II OSK 733/16

Dnia 21 grudnia 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Mirosław Gdesz /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Małopolskiej Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 1324/15 w sprawie ze skargi Małopolskiej Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. w Krakowie na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia [..] nr [..] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wielicka-Wschód" oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 4 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 1324/15 oddalił skargę Małopolskiej Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. w Krakowie (dalej skarżąca) na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia [..] r. nr [..] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wielicka - Wschód" (dalej plan miejscowy). W uzasadnieniu wyroku stwierdzono, że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia zasady i trybu sporządzania planu miejscowego, w sposób, które mogłoby skutkować stwierdzeniem nieważności planu w całości czy też w części na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (wówczas - Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., dalej "upzp"). Ponadto w ocenie Sądu I instancji, skarżąca nie wskazała argumentacji, która pozwoliłaby na stwierdzenie, że zaskarżona uchwała, narusza lub ogranicza jej interes prawny przez: pominięcie w tekście planu parametrów układu komunikacyjnego, wprowadzenie nazw ulic i placów; uchwalenie niejednoznacznych norm; przez zakaz jakiejkolwiek działalności regulowanej rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. nr 213, poz. 1397) oraz wprowadzenie miernika bilansowania przy obsłudze miejsc parkingowych. Zarzuty te nie wiążą się bowiem z naruszeniem interesu prawnego skarżącej Spółki, czego wymaga norma z art 101. ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U.2015, poz. 1515; dalej usg). Skarżąca wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1136; dalej Ppsa) w zw. z. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), poprzez niczym nieuzasadnione oddalenie skargi skarżącej, w sytuacji kiedy już z uwagi na rażące uchybienie w zakresie trybu i zasad procedowania nad planem miejscowym, tj. w zakresie trybu i rozpatrywania uwag zgłaszanych do planu w art. 20 ust. 1 upzp oraz zasad sporządzania planu w przedmiocie ustalania układu komunikacyjnego wynikających z art. art. 15 ust. 2 pkt 10 upzp w zw. z § 4 ust. 9 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587), które to rażące uchybienia wypełniały normę art. 28 ust. 1 upzp, Sąd I instancji powinien był stwierdzić nieważność zaskarżonego planu zgodnie z art. 147 Ppsa, czemu jednak uchybił, co w konsekwencji skutkowało brakiem pełnego rozpoznania zarzutów wnoszonych przez skarżąca zgodnie z art. 134 Ppsa, przy jednoczesnym niezmiernie lakonicznym uzasadnieniu Sądu I instancji w tym zakresie sporządzonym z naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa; 2) naruszenie przepisu prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 20 ust. 1 upzp poprzez przyjęcie, że zapewnienie możliwości radnym zapoznania się z projektem planu i załącznikami do projektu w terminie poprzedzającym pierwsze czytanie projektu planu miejscowego wypełnia ustawowy obowiązek rozpatrywania każdej uwagi indywidualnie, w sytuacji, kiedy samo zapewnienie możliwości zapoznania się z uwagami nie spełnia przesłanki rozpatrzenia uwag do planu, co tym samym stanowi rażące naruszenie trybu procedowania, skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały, czego jednakże Sąd I instancji nie stwierdził na skutek niezastosowania art. 28 ust. 1 upzp, co w konsekwencji doprowadziło do pozostawienia w obrocie prawnym wadliwego aktu prawa miejscowego; 3) naruszenie przepisu prawa materialnego poprzez błędną wykładnię wynikających z art. 15 ust. 2 pkt 10 upz w zw. z § 4 ust. 9 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez przyjęcie, że zasada statuująca obowiązek określenia w tekście planu parametrów układu komunikacyjnego, odnosi się wyłącznie do adresata ww. normy i jednocześnie przyjęcie, iż spełnia ww. wymóg określenia parametrów w załączniku graficznym, w sytuacji gdy akt prawa miejscowego jako źródło norm ogólnych, powinien być czytelny dla każdego adresata, a nie tylko dysponującego specjalnymi środkami technicznymi na odkodowanie normy technicznej z rysunku, co w rezultacie stanowi o rażącym naruszeniu zasad obowiązujących przy uchwalaniu planu miejscowego, skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały, czego jednakże Sąd I instancji nie stwierdził na skutek niezastosowania art. 28 ust. 1 upzp, co w konsekwencji doprowadziło do pozostawienia w obrocie prawnym wadliwego aktu prawa miejscowego. W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności zaskarżonego planu miejscowego ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Kraków wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zdanie drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez sąd pierwszej instancji. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że wymyka się spod kontroli instancyjnej trzeci z zarzutów skargi kasacyjnej tj. zarzut błędnej wykładni art. 15 ust. 2 pkt 10 upz w zw. z § 4 ust. 9 lit. a powołanego rozporządzenia wykonawczego dotyczący kwestii ujęcia w planie miejscowym parametrów układu komunikacyjnego. Jak stwierdził bowiem Sąd I instancji, skarżąca nie wykazała wymaganego art. 101 ust. 1 usg, naruszenia interesu prawnego, aby skarżyć kwestie pominięcia w tekście planu parametrów układu komunikacyjnego. Dokonane przez Sąd I instancji dodatkowo rozważania na tym tle nie miały jakiegokolwiek znaczenia prawnego, ponieważ podstawą oddalenia skargi był brak wykazania przez skarżącą naruszenia interesu prawnego. Brak podważenia w skardze kasacyjnej powyższego stanowiska Sądu I instancji, czyni bezprzedmiotowym merytoryczne rozważenie kwestii prawidłowości ujęcia w planie miejscowym regulacji układu komunikacyjnego. Przechodząc do merytorycznej oceny pozostałych zarzutów, wskazać należy, że wbrew zarzutowi nr 1, Sąd I instancji nie naruszył art. 141 § 4 oraz art. 134 Ppsa. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawarto w nim stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak również, gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Taka sytuacja nie występuje w rozpoznawanej sprawie, gdyż analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że odpowiada ono wymaganiom stawianym w tym przepisie, tj. zawarto w nim przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, w szczególności w odniesieniu do procedury rozpatrywania uwag. Sąd I instancji poddał analizie materiał dowodowy dotyczący sposobu rozpatrzenia nieuwzględnionych uwag. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku umożliwia tym samym Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zasadności przesłanek, na których wyrok ten oparto. Przedstawiony tok rozumowania jest przejrzysty i nie sposób postawić zarzutu ograniczenia kontroli instancyjnej. Natomiast lakoniczność względnie obszerność uzasadnienia nie jest w żadnym razie miernikiem jego prawidłowości. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 upzp poprzez przyjęcie, że zapewnienie możliwości radnym zapoznania się z projektem planu i załącznikami do projektu w terminie poprzedzającym pierwsze czytanie projektu planu miejscowego wypełnia ustawowy obowiązek rozpatrywania każdej uwagi indywidualnie. Uchwałą przyjmującą ww. projekt MPZP "Wielicka Wschód" rozstrzygnięto jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag dotyczących projektu miejscowego planu zagospodarowania obszaru "Wielicka – Wschód" (załącznik nr 3). natomiast treść każdej nieuwzględnionej uwagi – w tym uwagi strony skarżącej - została przedstawiona w rubryce 5 załącznika. Załącznik listy zgłoszonych uwag w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w tej sprawie, świadczy o tym, że doszło do głosowania, które swoim zakresem obejmowało także zgłoszone uwagi. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 20 ust. 1 upzp plan miejscowy uchwala rada gminy, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu. A więc co istotne sam przepis przewiduje, co wymaga podkreślenia, że – tak jak w tej sprawie – możliwe jest jednoczesne uchwalenie planu i rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag. Jest to można by rzec "typowa sytuacja", gdy na etapie głosowania nad planem rada gminy nie uwzględnia uwag, które znalazły się w załączniku do uchwały dot. planu miejscowego. Taki sposób podjęcia rozstrzygnięcia o zgłoszonych uwagach przez radę gminy nie powoduje naruszenia trybu sporządza planu. Okoliczności sprawy, w szczególności doręczenie radnym zarządzeniem Prezydenta Miasta Krakowa z 24 maja 20913 r. projektu uchwały w sprawie planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag tj. na ponad 2 tygodnie przed pierwszym czytaniem uchwały oraz zadane przez radnego Włodzimierza Pietrusa pytania dotyczące dwóch nieuwzględnionych uwag, w trakcie sesji w dniu 12 czerwca 2013 r. wskazują jednoznacznie, że każdy z radnych miał możliwość zapoznania się z takimi uwagami i sposobem ich rozstrzygnięcia. Jeżeli radny nie zgłosił w trakcie sesji rady gminy żądania aby uwagi objąć odrębnym głosowaniem i doszło do głosowania nad uwagami jednocześnie z uchwalaniem planu miejscowego to taki sposób głosowania nad nieuwzględnionymi uwagami nie stanowi naruszenia prawa, uzasadniającego wyeliminowanie z obrotu prawnego uchwałę (por. wyrok NSA z 31 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 738/15, http://www.nsa.gov.pl). W związku z powyższym Sąd I instancji prawidłowo oddalił skargę, nie naruszając art. 151 Ppsa w wz. z art. art. 1 § 1 i § 2 - Prawa o ustroju sądów administracyjnych. W tym stanie rzeczy podstawy kasacyjne są niezasadne. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił. Z uwagi na wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną po 14 dniowym terminie, określonym w art. 179 Ppsa, brak było podstaw do zasądzenia na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.