II OSK 1169/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj /spr./ sędzia del. WSA Izabela Bąk-Marciniak Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2585/15 w sprawie ze skargi Gminy [...] na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 4 grudnia 2015r., sygn. akt IV SA/Wa 2585/15, oddalił skargę Gminy C. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd podał, iż zaskarżonym postanowieniem, wydanym na podstawie art. 134 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm., dalej: k.p.a.), Minister Środowiska stwierdził niedopuszczalność wniosku Gminy C. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2015 r., znak: [...]. Minister wskazał, że decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nie stwierdził nieważności decyzji Marszałka Województwa Małopolskiego z dnia [...] listopada 2013 r., znak: [...], udzielającej firmie J. Spółka jawna w C. zgody na wydobywanie odpadów wydobywczych pozyskiwanych z zamkniętego obiektu unieszkodliwiania odpadów wydobywczych pozostałego po wzbogacaniu rud wydobywanych przez Z. "T." S.A. w T.. Decyzja z dnia [...] marca 2015 r. została wydana w wyniku postępowania nadzorczego wszczętego z urzędu w związku z pismem Burmistrza Miasta C. z dnia [...] września 2015 r., wnoszącym o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Marszałka ze względu na jej wadliwość z art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. Decyzję doręczono stronie postępowania, tj. Spółce J. z C., a ponadto przekazano do wiadomości Burmistrzowi Miasta C.. W piśmie z dnia 21 kwietnia 2015 r. Burmistrz Miasta C., reprezentujący Gminę C., złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w zakresie wad wskazanych w art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. Uzasadniając stwierdzenie niedopuszczalności wniosku Gminy o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Środowiska uznał, że Gmina C., będąca właścicielem działki nr [...] obręb L., nie ma statusu strony postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Marszałka Województwa Małopolskiego z [...] listopada 2013 r., gdyż decyzja ta wydana na podstawie art. 18 ustawy z dnia 10 lipca 2008 r. o odpadach wydobywczych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1136) i art. 144 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21), orzeka o zgodzie na wydobywanie odpadów wydobywczych pozyskiwanych z wydzielonej części zamkniętego obiektu unieszkodliwiania odpadów wydobywczych pozostałego po wzbogacaniu rud wydobywanych przez Z. "T." S.A. w T. głównie na działce nr [...] oraz w niewielkim zakresie na działkach nr [...] i nr [...] - C., obręb L.. Minister wskazał, że świetle art. 170 ust. 2 ustawy o odpadach stronami postępowań, w sprawach zgody na wydobywanie odpadów ze składowiska nie są właściciele nieruchomości sąsiadujących z instalacją lub nieruchomością, na której będzie prowadzone wydobywanie odpadów ze składowiska odpadów. Zatem status strony postępowania o wydanie decyzji miała wyłącznie Spółka J. z C., na wniosek której decyzja została wydana, legitymująca się tytułem prawnym do działek nr [...] i nr [...] i nr [...], na których prowadzony będzie proces wydobywania odpadów wydobywczych. Gmina C., będąca właścicielem działki nr [...] obręb L., zgodnie z art. 170 ust. 2 ustawy o odpadach nie miała przymiotu strony postępowania. Ponadto Minister wskazał, że Spółce, jako stronie postępowania, decyzję z dnia [...] marca 2015 r. doręczono w dniu 7 kwietnia 2015 r. Natomiast Burmistrzowi Miasta C. decyzję przekazano do wiadomości. Spółka nie złożyła wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a zatem decyzja Ministra stała się ostateczna w dniu 21 kwietnia 2015 r. Wniosek Gminy C. o ponowne rozpatrzenie sprawy został nadany w Urzędzie Pocztowym w C. w dniu 22 kwietnia 2015 r., a więc po terminie przewidzianym do wniesienia środka zaskarżenia dla strony postępowania. W tej sytuacji na podstawie art. 134 k.p.a. należało stwierdzić niedopuszczalność wniosku. W skardze na powyższe postanowienie Gmina C. zarzucił naruszenie: art. 28 w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, iż skarżącej nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji; art. 129 § 3 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, iż skarżąca uchybiła terminowi do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy; art. 157 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż organ wszczął postępowanie oraz wydał decyzję w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, działając z urzędu, podczas gdy wniosek pochodził od strony postępowania nadzwyczajnego, tj. od skarżącej. Minister Środowiska w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku podzielił stanowisko organu, że Gmina C. nie ma przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu nieważnościowym. Wskazał, że art. 170 ust. 2 ustawy o odpadach kształtuje krąg stron postępowań z zakresu gospodarki odpadami toczących się w trybie zwykłym jak i w trybie nieważnościowym. Wynika to z zapisu art. 170 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach, zgodnie z którym ma on zastosowanie do postępowań w sprawach zezwolenia na zbieranie odpadów, zezwolenia na