III SA/Wr 244/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński Sędzia NSA Józef Kremis (sprawozdawca) Protokolant Jolanta Ryndak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 3 października 2012 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2009 r. oddala skargę. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) we W. – po rozpatrzeniu odwołania A. W. od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we W. z dnia [...] lutego 2012 r. (nr [...]) odmawiającej A. W. przyznania płatności rolnośrodowiskowej za rok 2009 – utrzymał w mocy pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie, powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej w skrócie: k.p.a.), art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 ze zm.), art. 20 ust. 2 pkt 1, art. 21 ust. 4 pkt 1-2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427, ze zm.), § 21 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262 ze zm., zwanego dalej w skrócie: rozp. 2009) w zw. z § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczególnych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objetego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 39, poz. 2018). Organy rolne ustaliły, że wnioskiem z dnia [...] maja 2009 r. (pierwszorocznym, rozpoczynającym zobowiązanie) skarżąca wystąpiła do Biura Powiatowego ARiMR we W. o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2009. Wniosek obejmował 8 działek rolnych, na których zadeklarowano następujące pakiety programu rolnośrodowiskowego: Pakiet 2 – Rolnictwo ekologiczne, Wariant 2.1 – Uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) – 102, 42 ha, Wariant 2.3 – Trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) – 57,52 ha, (działka B, D, G). Pakiet 3 - Ekstensywne trwałe użytki zielone, Wariant 3.1 - Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach - 57,52 ha (działka B, D. G). Wniosek ten został złożony w wyniku zgłoszonego w 2008 r. zamiaru przejścia skarżącej jako producenta rolnego z realizacji programu rolnośrodowiskowego w ramach PROW na lata 2004-2006 na program rolnośrodowiskowy wykonywany w ramach PROW 2007-2013 na podstawie § 30 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 28 lutego 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 34, poz. 200). Ten akt prawny został uchylony z dniem 28 lutego 2009 r. przez § 44 rozp. 2009. Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. (nr [...]) Kierownik Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) odmówił skarżącej płatności do obu deklarowanych we wniosku pakietów za rok 2009. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że podczas weryfikacji wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w ramach wariantu 2.3. oraz 3.1 stwierdzono, że działki rolne B, D i G nie spełniają wymogów trwałego użytku zielonego (TUZ). Podstawą kwalifikacji łąk w ramach wariantu 2.3. oraz 3.1. jest definicja trwałego użytku zielonego zawarta w części I art. 2 pkt 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. oraz w załączniku nr 4 (dla wariantu 2.3. oraz 2.4.) rozp. 2009. Według definicji zawartych we wspomnianych źródłach prawa, trwałe użytki zielone oznaczają ziemie przeznaczone do uprawy traw lub innych upraw zielonych zasianych naturalnie lub uprawianych (zasianych), niewłączone do systemu płodozmia-nu gospodarstwa przez okres pięciu lat lub dłużej. Tymczasem kontrola na miejscu przeprowadzona w 2007 r. w gospodarstwie skarżącej wykazała niekoszony ugór. Organ pierwszej instancji zauważył ponadto, że przyznanie skarżącej płatności w ramach pakietu 2 jest niemożliwe także ze względu na przekazane ARiMR przez Głównego Inspektora IJHARS informacje, według których strona w 2010 r. złożyła pisemną rezygnację z certyfikacji w zakresie rolnictwa ekologicznego. Z ustaleń organu wynika również, że skarżąca nie składała w kolejnych latach wniosków o przyznanie płatności w ramach programu rolnośrodowiskowego. Organ wskazał, że przy załatwieniu sprawy ma on obowiązek uwzględnić słuszny interes strony, co powoduje, że nawet w przypadku, gdy