II GSK 1663/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia del. WSA Dorota Dąbek Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 19 września 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A W od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W z dnia 4 grudnia 2015 r. sygn. akt III SA/Wr 508/15 w sprawie ze skargi A W na decyzję Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu z dnia [..] maja 2015 r. nr [..] w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu; 2. zasądza od Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu na rzecz A W 560 (pięćset sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 4 grudnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: WSA we Wrocławiu lub Sąd I instancji) oddalił skargę A W (dalej: skarżąca) na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Dyrektor) z dnia [...] maja 2015 r. w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w dniu 19 maja 2009 r. A W złożyła wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2009 deklarując: Pakiet 2 – Rolnictwo ekologiczne, Wariant 2.1 – Uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności), Wariant 2.3 – Trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności), Pakiet 3 - Ekstensywne trwałe użytki zielone, Wariant 3.1 - Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach. Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we Wrocławiu odmówił skarżącej płatności do obu deklarowanych we wniosku pakietów na rok 2009 ze względu na to, że działki deklarowane do tych wariantów nie spełniały definicji trwałych użytków zielonych. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. Dyrektor utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wyrokiem z dnia 3 października 2012 r. sygn. akt III SA/Wr 244/12 WSA we Wrocławiu oddalił skargę na powyższą decyzję. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2015 r. sygn. akt II GSK 344/13 uchylił wyrok Sądu I instancji, podając w uzasadnieniu, że WSA we Wrocławiu nie dostrzegł, że przyjęte przez niego ustalenia nie znajdują odzwierciedlenia w aktach sprawy. NSA wskazał na brak raportu kontroli na miejscu przeprowadzonej w grudniu 2007 r. oraz decyzji odmawiających przyznania skarżącej płatności na rok 2007. W aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dowodu dotyczącego stanu zadeklarowanych przez skarżącą działek w dniu przeprowadzania kontroli na miejscu. NSA zwrócił ponadto uwagę, że w sprawie nie miał zastosowania § 35 pkt 8 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2009 r. Nr 33, poz. 262) dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe. Wyrokiem z dnia 21 listopada 2014 r. o sygn. akt III SA/Wr 599/14 WSA uchylił decyzję Dyrektora z dnia [...] kwietnia 2012 r. Decyzją z dnia [...] maja 2015 r. Dyrektor utrzymał w mocy w całości decyzję pierwszoinstancyjną z dnia [...] lutego 2012 r. Organ stwierdził, że kontrola przeprowadzona w gospodarstwie strony w grudniu 2007 wykazała, że na zadeklarowanych działkach nie ma uprawy traw lub innych upraw zielnych (TUZ), a jedynie ugór. Skoro zatem ustalenia kontroli na miejscu wykonanej na dwa lata przed złożeniem wniosku na rok 2009 wskazywały określony sposób użytkowania poszczególnych działek rolnych, co znalazło także odzwierciedlenie w ostatecznej decyzji wydanej w sprawie przyznania skarżącej płatności w ramach przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt za rok 2007, to grunty te nie spełniają warunków umożliwiających przyznanie skarżącej płatności w ramach pakietu "Rolnictwa ekologicznego" - wariant 2.3 i pakietu. Ekstensywna gospodarska na łąkach i pastwiskach". Ustalenia te zostały dokonane w oparciu o uzupełniony materiał dowodowy zgodnie ze wskazaniami NSA zawartymi w wyroku o sygn. akt II GSK 344/13 i WSA w wyroku o sygn. akt III SA/Wr 599/14. Organ II instancji wskazał, że wniosek skarżącej z dnia 12 maja 2009 r. był jej ostatnim wnioskiem o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych. W piśmie z dnia 2 kwietnia 2015 r. strona wskazała, że ze względu na upływ pięcioletniego terminu od czasu zakończenia zobowiązania nie jest w stanie dostarczyć planu działalności rolnośrodowiskowej. Tym samym przyznała, że realizację programu zakończyła na roku 2009, a zobowiązanie to powinno zakończyć się 14 marca 2014 r. Wniosek o płatności rolnośrodowiskowe na rok 2010, zawierający działki deklarowane przez skarżącą w roku 2009, złożyła Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, przy czym nie zadeklarowała ona chęci przejęcia zobowiązań podjętych przez skarżącą. Zatem wniosek tej spółki nie jest wnioskiem kontynuacyjnym. WSA oddalając skargę na powyższą decyzję stwierdził, że organ zgodnie ze wskazaniami co do dalszego postępowania, w pierwszej kolejności włączył w poczet materiału dowodowego raporty z kontroli gospodarstwa skarżącej z grudnia 2007 wraz z dokumentacją zdjęciową oraz decyzje organów I i II