I OSK 673/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.) del. WSA Rafał Wolnik Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Korybut-Orłowska po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. K. i J. Z. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 3 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Ol 816/15 w sprawie ze skargi I. K. i J. Z. K. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunty oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 3 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Ol 816/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę I. K. i J. K. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z [...] czerwca 2015 r. nr [...]. Decyzją tą Wojewoda uchylił decyzję Starosty Ełckiego z [...] lutego 2015 r. nr [...], ustalającą na rzecz I. K. i J. K., dla każdego oddzielnie, odszkodowanie w wysokości po 222.168,33 zł za udział w części 21330/61200 w działce nr [...] o pow. [...] ha na terenie obrębu C. gmina E., jako powstałej w wyniku podziału nieruchomości pod drogę publiczną. Uchylając decyzję, Wojewoda odmówił ustalenia odszkodowania wyjaśniając, że odszkodowanie może być przyznane tylko za działki wydzielone pod drogę publiczną w miejscowym planie lub w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji, a o charakterze działek wydzielonych pod drogę przesądza treść decyzji podziałowej. Wojewoda podkreślił, iż z decyzji Wójta Gminy Ełk z [...] października 2000 r. o zatwierdzeniu podziału, na wniosek I. K. i J. K., działki nr [...] stanowiącej ich własność, wynika, iż podziału dokonuje się pod warunkiem, iż na działce wydzielonej nr [...], która po zmianie w ewidencji gruntów została oznaczona nr [...], ustanowiona zostanie służebność gruntowa dla każdoczesnych właścicieli i użytkowników nowo wydzielonych działek, a I. K. i J. K. nie kwestionowali przyjętego w decyzji podziałowej charakteru drogi jako dojazdowej. Zdaniem Wojewody, wydzielona droga nie ma charakteru drogi publicznej, zatem za działkę nr [...] nie przysługuje odszkodowanie. Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd podzielił stanowisko Wojewody, że działka nr [...] nie przeszła z mocy prawa na własność Gminy Ełk, gdyż nie została wydzielona pod drogę publiczną i wyjaśnił: Zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – Uchwała Rady Gminy Ełk Nr XX/102/96 z dnia 25 października 1996 r. (Dz.Urz.Woj.Suw. Nr 79, poz. 247 ze zm.) – przedmiotowa działka oznaczona została jako droga dojazdowa oznaczona literą D, co nie przesądza jednak, że droga ta ma charakter publiczny. Istotna jest analiza treści decyzji podziałowej z dnia [...] października 2000 r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, w której ustalono, że warunkiem podziału jest ustanowienie na przedmiotowej działce służebności drogowej w postaci przechodu i przejazdu dla każdoczesnych właścicieli i użytkowników nowo wydzielonych działek z uwagi na brak dostępu do drogi publicznej. To z decyzji podziałowej musi wynikać, że wydzielona działka gruntu została wydzielona pod drogę publiczną, a nie jedynie pod drogę, jako ciągu komunikacyjnego, która nie ma charakteru publicznego. Decyzja podziałowa z 2000 r. nie wskazywała w podstawie prawnej art. 98 ust. 1 u.g.n., w uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniesiono jedynie konieczność ustanowienia służebności przechodu i przejazdu, a nie wydzielenia drogi. Istotny jest tu fakt, że skarżący wystąpili z wnioskiem o wypłatę odszkodowania dopiero po sprzedaży części udziałów w przedmiotowej działce na rzecz osób trzecich, a wypłata odszkodowania może nastąpić jedynie w przypadku przejęcia działki na rzecz gminy, a nie udziału w działce a w przypadku współwłasności z wnioskiem o odszkodowanie mogą wystąpić wszyscy współwłaściciele łącznie. W niniejszej sprawie jednak taki wniosek nie jest możliwy, gdyż odszkodowanie nie przysługuje osobom, które nie były właścicielami działki w dacie wydania decyzji podziałowej. Ponadto zgodnie z przepisami o ustawy o drogach publicznych droga gminna nie może być przedmiotem współwłasności gminy z innymi osobami, a w tej sytuacji niedopuszczalne byłoby wypłacenie odszkodowania za działkę, która także z tego względu nie mogłaby stanowić drogi publicznej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli I. K. i J. K., reprezentowani przez radcę prawnego, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokowi zarzucono: naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: art. 1, art. 7 ust. 1 i art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 460), przez ich błędną wykładnię, art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, który wyznacza granice ingerencji państw w prawo własności (Dz.U. Nr 36, poz. 175), poprzez oddalenie skargi, mimo faktu że droga oznaczona działką nr [...] nie ma na celu obsługi komunikacyjnej wyłącznie działek właścicieli nieruchomości powstałych w wyniku dokonanego podziału nieruchomości wnioskodawców, ale jest drogą powszechnie dostępną, art. 2 i art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.) poprzez zaakceptowanie faktu pozbawienia skarżących prawa do swobodnego dysponowania swoją własnością, bez przyznania im stosownego odszkodowania, art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r., 782) poprzez ich niezastosowanie i oddalenie skargi, mimo spełnienia przesłanek wynikających z