producent spełnia wymogi do przyznania płatności, nie jest zasadne przyznanie skarżącej płatności za pakiet 2 wariant uprawy rolnicze z certyfikatem zgodności (2.1). Zdaniem organu, zgodnie z regulacjami prawnymi normującymi zasady, warunki i tryb przyznawania płatności rolnośrodowiskowych, program rolnośrodowiskowy powinien być realizowany przez 5 lat na indywidualnie zidentyfikowanych działkach, a powierzchnia, na których jest realizowany program w zakresie poszczególnych pakietów nie może zostać zwiększona lub zmniejszona (z wyjątkami określonymi w § 5 rozp. 2009). Stosownie zaś do dyspo-zycji § 28 ust. 1 rozp. 2009 w przypadku, gdy producent rolny zmniejszy powierzchnię użytków rolnych, na których zobowiązał się (we wniosku) realizować program rolnośro-dowiskowy, podlega wstrzymaniu i zwrotowi ta część płatności, która została przyznana do działek rolnych objętych zmniejszeniem. Dlatego też przyznanie skarżącej płatności rolnośrodowiskowej za rok 2009 do powierzchni deklarowanej we wniosku byłoby niewątpliwie sprzeczne z jej słusznym interesem. Jeżeli bowiem skarżąca nie składała w kolejnych latach wniosków o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych, a co więcej zgłosiła w JC pisemną rezygnację z certyfikacji w ramach rolnictwa ekologicznego, to tym samym zaprzestała realizacji programu na gruntach zadeklarowanych we wniosku o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej na 2009 rok. W odwołaniu do Dyrektora Oddziału Regionalnego we W. skarżąca zarzuciła, że pierwszoinstancyjne rozstrzygniecie wydano po dwuletniej bezczynności Kierownika BP ARiMR we W., co miało wpływ na wynik sprawy. Ponadto organ ten nie wyjaśnił, czy na działkach zadeklarowanych jako TUZ znajdowały się trawy lub rośliny zielne, i błędnie ustalił, że ich niewykoszenie w 2007 r. oznacza płodozmian. Organ odwoławczy nie znalazł dostatecznych podstaw do wzruszenia kwestiono-wanej przez stronę decyzji, dochodząc do wniosku, że akt ten został wydany po prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego i przy właściwym zastosowaniu obowiązują-cego prawa. Organ ten podzielił stanowisko organu pierwszej instancji co do braku podstaw do przyznania skarżącej płatności rolnośrodowiskowych w ramach wariantów 2,3 i 3,1 ze względu na okoliczność, że działki deklarowane do tych wariantów (B, D, G) nie spełniają definicji TUZ. W tym zakresie organ odwoławczy wskazał, że do zbadania kryterium kwalifikowalności działek zadeklarowanych w wariantach 3.1 i 2.3 jako trwałe użytki zielone (TUZ) na podstawie § 9 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 rozp. 2009, należy posłużyć się definicją trwałego użytku zielonego zawartą w obowiązującym do 31 grudnia 2009 r. art. 2 pkt 2 rozporządzenia nr 796/2004. Definicja zawarta w tym przepisie wskazuje, że użytkiem zielonym jest grunt zajęty pod uprawę traw lub innych upraw zielnych naturalnych (samosiewnych) lub powstałych w wyniku działalności rolniczej (zasianych), niewłączony do płodozmianu w gospodarstwie przez okres pięciu lat lub dłużej, z wyłączeniem gruntu objętego systemami odłogowania zgodnie z art. 107 ust. 6 rozporządzenia (WE) nr 1782/2003, obszarów odłogowanych zgodnie z rozporządze-niem Rady (EWG) nr 2078/92, obszarów odłogowanych zgodnie z art. 22, 23 i 24 rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 oraz obszarów odłogowanych zgodnie z art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005. Organ wskazał, że rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 zostało zastąpione z dniem 1 stycznia 2010 r. rozporządzeniem Komisji (WE) nr 1120/2009 z dnia 29 października 2009 r. ustanawiającym szczegółowe zasady wdrażania systemu płatności jednolitej przewidzianego w tytule III rozporządze-nia Rady (WE) nr 73/2009 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L 316 z dnia 2 grudnia 2009 r., str. 1). Według organu, podczas kontroli na miejscu przeprowadzonej w gospodarstwie strony w grudniu 2007 r. stwierdzono, że na działkach B, D i G nie ma uprawy traw lub innych upraw zielnych (TUZ), a jedynie ugór. Ugorem jest pole