instancji kończące postępowanie w sprawie przyznania skarżącej płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych za 2007 r. Ponadto organ II instancji wezwał skarżącą do przedłożenia kopii posiadanego planu działalności rolnośrodowiskowej, jednak skarżąca dokumentu tego nie przedłożyła. Do akt włączono dokumenty dotyczące ubiegania się o płatności rolnośrodowiskowe na rok 2010 przez spółkę, która zadeklarowała działki będące wcześniej w posiadaniu skarżącej. WSA podkreślił, że odmowa przyznania skarżącej płatności na 2009 r. nie nastąpiła ze względu na cofnięcie jej certyfikatu w 2010 r. Nastąpiło to ze względu na niespełnienie przez deklarowane do płatności działki definicji TUZ oraz brak realizacji przez skarżącą nieprzerwanie 5-letniego zobowiązania. W ocenie Sądu I instancji organ słusznie przyjął, że skoro z ustaleń kontroli na miejscu przeprowadzonej w gospodarstwie skarżącej w grudniu 2007 r. wynika określony sposób użytkowania działek rolnych tj. brak traw i innych upraw zielonych (TUZ), co znalazło odzwierciedlenie w ostatecznej decyzji wydanej w sprawie przyznania skarżącej płatności w ramach przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt za 2007 rok, to tym samym nie sposób uznać, aby skarżąca mogła w zakresie tych gruntów spełnić warunki do przyznania tej płatności w ramach zobowiązania rolnośrodowiskowego w 2009 roku. WSA we Wrocławiu zwrócił uwagę, że Spółka, która w kolejnych latach deklarowała do płatności działki będące wcześniej w posiadaniu skarżącej nie złożyła wniosku o jakim mowa w § 23 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Ponadto skarżąca nie poinformowała organu o utracie posiadania gruntów rolnych, które zadeklarowała we wniosku z dnia 12 maja 2009 r. A W zaskarżyła wyrok w całości, domagając się jego zmiany i uchylenia decyzji organu ewentualnie przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi strona zarzuciła naruszenie: I. Prawa materialnego, tj. wiążącej na podstawie art. 153 i 190 p.p.s.a. ocenie prawnej NSA zawartej w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 kwietnia 2014 r. sygn. akt II GSK 344/13, że "warunkiem przyznania płatności rolnośrodowiskowej jest spełnienie określonych przepisami kryteriów w roku, którego płatność dotyczy" oraz że "Organ odwoławczy rozpoznając sprawę winien był odnieść się do stanu faktycznego sprawy oraz przepisów dotyczących roku, którego płatność dotyczyła, tj. roku 2009, a nie brać pod uwagę zdarzenia, które miały miejsce w roku 2010." poprzez błędną wykładnię. Polegała ona na przyjęciu, że ocena prawna dotyczy wyłącznie jednego zdarzenia - uchylenia certyfikatu w roku 2010. Tymczasem prawidłowa wykładnia oceny prawnej NSA winna być taka, że organ nie może w ramach sprawy płatności rolnośrodowiskowej z 2009 r. badać żadnych zdarzeń z roku 2010 nie odnoszących się do spełnienia wymagań w roku 2009, a wyłącznie z roku 2009 objętego wnioskiem. W konsekwencji Sąd I instancji oddalił skargę stwierdzając, że organ był uprawniony do odmowy płatności za rok 2009 wyłącznie na podstawie zdarzenia z roku 2010, że strona nie realizowała w roku 2010 pięcioletniego zobowiązania rolnośrodowiskowego. II. Przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy: 1) art. 190 p.p.s.a. w związku z oceną prawną NSA zawartą w wyroku z dnia 25.04.2014 r. sygn. akt II GSK 344/13 polegającą na tym, że wbrew jej treści Sąd I instancji uznał za prawidłowe zawarte w zaskarżonym akcie stanowisko, że warunkiem przyznania płatności rolnośrodowiskowych jest nie tylko spełnienie wymagań dla uzyskania danej płatności w roku, którego dotyczy wniosek ale również w latach następujących po nim. W rezultacie tego naruszenia Sąd I instancji oddalił skargę strony, mimo iż zaskarżony akt był w tym zakresie sprzeczny z oceną prawną NSA; 2) art. 145 § 1 c w związku z art. 153 p.p.s.a. poprzez niedostrzeżenie, że organ nie zastosował się do oceny prawnej wyrażonej przez NSA w wyroku z dnia 25 kwietnia 2014 r. sygn. akt II GSK 344/13, czego konsekwencją były tożsame ze wskazanymi w pkt 2; 3) art. 145 § 1 ust. 1 pkt a p.p.s.a. w związku z § 21 pkt 2 i § 2 ust. 1 pkt 3 i 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, poprzez niedostrzeżenie, że organ błędnie przyjął, iż warunkiem przyznania płatności jest spełnienie warunków do ich przyznania nie tylko w roku kalendarzowym, którego dotyczy wniosek, ale również w latach następnych. W konsekwencji Sąd I instancji zaaprobował decyzję organu, który odmówił przyznania kasatorowi płatności w oparciu o ustalenia faktyczne nieodnoszące się do roku 2009, czyli roku objętego wnioskiem i zgodnie z oceną prawną NSA pozostające bez związku z przedmiotem sprawy. Skutkiem tego naruszenia było bezzasadne oddalenie skargi; 4) art. 145 § 1 ust. 1 pkt c p.p.s.a. w związku z art. 8 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem zasady budowania zaufania do organów państwa polegającym na