przetwarzanie odpadów, zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów, decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów, zgody na zamknięcie składowiska odpadów lub jego wydzielonej części oraz zgody na wydobywanie odpadów ze składowiska odpadów. Przepis ten nie dotyczy jedynie postępowań, którego przedmiotem są poszczególne zezwolenia i zgody z zakresu gospodarki odpadami, ale z woli ustawodawcy dotyczy wszystkich postępowań w sprawach zezwolenia i zgody z zakresu gospodarki odpadami. Postępowania administracyjne prowadzone w sprawach z danego zakresu przedmiotowego dotyczą wszystkich postępowań, i tych prowadzonych w trybie zwykłym, i tych prowadzonych w trybach nadzwyczajnych. Wobec powyższego, w ocenie Sądu, Gmina C. w przedmiotowym postępowaniu nieważnościowym nie może skutecznie wywodzić swojego interesu prawnego do bycia stroną z prawa własności działki nr [...] obręb L., skoro na działce tej nie będzie prowadzone wydobycie odpadów wydobywczych pozyskiwanych z zamkniętego obiektu unieszkodliwiania odpadów wydobywczych pozostałego po wzbogacaniu rud wydobywanych przez Z. "T." S.A. w T., którego dotyczy zgoda wyrażona decyzją Marszałka Województwa Małopolskiego z [...] listopada 2013 r. Skargą kasacyjną Gmina C. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie: I. prawa materialnego, a mianowicie art. 170 ustawy o odpadach, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a to przyjęcie, iż status strony nie przysługuje skarżącej jako właścicielowi nieruchomości sąsiadującej bez uwzględnienia, iż skarżąca jest właścicielem części składowiska odpadów; II. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 poz. 1647 ze zm., dalej: p.u.s.a.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej: p.p.s.a. - poprzez naruszenie art. 28 w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, iż stronie skarżącej nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji; 2) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez naruszenie art. 129 § 3 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, że skarżąca uchybiła terminowi do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy; 3) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez naruszenie art. 157 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż organ wszczął postępowanie oraz wydał decyzję w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, działając z urzędu, podczas gdy wniosek pochodził od strony postępowania nadzwyczajnego, tj. od strony skarżącej; 4) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym nieustalenie, iż stronie skarżącej przysługuje status strony w związku byciem właścicielem jednej z nieruchomości na której znajduje się zbiornik, z którego mają być wydobywane odpady, a jedynie przyjęcie, iż jest właścicielem nieruchomości sąsiadującej ze składowiskiem odpadów; 5) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie zbyt lakonicznego uzasadnienia, które nie pozwala na ustalenie na jakich dowodach oparł się Sąd i co stanowiło podstawę wydania orzeczenia. W oparciu o powyższe zarzuty, na podstawie art. 176 w zw. z art. 189 p.p.s.a., wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że Gmina jest właścicielem części przedmiotowego składowiska. Wykładnia językowa art. 170 ustawy o odpadach jednoznacznie natomiast wskazuje, że właściciel nieruchomości, na której zlokalizowane jest składowisko, którego dotyczyć ma decyzja na wydobycie odpadów, winien być stroną postępowania w przedmiocie zgody na wydobywanie odpadów ze składowiska. Gmina podkreśliła też, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 28 k.p.a., że wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji Marszałka wskazała interes prawny, który uzasadniał nadanie jej statusu strony w tym postępowaniu. Samo postępowanie, wbrew twierdzeniom Marszałka i Ministra, toczyło się na wniosek Burmistrza Miasta C., a nie z urzędu. Ponadto, zdaniem autora skargi kasacyjnej, Sąd nie dokonał prawidłowego zebrania i oceny całości materiału dowodowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera uzasadnionych podstaw zaskarżenia. Chybione są zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 170 ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017r., poz. 2188), dalej: p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 28 w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. Przypomnieć należy, iż w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji mamy do czynienia z tą samą stroną co w postępowaniu zwykłym - (J.Borkowski - Zmiana i uchylenie ostatecznych decyzji administracyjnych, Warszawa 1967, s. 62 i 63). Kwestię bycia stroną w postępowaniu w sprawach zezwolenia na zbieranie odpadów, zezwolenia na przetwarzanie odpadów, zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów, decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów, zgody na zamknięcie składowiska odpadów lub jego wydzielonej części oraz zgody na wydobywanie odpadów ze składowiska odpadów normuje art. 170 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach (Dz.U. z 2013r. poz. 21, ze zm.). Zgodnie z art. 170 ust. 2 powołanej wyżej ustawy stronami postępowań, o których mowa w ust. 1 (zezwolenia na zbieranie