wyłączone z rolniczego użytkowania na okres 1-2 lat, na którym wykonywana jest odpowiednia pielęgnacja mechaniczna (ugór czarny), chemiczna (ugór herbicydowy) lub pole niepielęgnowane zarastające samoistnie chwastami segetalnymi i samosiewami zbóż (ugór zielony). Celem ugorowania jest poprawienie żyzności gleby. Niekiedy ugór stosuje się również jako metodę zwalczania chwastów na bardzo zachwaszczonych polach. Określenie "trwały użytek zielony" stosowane jest do gruntów zajętych pod uprawę traw, natomiast ugorowanie gruntu polega na wyłączeniu gruntu z użytkowania rolniczego, a więc nie można tu mówić o uprawie według definicji TUZ. Zabiegi wykonywane na ugorze mają jedynie zapobiec rozprzestrzenianiu się chwastów lub poprawić żyzność gleby, natomiast rodzaj użytkowania określony mianem TUZ jest ukierunkowany na konkretną uprawę traw lub innych roślin zielnych powstałych w wyniku działalności rolniczej (wysianych) lub samosiewnych. Okres pięciu lat liczony jest jako pięć pełnych okresów wegetacyjnych, licząc wstecz od roku poprzedzającego złożenie wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej. W tej sytuacji, skoro ustalenia kontroli na miejscu w 2007 r. stwierdziły określony sposób użytkowania poszczególnych działek rolnych, co znalazło odzwierciedlenie w ostatecznej decyzji wydanej w sprawie przyznania skarżącej płatności w ramach przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt za rok 2007, to zdaniem organu należy uznać, że w ramach tych gruntów strona nie spełnia warunków do przyznania tej płatności w ramach pakietu "Rolnictwo ekologiczne" – wariant 2.3. i pakietu "Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach". Organ odwoławczy podniósł, że doniosłe znaczenie w sprawie ma także kwestia niespełnienia przez skarżącą warunków do uzyskania płatności w ramach całego pakietu 2, tak w ramach wariantu 2.1, jak i 2.3 określonego w § 7 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Z danych przekazanych Prezesowi ARiMR w W. przez Inspekcję Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych wynika bowiem, że skarżącej cofnięto certyfikat w rolnictwie ekologicznym obejmujący okres od [...] stycznia 2010 r. do [...] marca 2011 r., w związku ze złożeniem przez nią pisemnej rezygnacji. Rezygnacja producenta rolnego z prowadzenia produkcji rolnej zgodnie z przepisami o rolnictwie ekologicznym, przepisami rozporządzenia Rady (WE) nr 834/2007 z dnia 28 czerwca 2007 r. w sprawie produkcji ekologicznej i znakowania produktów ekologicz-nych i uchylającego rozporządzenie (EWG) nr 2092/91 (Dz. Urz. UE L 189 z 20 lipca 2007 r., str. 1, ze zm.) oraz przepisami wydanymi w trybie przepisów tego rozporządze-nia, w szczególności w zakresie uprawy roślin, stanowi bezwzględną przeszkodę do przyznania skarżącej płatności w ramach pakietu 2. Organ odwoławczy zgodził się ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, według którego przyznanie stronie płatności rolnośrodowiskowej za rok 2009 do powierzchni deklarowanej we wniosku do wariantu 2.1 byłoby niewątpliwie sprzeczne z jej słusznym interesem. Fakt, że w latach kolejnych skarżąca nie składała wniosków o przyznanie jej płatności w ramach programu rolnośrodowiskowego, a co więcej zgłosiła w jednostce certyfikującej pisemną rezygnację z certyfikacji w ramach rolnictwa ekologicznego, oznacza zaprzestanie realizacji programu na gruntach zadeklarowanych we wniosku o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej na 2009 r. Zadośćuczynienie zatem takiemu wnioskowi prowadziłoby (na podstawie § 28 ust. 1 rozp. 2009), do wszczęcia procedury ustalenia nadmiernie lub nienależnie uzyskanych płatności. Odnosząc się do zarzutu dwuletniej bezczynności organu przy wydaniu pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia w sprawie, Dyrektor D. Oddziału Regionalnego stwierdził, że zarzut ten nie może mieć wpływu na ocenę prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia. Obowiązek organu do szybkiego załatwienia sprawy (art. 12 § 1 i § 2 k.p.a.) należy niewątpliwie do kardynalnych zasad prawidłowego postępowa-nia, której