ww. przepisów, art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r., 782) poprzez ich niezastosowanie i oddalenie skargi z uwagi na przyjęcie, że w przypadku, gdy w decyzji nr GG.7430)16)00 z dnia [...] października 2000 r. został zawarty zapis o ustanowieniu służebności drogowej w postaci przechodu i przejazdu dla każdoczesnych właścicieli i użytkowników nowo wydzielonych działek, droga ta nie ma charakteru drogi publicznej; naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przyjęcie stanu faktycznego, który organy I i II instancji ustaliły bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny; art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. wobec nieprzedstawienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku takich ustaleń i dowodów, jakie mogłyby przemawiać za oddaleniem skargi oraz wobec całkowicie dowolnego ustalenia, że działka nr [...] stanowi ogólnodostępną drogę wewnętrzną, a nie ogólnodostępną drogę publiczną, mimo stwierdzenia przez Sąd orzekający spełnienia przesłanek wskazanych przez Europejski Trybunał Praw Człowieka w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce (skarga nr 22531/05), art. 151 w zw. z art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo naruszenia przez organ II instancji przepisów prawa materialnego: art. 1, art. 7 ust. 1 i art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 460), art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, który wyznacza granice ingerencji państw w prawo własności, (Dz.U. Nr 36, poz. 175), art. 2 i art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.) oraz art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r., 782). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Artykuł 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369), "p.p.s.a", stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1–6 p.p.s.a., należało zatem odnieść się do zasadniczych zarzutów stanowiących istotę podstaw kasacji. Oceniając zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał je za nieusprawiedliwione. Stosownie do art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe – z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa odpłatnie na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna, a za te działki gruntu, zgodnie z ust. 3 art. 98, przysługuje odszkodowanie. Przejście działek wydzielonych pod drogi publiczne na rzecz podmiotów publicznych jest zatem wywłaszczeniem, które następuje z mocy prawa i z tego względu, tj. wywłaszczenia, przysługuje odszkodowanie, które musi być słuszne, gdyż taki jest nakaz konstytucyjny. Jednak aby można było mówić o zaistnieniu przesłanki z art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. prawa do słusznego odszkodowania, muszą być spełnione warunki, wskazane w ust. 1 tego artykułu. Wydzielone, w wyniku zatwierdzenia podziału nieruchomości, działki muszą być pod drogi publiczne określonej kategorii i w związku z tym przejść z mocy prawa na własność podmiotu publicznego w zależności od kategorii wydzielonej drogi. W sprawie przejścia zatem z mocy prawa na rzecz określonego podmiotu publicznego działki wydzielonej pod drogę publiczną decydująca jest decyzja zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości. Wynika to z regulacji zawartej w art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W decyzji zatwierdzającej projekt o podziale nieruchomości musi zostać określone, oprócz numeru działki wydzielonej pod drogę, również to, czy jest to droga gminna, powiatowa, wojewódzka czy krajowa, na rzecz jakiego podmiotu publicznego imiennie określonego, przechodzi ta działka na własność, który podmiot jest zobowiązany do wypłaty i na czyją rzecz odszkodowania. Ponieważ w sprawie o podział nieruchomości mamy do czynienia w istocie jednocześnie z wywłaszczeniem nieruchomości wywłaszczenie to musi być jasno wyartykułowane w akcie, którym się dokonuje, nie może być ono domniemane, wyinterpretowane. Musi zatem z tego aktu wyraźnie wynikać, skoro jego skutkiem jest przejście prawa własności, zobowiązanie do wypłaty odszkodowania, ujawnienie prawa nowego właściciela w księdze wieczystej. W niniejszej prawie z decyzji Wójta Gminy Ełk z [...] października 2000 r. o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości nie wynika, aby działka nr [...] – po zmianie numeracji nr [...] – wydzielona została pod drogę gminną, która by z dniem, w którym ta decyzja stała się ostateczna przeszła na własność Gminy Ełk i aby ta gmina została zobowiązana z tego tytułu do zapłaty odszkodowania. Z decyzji tej wynika, że ma być to droga dojazdowa, z ustanowieniem służebności drogowej dla każdoczesnych właścicieli nowo wydzielonych działek z uwagi na brak dostępu do drogi publicznej. Decyzja ta nie była kwestionowana przez skarżących kasacyjnie, mało tego zbyli oni udziały w tej działce na rzecz osób trzecich i obecnie jest ona współwłasnością 28 właścicieli, w tym skarżących. Zasadnie Wojewódzki Sąd uznał, że w stanie sprawy, gdy w decyzji zatwierdzającej podział nie wskazano na charakter drogi, a warunkiem zatwierdzenia podziału było ustanowienie na działce wydzielonej pod drogę służebności drogowej, że wydzielona pod drogę działka była przedmiotem obrotu przez skarżących kasacyjnie, nie można mówić, że działka nr [...] przeszła na rzecz Gminy Ełk i że przysługiwało za nią z tego tytułu od tego podmiotu odszkodowanie. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a.