II SAB/Łd 56/14

Dnia 23 czerwca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2014 roku sprawy ze skargi S. M. na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) zobowiązuje [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. do załatwienia wniosku S. M. z dnia 7 marca 2014 roku w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku; 2) stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz S. M. kwotę 196, 95 (sto dziewięćdziesiąt sześć 95/100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS Pismem z dnia 24 marca 2014 r. S. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zawartej w jego wniosku z dnia 7 marca 2014 r. Jak wynika z akt sprawy, wnioskiem z dnia 7 marca 2014 r. S. M. zwrócił się do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. o udostępnienie informacji publicznej w postaci kopii decyzji, stwierdzającej przygotowanie zawodowe do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie przez pana W., pełniącego obowiązki Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. W piśmie z dnia 21 marca 2014 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wyjaśnił, że prawo uzyskania dostępu do informacji nie obejmuje nośników, czy też źródeł informacji tj. form, w jakich ta informacja występuje, np. dokumentów. Tym samym, zakres przedmiotowy ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. nr 112, poz. 1198 ze zm.), nie obejmuje nośników, czy też źródeł informacji, a jedynie samą informację. Prawo do informacji obejmuje prawo dostępu do informacji publicznej, nie zaś prawo domagania się doręczenia samego egzemplarza dokumentu, w którym informacja publiczna może być zawarta. Organ wskazał, że nie ma zatem podstaw prawnych do doręczenia kopii żądanej decyzji, ponieważ dokument ten tylko w części zawiera treść mającą charakter informacji publicznej. Wspomnianym na wstępie pismem z dnia 24 marca 2014 r. S. M. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zawartej w jego wniosku z dnia 7 marca 2014 r. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do podjęcia czynności w terminie przewidzianym w ustawie o dostępie do informacji publicznej oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Podkreślił, że we wniosku z dnia 7 marca 2014 r. jednoznacznie wskazał, że chciałby uzyskać informację w postaci kopii wskazanego dokumentu, który zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 6 marca 2007 r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników niebędących członkami korpusu służby cywilnej zatrudnionych w urzędach administracji rządowej i pracowników innych jednostek (Dz.U. nr 45, poz. 290) stanowi dokument potwierdzający obligatoryjnie posiadanie przez osobę pełniącą funkcję wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego uprawnień budowlanych bez ograniczeń. Dokument ten dotyczy osoby, która aktualnie pełni funkcję publiczną, zatem również zawarte w nim dane osobowe nie są prawnie chronione (dotyczą czynnego funkcjonariusza publicznego), natomiast sam dokument złożony w organie publicznym w celu jego ustawowego wykorzystania - utracił przez to charakter prywatności. Skarżący stwierdził, że stanowisko organu jest wewnętrznie sprzeczne, bowiem z jednej strony twierdzi się, że żądana kopia decyzji administracyjnej nie stanowi informacji publicznej, a z drugiej, że jest to dokument nie podlegający udostępnieniu jako nośnik informacji, która tylko częściowo ma charakter publiczny. Jego zdaniem, w przypadku, gdy organ jest w posiadaniu żądanego dokumentu, ale odmawia udostępnienia jego kopii, obowiązany jest podać tego konkretne przyczyny i dokonać tego w formie decyzji administracyjnej, wydanej na podstawie art.16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, tymczasem organ nie wydał żadnej decyzji i nie udostępnił informacji. Na marginesie wskazał, że ten sam organ udostępniał już kopie wydawanych decyzji administracyjnych, jednakże nie dotyczyły one osoby wskazanego inspektora nadzoru budowlanego. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie. Zdaniem organu, zakres przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie obejmuje nośników, czy też źródeł informacji, a jedynie samą informację. Prawo do informacji obejmuje prawo dostępu do informacji publicznej, nie zaś prawo domagania się doręczenia samego egzemplarza dokumentu, w którym informacja publiczna może być zawarta. Udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej, a obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział tylko w wypadku, gdy informacja, której udostępnienia żąda określony podmiot jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia. Jeżeli żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ powinien powiadomić pismem podmiot żądający udostępnienia informacji, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa. Zaznaczył, że po rozpatrzeniu wniosku S. M. z dnia 19 września 2013 r. o udzielenie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej między innymi informacji dotyczącej pełniącego obowiązki WINB w Ł. – J. W. dotyczącej: posiadanego przygotowania zawodowego do pełnienia obowiązków WINB (rodzaj i nazwa ukończonej szkoły, kierunek - specjalizacja, posiadane uprawnienia), pismem z dnia 17 grudnia 2013 r. udostępnił żądaną informację publiczną. Na rozprawie w dniu 9 czerwca 2014r. S. M. podniósł, iż wniosek o udostępnienie informacji publicznej w żądanej formie związany był ze sprzecznymi informacjami, udzielanymi przez Wojewodę [...] i [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. co do zakresu uprawnień budowlanych J.W. Wniósł nadto o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów osobistego stawiennictwa na rozprawie, przedkładając stosowne zestawienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż stosownie do art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. nr 112, poz. 1198 ze zm.), do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z kolei w myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a. Nie można zatem mieć wątpliwości co do kognicji sądu administracyjnego w niniejszej sprawie. Generalizując należy wskazać, iż z bezczynnością organu administracji publicznej będziemy mieli do czynienia wówczas, gdy organ zwleka z wydaniem decyzji, postanowienia albo aktu lub dokonaniem czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a sprawa ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej. W przypadku wniesienia skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że występują negatywne przesłanki do załatwienia sprawy poprzez wydanie określonego aktu lub podjęcie czynności. Co do zasady, warunkiem dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest – jak to wynika z przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a. – wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej, przy czym dotyczy to także skargi na bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Jednakże w przypadku skargi na bezczynność organu, której przedmiotem jest dostęp do informacji publicznej należy przyjąć, iż skarga nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Brak jest bowiem podstaw do występowania z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa oraz wykazywania, że złożone zostało zażalenie na bezczynność organu w trybie, o którym mowa w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity D.zu. z 2013r., poz. 267 ze zm.), powoływanej dalej jako k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006r., sygn. akt I OSK 601/05 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyjmuje się, że rolą sądu administracyjnego przy rozpoznawaniu skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej jest udzielenie odpowiedzi na pytanie czy objęta wnioskiem skarżącego informacja stanowi informację publiczną, a następnie czy organ rzeczywiście nie podjął działań nakazanych mu przez prawo. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się bowiem pogląd, że skargę na bezczynność organu w postępowaniu o udzielenie informacji publicznej można złożyć nie tylko wobec "milczenia" organu, ale również w sytuacji, w której powstał spór między wnioskodawcą a adresatem wniosku, co do charakteru żądanej informacji. Tym samym sąd administracyjny, do którego trafiła skarga na bezczynność pełni rolę arbitra, który ma przede wszystkim przesądzić czy wnioskodawca żąda informacji, o której mowa w art. 1 ust. 1 ustawy i tym samym czy ustawa ta znajduje zastosowanie. Skarga na bezczynność w tego rodzaju sprawach chroni wnioskodawcę przed arbitralną decyzją organu, która uniemożliwia uzyskanie żądanej informacji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 2010r., sygn. akt I OSK 592/10 oraz z dnia 6 października 2011r., sygn. akt I OSK 1510/11 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Ustawa z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej statuuje w art. 1 ust. 1, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 ustawy, który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę ustawy, a także regulacje art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (por.np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2002r., sygn. akt II SA 181/02; z dnia 20 października 2002r., sygn. akt II SA 1956/02 oraz z dnia 30 października 2002r., sygn. akt II SA 2036-2037/02, za: M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002r., s. 28). Z powyższego wynika, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne lub gospodarujących mieniem publicznym. Niewątpliwie jest to definicja szeroka. Przepis art. 4 ust. 1 ustawy zawiera katalog podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, który również jest katalogiem otwartym poprzez użycie zwrotu "w szczególności". Stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy, obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są m.in. organy władzy publicznej. W pojęciu tym mieszczą się m.in. organy nadzoru budowlanego, których zakres kompetencji regulują przepisy rozdziału 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2013r., poz. 1409 ze zm.). Zadania tych organów wykonywane są przez: 1) powiatowego inspektora nadzoru budowlanego; 2) wojewodę przy pomocy wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego jako kierownika wojewódzkiego nadzoru budowlanego, wchodzącego w skład zespolonej administracji wojewódzkiej. W świetle powyższych uregulowań oczywistym jest, że informacje odnoszące się do kierownika jednego z działów zespolonej administracji wojewódzkiej stanowią informację publiczną, w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Analizując okoliczności sprawy należy także wskazać – uwzględniając treść wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej – iż przedmiotem żądania jest informacja prosta, a skarżący podał w jakiej formie i w jaki sposób (kserokopia dokumentu) żądana informacja winna zostać udostępniona. Natomiast analiza, zarówno odpowiedzi udzielonej skarżącemu na jego wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jak i odpowiedzi na skargę jednoznacznie wskazują, iż w ocenie organu, żądanie udostępnienia przedmiotowego dokumentu nie stanowi informacji publicznej, w rozumieniu art. 1 ust. 1 omawianej ustawy, bowiem za taką organ uważa wyłącznie samą informację o poziomie wykształcenia funkcjonariusza publicznego, wskazującą na jego przygotowanie merytoryczne do sprawowania określonej funkcji w administracji publicznej, nie zaś nośnik takiej informacji w postaci konkretnego świadectwa kwalifikacji, stanowiącego