ochronę zapewnia art. 37 k.p.a. Na niezałatwienie sprawy w terminie stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, stanowiące szczególny środek zaskarże-nia, powodujący skutki wynikające wprost z treści art. 37 § 2 k.p.a., tzn. wyznaczenie dodatkowego terminu załatwienia sprawy, wyjaśnienie przyczyn zwłoki i osób za nią odpowiedzialnych, oraz podjęcie w miarę potrzeby działań nadzorczych, co też strona w niniejszej sprawie uczyniła. Możliwe jest także złożenie skargi na przewlekłe lub biurokratyczne załatwienie sprawy w trybie art. 227 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżąca wniosła o uchylenie decyzji administracyjnych obu instancji. Nie zgodziła się z twierdzeniem organu, że na dzień wydania decyzji nie miała certyfikatu rolnictwa ekologicznego i że przyznanie wnioskowanych płatności byłoby sprzeczne ze słusznym interesem wnioskodawczyni, gdyż przyznana płatność mogłaby być uznana za nienależną, a wówczas musiałaby być zwrócona. Zdaniem skarżącej takie stanowisko jest błędne, albowiem płatności przyznawane są wskutek spełnienia wymagań do ich uzyskania w roku, którego wniosek dotyczy, a nie na dzień, w którym organ zechce wydać lub zostanie przymuszony do wydania decyzji, co potwierdza orzecznictwo (m.in. wyroki NSA: z 13 grudnia 2007 r., II GSK 260/07, z 18 grudnia 2008 r., II GSK 559/08, z 11 stycznia 2012 r., II GSK 1390/10). Spekulacje organu co do możliwości powstania obowiązku zwrotu płatności pozostają zdaniem skarżącej bez związku ze spełnieniem lub niespełnieniem wymagań do przyznania płatności na rok 2009. Ponadto organ badał "słuszny interes strony" hipotetycznie, rozważając "co by było, gdyby" zaistniała możliwość wszczęcia przez inny organ innego postępowania administracyjnego, w którym byłaby wydana prawomocna decyzja nakładająca na stronę obowiązek zwrotu płatności. Skarżąca wskazała, że ustalenie obowiązku zwrotu płatności obwarowane jest szeregiem przepisów wyłączających taką możliwość i w przypadku wszczęcia tego rodzaju postępowania przywoła stosowne okoliczności faktyczne i prawne. Podniosła również, że sam fakt prowadzenia przez organ dywagacji w tym zakresie jest rezultatem rażącego naruszenia prawa co do terminu wydania decyzji, z którego to organ usiłuje uzyskać korzyści procesowe. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Oceniając zaskarżoną decyzję według kryterium zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.), Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] kwietnia 2012 r., utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we W. w dniu [...] lutego 2012 r. (nr [...]) odmawiającą przyznania skarżącej płatności rolnośrodowiskowej za rok 2009, została wydana bez uchybienia regułom proceduralnym w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy [art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.], ani też nie naruszyła prawa materialnego, które mogłoby oddziaływać na wynik sprawy [art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.]. Nie zaistniały również okoliczności ujęte w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Z niewadliwych ustaleń organów rolnych wynika, że skarżąca realizowała program rolnośrodowiskowy w ramach PROW 2004-2006 na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 174, poz. 1809, ze. zm.) w ramach Pakietu "Rolnictwo ekologiczne". Składając w maju 2008 r. wniosek o przyznanie płatności rolnych, wyraziła chęć zmiany swojego dotychczasowego zobowiązania na nowe zobowiązanie rolnośrodowiskowe w ramach PROW na lata 2007-2013, objęte rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 28 lutego 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objęty Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 34, poz. 200), które zostało uchylone z dniem 28 lutego 2009 r. przez § 44 rozp. 2009. Wnioskiem z [...] maja 2009 r. uznanym – po wyjaśnieniach skarżacej – za wniosek pierwszoroczny, rozpoczynający zobowiązanie – skarżąca wystąpiła do Biura Powiatowego ARiMR we W. o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2009, deklarując następujące