I SA/Łd 1231/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Kowalski Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Porczyńska (spr.) Sędzia NSA Bogusław Klimowicz Protokolant: Sekretarz sądowy Dominika Borowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2015 r. sprawy ze skargi G. D. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy D. w sprawie zatwierdzenia sprawozdania finansowego za 2014 r. 1. uchyla zaskarżoną uchwałę; 2. zasądza od Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. na rzecz Gminy D. kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I SA/Łd 1231/15 Uzasadnienie Zaskarżoną Uchwałą z dnia z dnia 20 sierpnia 2015 r. Nr 26/145/2015 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi stwierdziło nieważność uchwały Nr XIII/61/2015 Rady Gminy w Daszynie z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zatwierdzenia sprawozdania finansowego za 2014 rok, z powodu naruszenia prawa tj. art. 21 ust.3 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz.U. z 2012 r., poz. 1113 ze zm.). W uzasadnieniu Uchwały stwierdzono co następuje. Rada Gminy w Daszynie uchwałą nr XIII/61/2015 dokonała w dniu 14 lipca 2015 r. zatwierdzenia sprawozdania finansowego wraz ze sprawozdaniem z wykonania budżetu Gminy Daszyna za 2014 rok. Z wyciągu z protokołu nr XIII/2015 z obrad XIII sesji Rady Gminy w Daszynie wynika, że "Rada analizowała" treść sprawozdania na wspólnym posiedzeniu komisji stałych Rady w dniu 10 kwietnia 2015 r. Przewodniczący Rady zapoznał radnych z uchwałą nr V/76/2015 Składu Orzekającego Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi z dnia 11 czerwca 2015 r. w sprawie opinii o sprawozdaniu Wójta Gminy Daszyna z wykonania budżetu za 2014 rok. W protokole znajduje się zapis, że opinia jest negatywna oraz że nie zgłoszono pytań i przewodniczący zamknął dyskusję. Negatywna opinia Składu Orzekającego Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. (uchwała nr V/76/2015) stawiała sprawozdaniu z wykonania budżetu za rok 2014 przedstawionemu przez Wójta Gminy Daszyna dwa zarzuty: 1) nieobjęcie kwotą długu zobowiązań związanych z leasingiem zwrotnym wynikającym z umów zawartych w dniu 24 października 2014 r. z A S.A. dotyczących sprzedaży przez gminę dwóch nieruchomości gruntowych wymienionej spółce, z jednoczesnym zobowiązaniem się gminy do ich dzierżawy oraz nabycia tych nieruchomości w terminie do dnia 29 października 2021 r. i tym samym naruszenie rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 4 marca 2010 r. w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych, 2) wykonanie bieżących wydatków budżetu roku 2014 na poziomie wyższym o 135.201,83 zł od dochodów bieżących powiększonych o wolne środki, co stanowi naruszenie art. 242 ust.2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych. Zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, dalej (Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), do wyłącznej właściwości rady gminy należy m.in. rozpatrywanie sprawozdania z wykonania budżetu oraz podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium z tego tytułu. Podjęcie uchwał w tych sprawach poprzedzone jest uzyskaniem opinii komisji rewizyjnej w sprawie wykonania budżetu gminy wnioskiem tej komisji do rady gminy w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium wójtowi (art. 18a ust.3 ustawy o samorządzie gminnym). Kwestia rozpatrywania sprawozdania finansowego jednostki uregulowana jest również w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.). W oparciu o art. 270 ust. 2 tej ustawy, komisja rewizyjna organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego rozpatruje sprawozdanie finansowe, sprawozdanie z wykonania budżetu wraz z opinią regionalnej izby obrachunkowej o tym sprawozdaniu oraz informacją o stanie mienia jednostki samorządu terytorialnego, zaś organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, działając na podstawie art. 270 ust.4 ustawy o finansach publicznych, rozpatruje i zatwierdza sprawozdanie finansowe jednostki samorządu terytorialnego wraz ze sprawozdaniem z wykonania budżetu, w terminie do dnia 30 czerwca roku następującego po roku budżetowym. Również w ustawie z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych znajduje się regulacja prawna dotycząca procedury rozpatrywania i zatwierdzania sprawozdania z wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego. W