obciążeniu kasatora negatywnymi skutkami bezczynności organu, niezgodnego z prawem zawieszenia postępowania oraz stosowaniem się przez stronę do ostatecznej decyzji organu. Skutkiem tego naruszenia było bezzasadne oddalenie skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna A W oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd II instancji w pierwszej kolejności odnosi się do zarzutów kasacyjnych podnoszących naruszenia przepisów postępowania, a dopiero w dalszej do naruszeń prawa materialnego. Zachowanie takiej kolejności rozpoznania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena sposobu stosowania prawa materialnego w postępowaniu przed organami i przed Sądem I instancji jest możliwa dopiero wtedy, gdy zostanie ustalone, że stan faktyczny sprawy między stronami jest niesporny albo że nie został on skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty mają prawne usprawiedliwienie. Zdaniem NSA trafny jest zarzut kasacyjny podnoszący naruszenie art. 174 pkt 2 w związku z art. 190 i art. 153 p.p.s.a. Bez wątpienia dla oceny trafności skarżonego obecnie wyroku znaczenie posiada stanowisko NSA wyrażone w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 kwietnia 2014 r., II GSK 344/13, który uwzględnił skargę kasacyjną A W od wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 3 października 2012 r., sygn. akt III SA/Wr 244/12. NSA uwzględniając wówczas skargę kasacyjną stanął na stanowisku, że 1) wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 3 października 2012 r. oraz kontrolowane nim decyzje organów ARiMR dotknięte są wadą w zakresie ustaleń stanu faktycznego sprawy, szczególnie braków w aktach sprawy dowodów potwierdzających przyjęte założenia w zakresie podstawy faktycznej rozstrzygnięć administracyjnych oraz że 2) warunkiem przyznania płatności rolnośrodowiskowej za 2009 r. jest spełnienie przez skarżącą kasacyjnie określonych w prawie kryteriów dla tej płatności w roku, którego płatność dotyczy, a nie roku wydania decyzji, nawet z zastrzeżeniem, że w latach późniejszych, czyli np. 2010 r. taka płatność nie będzie przysługiwała. Te dwa wątki rozpoznawanej wtedy sprawy kasacyjnej stały się wytycznymi NSA, które wiązały Sąd I instancji przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, zatem na etapie uchylenia decyzji wyrokiem z dnia 21 listopada 2014 r. Zakres tego związania istnieje również na etapie rozpoznawania obecnej skargi kasacyjnej od wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 4 grudnia 2015 r., sygn. akt III SA/Wr 508/15. Dokonując oceny zaskarżonego wyroku z tej perspektywy prawnej stwierdzić należy, że wyrok ten narusza prawo, bo akceptuje stanowisko organów, które nie realizuje drugiego z elementów objętych wytycznymi wyroku NSA z dnia 25 kwietnia 2014 r., II GSK 344/13, a więc przyjmuje pogląd, który nie wiąże odmowy płatności rolnośrodowiskowej tylko i wyłącznie z przesłankami istniejącymi w obowiązującym prawie i stanem faktycznym właściwym dla 2009 r. Sąd II instancji w tym miejscu podkreśla, że związanie wcześniejszymi własnymi wytycznymi jest jedynym punktem odniesienia przy ocenie obecnie skarżonego wyroku, nawet w sytuacji, gdy stanowisko konkretnego składu orzekającego byłoby nieco inne niż zaprezentowane uprzednio. W zakresie tym nie może istnieć żadna modyfikacja, a to oznacza, że w rozpoznawanej sprawie, obok tego co zostało wykonane poprawnie, bo uzupełniono akta sprawy o stosowne dokumenty i poddano ocenie ten materiał dowodowy, doszło do nieprawidłowości, więc oceny tego materiału dowodowego z perspektywy innego okresu, np. 2010 r., co dla wniosku obejmującego rok 2009 i wytyczne NSA było niedopuszczalne. Z tego zatem powodu rozpoznawany zarzut kasacyjny wymagał uwzględnienia. Natomiast nie nadają się do uwzględnienia dwa pozostałe zarzuty sformułowane w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Zarzut wskazujący na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. w związku z właściwymi przepisami rozporządzenia rolnośrodowiskowego jest formalnie wadliwy, a przez to nieskuteczny. W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie można kwestionować naruszeń prawa materialnego, a tych naruszeń dotyczy treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. Z kolei zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 8 k.p.a. jest merytorycznie nietrafny. W tym zakresie Sąd II instancji podziela stanowisko Sądu I instancji, że wadliwe działanie organu nie miało istotnego wpływu na rozstrzygnięcie. W ocenie NSA nietrafny, bo formalnie wadliwy jest zarzut naruszenia prawa materialnego, który podnosi naruszenie przez Sąd I instancji art. 153 i art. 190 p.p.s.a. Przepisy te są regulacją procesową, a nie materialną. Z tego więc powodu nie mogą być podstawą kontroli skarżonego wyroku w ramach podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 185 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.