pakiety programu rolnośrodowiskowego: pakiet 2 – rolnictwo ekologiczne, • wariant 2.1 – uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) – 102, 42 ha, • wariant 2.3 – trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) – 57,52 ha, (działka B, D, G); pakiet 3 – ekstensywne trwałe użytki zielone, • wariant 3.1 – ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach – 57,52 ha (działka B, D, G). Podstawowym wspólnotowym aktem prawnym regulującym przejście z okresu programowania 2004-2006 [rozporządzenie Rady (WE) nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich ze środków Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniające i uchylające niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. WE L 214 z dnia 19 sierpnia 2005 r. str. 55-56), do okresu programowania 2007-2013 (rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. WE z 2005 r. L. 277 PL z 21 października 2005 r.)], jest rozporządzenie Komisji WE nr 1320/2006 z dnia 5 września 2006 r. ustanawiające zasady przejścia do systemu wsparcia rozwoju obszarów wiejskich określonego w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1698/05 (Dz. Urz. WE, Nr L. 243 z 6.09.2006). Według punktu 6 preambuły tego rozporządzenia "istnieje potrzeba zapewnienia przejścia pomiędzy dwoma okresami programowania w związku z odstępstwem w sprawie zachowania zgodności z normami wspólnotowymi. Nowe państwa członkowskie w celu zapewnienia lepszego wdrażania środków rolnośrodo-wiskowych i dotyczących poprawy dobrostanu zwierząt w nowym okresie programowa-nia, powinny mieć możliwość zezwolenia na przekształcenie zobowiązań odnoszących się do środków rolnośrodowiskowych i dotyczących poprawy dobrostanu zwierząt, podjętych na podstawie rozporządzenia (WE) nr 1257/1999 na nowe zobowiązanie podjęte zasadniczo na okres od pięciu do siedmiu lat na mocy rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 pod warunkiem, że nowe zobowiązanie ma korzystny wpływ na środowisko lub na dobrostan zwierząt". Rozdział 3 i art. 11 rozporządzenia nr 1320/2006 przyznaje państwom członkowskim prawo do uregulowania przejścia ze starego okresu zobowią-zania (z lat 2004-2006) na nowy okres programowania (2007-2013). Kwestia ta została uregulowana w – wydanym na podstawie ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich – rozp. 2009 w zw. z § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Według dyspozycji § 9 ust. 2 i 3 rozp. 2009 w przypadku realizacji pakietu: 1) rolnictwo ekologiczne – płatność rolnośrodowiskowa jest przyznawana do działek rolnych użytkowanych jako trwałe użytki zielone, na których są uprawiane rośliny z gatunków wymienionych w załączniku nr 4 do rozporządzenia – w przypadku wariantu trzeciego i czwartego, oraz 2) pakietu ekstensywne trwałe użytki zielone – płatność rolnośrodowiskowa jest przyznawana do działek rolnych użytkowanych jako trwałe użytki zielone. W tej sytuacji ustalenia wymagało czy skarżąca spełnia warunki do uzyskania płatności rolnośrodowiskowej, określone w rozp. 2009, zwłaszcza w odniesieniu do działek zadeklarowanych w wariantach 2.3 i 3.1 jako trwałe użytki zielone (TUZ), oraz wymogi rolnictwa ekologicznego. Definicja trwałego użytku zielonego zawarta jest w obowiązującym do 31 grudnia 2009 r. art. 2 pkt 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu nr 1782/2003, (Dz. U. UE. L.04.141.18). Jest to mianowicie grunt zajęty pod uprawę traw lub innych upraw zielnych naturalnych (samosiewnych) lub powstałych w wyniku działalności rolniczej (zasianych), niewłączony do płodozmianu w gospodarstwie przez okres pięciu lat lub dłużej, z wyłączeniem gruntu objętego systemami odłogowania zgodnie z art. 107 ust. 6 rozporządzenia (WE) nr 1782/2003, obszarów odłogowanych zgodnie z rozporządzeniem Rady (EWG) nr 2078/92, obszarów odłogowanych zgodnie z art. 22, 23 i 24 rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 oraz obszarów odłogowanych zgodnie z art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005. Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 zostało zastąpione z dniem 1 stycznia 2010 r. rozporządzeniem Komisji (WE) nr 1120/2009 z dnia 29 października 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania systemu płatności jednolitej przewidzianego w tytule III rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L 316 z dnia 2 grudnia 2009 r., str. 1), które zawiera podobną definicję. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie, jak niewadliwie ustaliły organy, podczas kontroli na miejscu przeprowadzonej w gospodarstwie strony w grudniu 2007 r. stwierdzono, że na działkach rolnych B (leżących na działce ewidencyjnej nr [...] obręb B., gmina R., powiat p., województwo d.), D (leżących na działce ewidencyjnej nr [...] obręb B., gmina R., powiat p., województwo d.), G (leżących na działce ewidencyjnej nr [...] obręb K., gmina R., powiat p., województwo d.) nie ma uprawy traw lub innych upraw zielnych (TUZ), a jedynie ugór. Wyniki kontroli na miejscu, przeprowadzonej w gospodarstwie skarżącej a obejmującej działki rolne będące przedmiotem niniejszego postępowania, stanowiły podstawę faktyczną do wydania decyzji odmawiających stronie skarżącej płatności za lata 2007 i 2008. Decyzje te były poddane kontroli sądowoadministracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wro-cławiu oddalił wszystkie zarzuty skarżącej kwestionujące to postępowanie dowodowego (zob. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 2 sierpnia 2012 r., III SA/Wr 168/12, dotyczący płatności rolnośrodowidkowych za 2007 r., oraz z dnia 9 lutego 2012 r., III SA/Wr 542/11, dotyczący płatności rolnośrodowiskowych za 2008 r.). Celem przeprowadzonej kontroli na miejscu w gospodarstwie rolnym skarżącej było zbadanie, nie tylko zgłoszonej we wnioskach do ARiMR powierzchni gruntów do płatności rolnośrodowiskowej, ale także czy roślina w plonie głównym jest zgodna z deklaracją producenta. Przedmiot tej kontroli w zakresie rodzaju upraw był zbieżny z przedmiotem kontroli w ramach wniosków rolnośrodowiskowych. Stąd też, zdaniem Sądu, organy orzekające rozpatrując wniosek obejmujący płatności rolnośrodowiskowe uprawnione były wykorzystać wyniki kontroli z grudnia 2007 r. Pominięcie tego materiału dowodowego stanowiłoby naruszenie art. 77 k.p.a. Oceniając całość zgromadzonych w sprawie dowodów organy niewadliwie uznały, że zadeklarowanych upraw nie było w dniach kontroli na działkach zgłoszonych przez producenta do płatności rolnośrodowiskowej, w konsekwencji, że był to ugór. Ugór jest polem wyłączonym z rolniczego użytkowania na okres 1-2 lat, na którym wykonywana jest odpowiednia pielęgnacja mechaniczna (ugór czarny), chemiczna (ugór herbicydowy) lub pole niepielęgnowane zarastające samoistnie chwastami segetalnymi i samosiewami zbóż (ugór zielony). Celem ugorowania jest poprawienie żyzności gleby. Niekiedy ugór stosuje się również jako metodę zwalczania chwastów na bardzo zachwaszczonych polach. Określenie "trwały użytek zielony" stosowany jest do gruntów zajętych pod uprawę traw, natomiast ugorowanie gruntu polega na wyłączeniu gruntu z użytkowania rolniczego, a więc nie można tu mówić o uprawie w rozumieniu określonym we wspomnianej definicji TUZ. Zabiegi wykonywane na ugorze mają jedynie zapobiec rozprzestrzenianiu się chwastów lub poprawić żyzność gleby, natomiast rodzaj użytkowania określony mianem TUZ jest ukierunkowany na konkretną uprawę traw lub innych roślin zielnych powstałych w wyniku działalności rolniczej (wysianych) lub samosiewnych. Okres pięciu lat liczony jest jako pięć pełnych okresów wegetacyjnych, licząc wstecz od roku poprzedzającego złożenie wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej. Skoro zatem ustalenia kontroli na miejscu – wykonanej na dwa lata przed złożeniem wniosku – stwierdziły określony sposób użytkowania wskazanych działek rolnych (co znalazło wprost odzwierciedlenie w ostatecznej decyzji wydanej w sprawie przyznania skarżącej płatności w ramach przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt za rok 2007), to należało uznać, że w ramach tych gruntów skarżąca nie spełnia warunków do przyznania tej płatności w ramach pakietu "Rolnictwa ekologicznego" – wariant 2.3 i pakietu "Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach". Istotne w sprawie jest także to, że skarżącą nie spełnia warunku do uzyskania płatności w ramach całego pakietu 2, tak w ramach wariantu 2.1 jak i 2.3 określonego w § 7 pkt 2 rozp. 2009. Według bowiem informacji uzyskanej przez organy od Inspekcji Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych, skarżącej cofnięto certyfikat w rolnictwie ekologicznym obejmujący okres od [...] stycznia 2010 r. do [...] marca 2011 r. Cofnięcie to wynikało z rezygnacji samej skarżącej, która – co istotne dla sprawy – faktowi temu nie przeczy. Tymczasem rezygnacja producenta rolnego z prowadzenia produkcji rolnej zgodnie z przepisami o rolnictwie ekologicznym, przepisami rozporządzenia Rady (WE) nr 834/2007 z dnia 28 czerwca 2007 r. w sprawie produkcji ekologicznej i znakowania produktów ekologicznych i uchylającego rozporządzenie (EWG) nr 2092/91 (Dz. Urz. UE L 189 z 20 lipca 2007 r., str. 1, ze. zm.) oraz przepisami wydanymi w trybie przepisów tego rozporządzenia, w szczególności w zakresie uprawy roślin stanowi – jak trafnie podniosły organy – bezwzględną przeszkodę do przyznania jej płatności w ramach pakietu 2. Konsekwencją przyznania skarżącej – w opisanych warunkach – płatności w ramach pakietu 2, byłaby oczywista konieczność wszczęcia procedury ustalenia nadmiernie lub nienależnie uzyskanych płatności (§ 28 ust. 1 rozp. 2009). I w tym kontekście (zwrot nienależnie pobranych płatności) stanowisko organów, że przyznanie skarżącej płatności w ramach programu rolnośrodowiskowego za 2009 r., byłoby sprzeczne z jej słusznym interesem, należy uznać za trafne. Odnosząc się wreszcie do chybionego – w ocenie Sądu – zarzutu skarżacej (uwzględnienia przez organ odwoławczy stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania zaskarżonej decyzji) wskazać należy na treść art. 15 k.p.a wyrażającego jedną z naczelnych zasad procedury administracyjnej, tj. zasadę dwuinstancyjności postępowania, zgodnie z którą organ odwoławczy jest obowiązany ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji. Według Naczelne-go Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 22 marca 1996 r., SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, Nr 1 poz. 35), "istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji". Wynika to z art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, cze-go następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji bądź uchylenie lub zmiana zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania oraz argumenty strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Organ odwoławczy rozpoznaje i rozstrzyga ponownie sprawę administracyjną rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji na podstawie stanu prawnego i faktycznego obowiązującego w dniu wydania decyzji ostatecznej. W wyroku z dnia 24 lutego 1992 r. (II SA 49/92), Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w postępowaniu administracyjnym organ odwoławczy nie może ograniczać się do stanu sprawy z daty wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, lecz musi uwzględniać stan faktyczny i prawny istniejący w dacie rozpatrywania odwołania (zob. B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, wydanie 10, Warszawa 2009, komentarz do art. 138). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest ponadto pogląd, że z uwagi na to, że organ odwoławczy jest organem o charakterze reformatoryjnym, orzeka on na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydawania decyzji odwoławczej, ma on zatem obowiązek uwzględnić zmiany stanu faktycznego i prawnego, które nastąpiły po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2006 r., VII SA/Wa 896/05; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2006 r., II GSK 17/06). Mając na względzie przedstawione okoliczności faktyczne i prawne Sąd nie znalazł podstaw do kwestionowania poprawności zaskarżonego rozstrzygnięcia, stąd –stosownie do dyspozycji art. 151 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji wyroku.