przypadku negatywnej opinii izby o sprawozdaniu z wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego, organ wykonawczy przedstawia organowi stanowiącemu jednostki tę opinię wraz z odpowiedzią na zawarte w niej zarzuty nie później niż przed rozpatrzeniem absolutorium dla organu wykonawczego (art. 21 ust.3 ustawy). Rozpatrując uchwałę Rady Gminy w Daszynie z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zatwierdzenia sprawozdania finansowego za 2014 rok Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej uznało, że w trakcie procedury rozpatrzenia i zatwierdzenia sprawozdania finansowego Gminy wraz ze sprawozdaniem z wykonania budżetu naruszono art.21 ust.3 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, gdyż organ wykonawczy, pomimo negatywnej opinii Izby o sprawozdaniu z wykonania budżetu, nie przedstawił organowi stanowiącemu Gminy odpowiedzi na zawarte w opinii zarzuty, w szczególności w odniesieniu do zarzutu naruszenia art.242 ust.2 ustawy o finansach publicznych przez wykonanie bieżących wydatków budżetu roku 2014 na poziomie wyższym o 135.201,83 zł od dochodów bieżących powiększonych o wolne środki. Izba podkreśliła, że odpowiedź ta powinna być przedstawiona przez wójta Gminy, organowi stanowiącemu czyli radzie Gminy nie później niż przed rozpatrzeniem absolutorium dla organu wykonawczego. Jednocześnie Kolegium stwierdziło, że Wójt Gminy udzielił odpowiedzi tylko na zawarty w negatywnej opinii zarzut dotyczący wielkości długu, co wynika z protokołu XIII sesji Rady Gminy. W zaskarżonej uchwale przyznano, że w trakcie postępowania przed Kolegium RIO przedstawiono pismo Przewodniczącego Rady Gminy z dnia 18.08.2015 r., z którego wynika, że Wójt Gminy ustosunkował się do negatywnej opinii Regionalnej Izby Obrachunkowej na posiedzeniu poszczególnych Komisji, ponieważ posiedzenia wspólne wszystkich komisji Rady Gminy na temat sprawozdania odbyło się przed otrzymaniem opinii. Zdaniem Kolegium RIO brak dowodów potwierdzających to stanowisko. Kolegium podniosło także, że gdyby nawet stanowisko Przewodniczącego Rady Gminy zawarte w wymienionym wyżej piśmie z dnia 18.08.2014 r. potwierdziło się, to i tak nie można uznać, że spełniony został wymóg przedstawienia organowi stanowiącemu Gminy odpowiedzi na zarzuty Izby wyrażone w jej negatywnej opinii. Przedstawienie bowiem odpowiedzi poszczególnym radnym – członkom poszczególnych komisji nie jest równoznaczne z przedstawieniem tej odpowiedzi organowi stanowiącemu. Kolegium zauważyło również, że uchwałę Nr XIII/61/2015 Rady Gminy w Daszynie z dnia 14 lipca 2015 r. podjęto z naruszeniem art.270 ust.4 ustawy o finansach publicznych, gdyż z przepisu tego wynika, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego rozpatruje i zatwierdza sprawozdanie finansowe jednostki samorządu terytorialnego wraz ze sprawozdaniem z wykonania budżetu, w terminie do dnia 30 czerwca roku następującego po roku budżetowym. W skardze na powyższą uchwałę strona skarżąca zarzuciła: naruszenie art.91 ust.3 ustawy o samorządzie gminnym poprzez brak dostatecznego uzasadnienia przez organ nadzoru na czym polegało istotne naruszenie prawa przez Radę Gminy Daszyna, leżące u podstaw stwierdzenia nieważności badanej uchwały tej Rady z dnia 14.07.2014 r., a w konsekwencji naruszenie zasady zaufania do organów administracji (art.8 k.p.a.) i zasady przekonywania stron (art.11 k.p.a.). naruszenie art.7 i art.77 § 1 k.p.a. w zw. z art.91 ust.5 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez brak wszechstronnej oceny okoliczności sprawy oraz dokonanie dowolnej i wybiórczej oceny materiału dowodowego, a w konsekwencji przyjęcie przez organ nadzoru nieuprawnionego wniosku co do naruszenia art.21 ust.3ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, naruszenie art.91 ust.1 w zw. z ust.4 ustawy o samorządzie gminnym przez naruszenie zasady proporcjonalności, o której mowa w art.8 ust.3 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego (Dz.U. z 1994 r. nr 124, poz.607 ze zm.) oraz art. 2 Konstytucji RP, co doprowadziło do uznania, że wymienione przepisy prawa materialnego upoważniały w analizowanym przypadku do zastosowania sankcji nieważności uchwały. W związku z powyższymi zarzutami strona skarżąca wniosła: o uchylenie zaskarżonej uchwały w całości, o stwierdzenie, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku, o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że w art.91 ust.1 i ust.4 ustawy o samorządzie gminnym ustawodawca wyróżnił dwie kategorie wad uchwał organów gminy, to jest: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Istotne naruszenie prawa skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały. W ocenie strony do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę przepisów o właściwości, podjęcie uchwały bez podstawy prawnej czy wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą podjęcia aktu. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Zdaniem strony organ nadzoru nie uzasadnił w sposób dostateczny na czym polegało istotne naruszenie prawa w uchwale Rady Gminy Daszyna z dnia 14.07.2014 r. Strona podniosła także, w kontekście zarzutu naruszenia zaskarżoną uchwałą zasady proporcjonalności wynikającej z art.8 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, że uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie zawiera jakichkolwiek rozważań odnośnie adekwatności zastosowanej sankcji nieważności. Wywodzi, że jeżeli dany cel jest możliwy do osiągnięcia przy zastosowaniu środka nakładającego mniejsze ciężary (ograniczenia), to zastosowanie środka bardziej uciążliwego (stwierdzenie nieważności uchwały) wykracza poza to co jest konieczne. W odpowiedzi na skargę Regionalna Izba Obrachunkowa wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej uchwale. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyposażony został w funkcje kontrolne, co oznacza, że w przypadku zaskarżenia decyzji, Sąd ogranicza się do zbadania zgodności zaskarżonego rozstrzygnięcia z przepisami prawa (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej "p.p.s.a."). Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji Sąd zważył co następuje. Skarga jest zasadna. Z art.13 ust 5 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych dalej "u.r.i.o." (Dz.U. z 2012 r., poz. 1113 ze zm.) do zadań izby należy między innymi wydawanie opinii o przedkładanych przez zarządy powiatów i województw oraz przez wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) sprawozdaniach z wykonania budżetu wraz z informacjami o stanie mienia jednostek samorządu terytorialnego i objaśnieniami. Wydaną przez Izbę negatywną opinię o sprawozdaniu z wykonania budżetu Gminy za 2014 r. organ wykonawczy (w tej sprawie wójt) powinien zgodnie z art.21 ust.3 u.i.r.o. przedstawić organowi stanowiącemu jednostki (Radzie Gminy) wraz z odpowiedzią na zawarte w niej zarzuty nie później niż przed rozpatrzeniem absolutorium dla organu wykonawczego. W art.21 u.r.i.o. ustawodawca nie określił w jakiej formie organ wykonawczy ma obowiązek odpowiedzieć na zarzuty zawarte w negatywnej opinii. Najbardziej czytelną formą byłaby odpowiedź na piśmie przedstawiona na sesji Rady Gminy, a następnie stanowiąca załącznik do protokołu z sesji budżetowej. Skoro jednak forma pisemna nie jest wymagana przez ustawodawcę, można zdaniem Sądu rozpoznającego sprawę przyjąć, że Wójt mógł ustosunkować się ustnie do zarzutów zawartych w opinii. Z protokołu nr XIII/2015 z obrad XIII sesji Rady Gminy odbytych 14.07.2015 r. wynika informacja o odczytaniu uchwały RIO w sprawie negatywnej opinii o sprawozdaniu z wykonania budżetu. Nie wynika natomiast wprost zapis, że Wójt udzielił odpowiedzi na zarzut wykonania bieżących wydatków budżetu roku 2014 na poziomie wyższym o 135.201,83 zł od dochodów bieżących powiększonych o wolne środki, co stanowi naruszenie art. 242 ust.2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych. Z treści protokołu wynika jednak, że na sesji Rady Gminy toczyła się dyskusja, która dotknęła nie tylko kwestii nieobjęcia kwotą długu zobowiązań związanych z leasingiem zwrotnym wynikającym z umów zawartych w dniu 24 października 2014 r. z A S.A. (Kolegium RIO uznało, że Wójt ustosunkował się do tego zarzutu), ale także dotyczyła sytuacji ekonomicznej Gminy. Wójt wypowiadał się o bieżącej sytuacji ekonomicznej Gminy i tej dotyczącej 2014 r. Rozważenia wymaga zatem, czy zawarte w protokole – co prawda krótkie zapisy, z których wynika np, że Wójt w 2014 r. nie zarządzał Gminą, a czynił to p.o. P. J., że był to trudny rok pełen kontroli, w którym zablokowano dofinansowania, że kontrola NIK wykazała, że Gmina zrealizowała w tym roku prawidłowo wszelkie zadania, powinny skutkować stwierdzeniem, że Wójt nie udzielił odpowiedzi organowi stanowiącemu na negatywną opinię RIO. Jakkolwiek