne toczy się od 1 grudnia 2010 r. , a w dniu 15 listopada 2010 r. weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 nr 213, poz. 1397), które tylko jeden raz w 2013 r. zostało zmienione. Tak więc przepisy prawa są w tym przedmiocie stabilne. Organom właściwym rzeczowo do prowadzenia danej kategorii spraw służy domniemanie fachowości, bo do ich obowiązków należy ustalenie, jaki przepis ma zastosowanie w sprawie, dokonanie wykładni tego przepisu i podciągnięcie pod ustalony w sprawie stan faktyczny. Z tych przyczyn uchylanie się merytorycznej oceny materiału dowodowego sprawy, że z pomięciem tej części materiału, którą stanowi wniosek i dokumentacja przedłożona przez inwestora celem jego uzupełniona stanowi rażące naruszenia prawa. Bez analiz treści wniosku i dokumentacji jej towarzyszącej mając na względzie ww. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. Przedstawione uwagi prowadzą do wniosku, że należy stwierdzić jej nieważność na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w z. z art. 153 p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 200 p.p.s.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu SKO wykona wskazania wynikające z wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 23 września 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 196/14, które obejmują również rzetelne rozpoznanie odwołania inwestora.