odpadów, zezwolenia na przetwarzanie odpadów, zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów, decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów, zgody na zamknięcie składowiska odpadów lub jego wydzielonej części oraz zgody na wydobywanie odpadów ze składowiska odpadów) nie są właściciele nieruchomości sąsiadujących z instalacją lub nieruchomością, na której będzie prowadzone zbieranie odpadów, przetwarzanie odpadów lub wydobywanie odpadów ze składowiska odpadów. Na mocy powyższego przepisu ustawodawca zawęził krąg osób biorących udział w postępowaniach, o jakich mowa w art. 170 ust. 1 ustawy o odpadach. Decyzją z dnia [...] marca 2015r. Minister Środowiska nie stwierdził nieważności decyzji Marszałka Województwa Małopolskiego z dnia [...] listopada 2013 r. udzielającej firmie J. Spółka jawna w C. zgody na wydobywanie odpadów wydobywczych pozyskiwanych z zamkniętego obiektu unieszkodliwiania odpadów wydobywczych pozostałego po wzbogacaniu rud wydobywanych przez Z. "T." S.A. w T., przy czym jak jednoznacznie wynika z punktu I.2 tej decyzji "odpady pozyskiwane będą z wydzielonej części zamkniętego obiektu unieszkodliwiania odpadów wydobywczych zlokalizowanej w rejonie północno-zachodniego naroża obiektu, głównie na działce [...] oraz w niewielkim zakresie na działkach nr [...] i nr [...]". Gmina C. jest właścicielem działki nr [...], która graniczy z działką nr [...]. Rację ma Sąd pierwszej instancji, że Gmina C. nie ma przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu, skoro na działce nr [...] nie będzie prowadzone wydobycie odpadów i sam fakt bycia właścicielem tej nieruchomości, sąsiadującej z działką nr [...], na której będzie prowadzone wydobycie, nie daje Gminie C. statusu strony w tym postępowaniu. Wynika to z przepisu art. 170 ust. 2 ustawy o odpadach, który jednoznacznie wykluczył z kręgu stron postępowań, o jakich mowa w art. 170 ust. 1 tej ustawy, właścicieli nieruchomości sąsiadujących z instalacją lub nieruchomością, na której będzie prowadzone zbieranie odpadów, przetwarzanie odpadów lub wydobywanie odpadów ze składowiska odpadów. Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że stronie skarżącej nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Marszałka Województwa Małopolskiego z dnia [...] listopada 2013 r. W takich okolicznościach sprawy nieusprawiedliwiony jest zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się również naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 157 § 2 k.p.a. uznając, że w niniejszej sprawie Minister Środowiska wszczął postępowanie z urzędu i wydał decyzję z dnia [...] marca 2015 r. podczas gdy wniosek pochodził od strony postępowania nadzwyczajnego, tj. od strony skarżącej. Nie jest także trafny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 1 §1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 129 § 3 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. i w konsekwencji przyjęcie, że skarżąca uchybiła terminowi do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Sąd pierwszej instancji nie wypowiadał się w kwestii uchybienia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdyż uznał, że Gmina C. nie ma przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Marszałka Województwa Małopolskiego z dnia [...] listopada 2013 r. Uznając, że Gmina C., nie będąc stroną postępowania, nie może skutecznie złożyć wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem przez Ministra Środowiska decyzji z dnia [...] marca 2015r. - którą organ ten nie stwierdził nieważności decyzji Marszałka Województwa Małopolskiego z dnia [...] listopada 2013 r. - Sąd pierwszej instancji nie rozważał kwestii dotyczącej zachowania terminu do złożenia wniosku, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Nie można podzielić także zarzutu dotyczącego naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Przypomnieć należy, iż przedstawienie w uzasadnieniu wyroku Sądu administracyjnego podstawy prawnej wyroku oraz jej wyjaśnienie polega zarówno na wskazaniu przepisów regulujących rozpatrywany stan faktyczny jak i wyjaśnieniu, dlaczego w konkretnej sytuacji prawnej mają zastosowanie powołane przepisy. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Zarzut naruszenia tego przepisu jest skuteczny wówczas, gdyby Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., albowiem uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 p. p. s. a., jest jasne i wyczerpujące. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił kwestie istotne dla rozpoznania niniejszej sprawy, wskazując odpowiednie przepisy prawa. W szczególności Sąd pierwszej instancji ocenił przeprowadzone postępowanie administracyjne, wskazał podstawę prawną wyroku (art. 151 p.p.s.a.) i wyjaśnił przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Sąd pierwszej instancji wypowiedział się we wszystkich kwestiach istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Odrębną kwestię stanowi zasadność stanowiska wyrażonego przez Sąd pierwszej instancji. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez skarżącego nie oznacza, że takie uzasadnienie wyroku nie odpowiada wymogom ustawowym. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.