dokument prywatny funkcjonariusza publicznego. W świetle tego co zostało powyżej powiedziane, z powyższym stanowiskiem organu nie sposób się zgodzić. Dostęp do informacji publicznej – w rozumieniu art. 61 Konstytucji RP oraz przepisów omawianej ustawy – został przez ustawodawcę przewidziany jako jedna z wolności i praw politycznych. Obejmuje on zarówno prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej, jak i osób pełniących funkcje publiczne (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP). Konfrontując powyższe z zapisem art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d omawianej ustawy należy jednoznacznie wskazać, iż informację publiczną stanowi nie tylko treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, w tym do osób pełniących funkcje publiczne, ale także same te dokumenty. Są to zarówno dokumenty wytworzone przez organy administracji, jak i te, których organ używa, nawet jeśli nie pochodzą one wprost od organów administracji. (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 lipca 2008r., sygn. akt II SA/Wa 721/08, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 423325 oraz z 26 czerwca 2008r., sygn. akt II SA/Wa 111/08, Lex nr 499827). Konkludując należy wskazać, iż dokumenty związane z zajmowanym przez funkcjonariusza publicznego stanowiskiem lub pełnioną funkcją, a w szczególności dokumenty wskazujące na poziom jego kompetencji (kwalifikacji) do sprawowania funkcji publicznej, stanowią informacje publiczną, w rozumieniu art. 1 ust. 1 omawianej ustawy i to nie tylko w zakresie samej treści owej informacji ale także jej formy. Przez to – że świadectwo kompetencji funkcjonariusza, wskazujące na poziom jego zdatności do wykonywania władzy publicznej zostało przedłożone przez owego funkcjonariusza w organie tej władzy, w czasie kiedy jeszcze aplikował o określoną funkcję publiczną bądź już w okresie pełnienia tej funkcji – utraciło ono walor dokumentu prywatnego i uległo przekształceniu w źródło informacji publicznej na temat kompetencji osoby, sprawującej funkcję publiczną, w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 2 d omawianej ustawy. Odnosząc się natomiast do orzeczeń sądów administracyjnych, przywołanych w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę, to należy wskazać, iż zostały one wydane w oparciu o stany faktyczne odmienne od istniejącego w przedmiotowej sprawie. Z tego też powodu nie mogą one mieć wpływu na ocenę zasadności niniejszej skargi. Analiza uregulowań omawianej ustawy prowadzi zatem do konkluzji, iż w razie skierowania wniosku o udzielenie informacji publicznej, podmiot, do którego wniosek taki został skierowany może zachować się w jeden z poniższych sposobów: 1. – udzielić informacji publicznej, gdy jest jej dysponentem oraz nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia. Wówczas winien dokonać tego w formie czynności materialno – technicznej. 2. – poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstawy w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej, lub też wskazać, że organ nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 ustawy), bądź też poinformować stronę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udzielenia informacji, niż ten w którym strona się zwróciła (art. 1 ust. 2 ustawy); 3. – odmówić udostępnienia informacji (art. 16 ust. 1 ustawy) lub umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 ustawy), czego winien dokonać w formie decyzji administracyjnej; 4. – odmówić udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy. Pozostając w realiach niniejszej sprawy wypada wskazać, iż w orzecznictwie prezentowany jest jednolity pogląd, że ustawa o dostępie do informacji publicznej, przewiduje wydanie decyzji administracyjnej wtedy, gdy organ odmawia ujawnienia jakiegoś faktu lub dokumentu (art. 16 ust. 1 ustawy), bądź umarza postępowanie w trybie przewidzianym w art. 14 ust. 2 ustawy. Wydanie owych aktów następuje jednak zawsze wtedy gdy mamy do czynienia z informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 omawianej ustawy. Natomiast, gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy, to dopuszczalną i właściwą formą odniesienia się do wniosku o udostępnienie takiej informacji jest wyłącznie pismo zawiadamiające wnioskodawcę o braku możliwości zastosowania przepisów omawianej ustawy. W takiej sytuacji formą obrony swojego stanowiska jest skarga wnioskodawcy na bezczynność organu (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2010r., sygn. akt I OSK 405/10; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 5 września 2012r.,sygn. akt II SAB/Go 31/12 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Tak więc jeśli żądana przez skarżącego informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu przepisów omawianej ustawy, to odmowa jej udzielenie mogła nastąpić wyłącznie w formie przewidzianej w art. 16 ust. 1 owej ustawy, ze wszystkimi elementami zastrzeżonymi dla decyzji administracyjnej, nie zaś w formie pisma, które nie stanowiąc władczego załatwienia wniosku, wymyka się merytorycznej kontroli sądu administracyjnego. Niezałatwienie przez organ wniosku skarżącego w prawem przewidziany sposób, w zastrzeżonym do tego terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 ustawy), stanowi o jego bezczynności Wobec powyższego należało skargę uwzględnić, na podstawie art. 149 § 1 zdanie 1 p.p.s.a. i tym samym zobowiązać organ do załatwienia wniosku w zakreślonym terminie. Z okoliczności sprany nie wynika przy tym, aby bezczynność organu stanowiła rażące naruszenia prawa. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego ich zwrot w kwocie równej uiszczonemu przezeń wpisowi sądowemu (100,-zł.) oraz kosztom przejazdu do sądu (96,95-zł.) B.A.