zapisy te umieszczono w pkt.5 protokołu dotyczącym przystąpienia do podjęcia uchwały w sprawie udzielenia Wójtowi absolutorium z tytułu wykonania budżetu, to miało to miejsce na tym samym posiedzeniu Rady Gminy. Podkreślić tu należy, że fakt ustosunkowania się Wójta do negatywnej opinii RIO dotyczącej sprawozdania Wójta z wykonania budżetu za 2014 potwierdził Przewodniczący Rady Gminy z dnia 18.08.2015 r. wyjaśniając, że Wójt ustosunkował się do opinii na posiedzeniach poszczególnych Komisji. Przy piśmie procesowym zatytułowanym "Wniosek dowodowy", które wpłynęło do Sądu w dniu 23.11.2015 r. strona przedłożyła protokoły z posiedzenia Komisji Socjalno – Bytowej odbytego w dniu 26.06.2015 r. i z posiedzenia Komisji Rozwoju Społeczno – Gospodarczego, które odbyło się 23.06.2015 r. W protokołach zamieszczono zapis stwierdzający, że na Komisję przybył Wójt Gminy Z. W., który udzielił informacji na temat opinii w sprawie wykonania budżetu Gminy za 2014 r. wydanej przez RIO. Można zatem stwierdzić, że Radni znali stanowisko Wójta w przedmiocie zarzutów RIO zawartych w negatywnej opinii o sprawozdaniu z wykonania budżetu Gminy za 2014 r. jeszcze przed dniem obrad XIII sesji Rady Gminy w Daszynie. Powyższe może stanowić wyjaśnienie dlaczego w protokole z tej sesji brak jest wyraźnego stwierdzenia o ustosunkowaniu się Wójta do negatywnej opinii RIO, a jest zapis o nie zgłoszeniu pytań. Oceniają powyższą kwestię należy mieć na uwadze, że z protokołu z posiedzenia Kolegium RIO z dnia 20.08.2015 r. wynika, iż Wójt składał wyjaśnienia i stwierdził, że udzielił odpowiedzi na negatywną opinię RIO dotyczącą sprawozdania z wykonania budżetu prze wszystkimi Komisjami, jak też na sesji Rady Gminy. Stwierdził także, że w protokole z sesji nie została zapisana cała jego wypowiedź. Stwierdził, że udzielał odpowiedzi w odniesieniu do obydwu zarzutów zawartych w negatywnej opinii RIO. Wyjaśnił, że nie jest autorem protokołu i nie chce się wypowiadać co do jego zapisów, ponieważ to Rada przyjmuje i zatwierdza protokół. W ocenie Sądu w tym stanie faktycznym zasadne jest stwierdzenie, że Wójt Gminy przedstawił organowi stanowiącemu Gminy odpowiedź na negatywną opinię RIO. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi stwierdzając nieważność uchwały Nr XIII/61/2015 Rady Gminy w Daszynie z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zatwierdzenia sprawozdania finansowego za 2014 rok, z powodu naruszenia prawa tj. art. 21 ust.3 u.r.i.o. zauważyło również, że uchwała powyższa podjęta została z naruszeniem art.270 ust.4 ustawy z dnia 27.08.2009 r. o finansach publicznych, dalej "u.f.p." ( tekst jedn. Dz.U. 2013.885 ze zm.), w którym wyznaczony został termin do 30.06. roku następującego po roku budżetowym, do rozpatrzenia i zatwierdzenia przez organ stanowiący sprawozdania finansowego wraz ze sprawozdaniem z wykonania budżetu. W niniejszej sprawie organ stanowiący skarżącej Gminy rozpatrzył i zatwierdził sprawozdanie finansowe za 2014 r. uchwałą z dnia 14.07.2015 r., a więc z dwutygodniowym opóźnieniem. Ocena czy wskazane naruszenie art.270 ust.4 u.f.p. może skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały Rady Gminy z 14.07.2015 r. wymaga odniesienia się do art.91 ust.1 i ust.4 ustawy o samorządzie gminnym. W powołanych przepisach art.91 wskazanej ustawy ustawodawca stwierdził, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust.1 zdanie1). Z ust.4 art.91 wynika natomiast, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Z przepisów tych wynika zatem, że stwierdzenie nieważności uchwały może mieć miejsce tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa. Uzasadniając zaskarżoną uchwałę stwierdzającą nieważność uchwały Rady Gminy w sprawie zatwierdzenia sprawozdania finansowego za 2014 rok, Kolegium RIO powinno wykazać, że wskazane naruszenie prawa jest istotne. Takiego odniesienia się do charakteru stwierdzonych naruszeń w uzasadnieniu uchwały RIO brak. Należy tu również wskazać na art.8 ust.3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z dnia 25 listopada 1994 r.), której sygnatariuszem jest RP. Karta ta jest zbiorem przepisów o charakterze postulatywnym wskazującym na pożądane działania sygnatariuszy w celach wskazanych w Preambule. Ze wskazanego art.8 ust.3 wynika, że kontrola administracyjna społeczności lokalnych powinna być sprawowana z zachowaniem proporcji między zakresem interwencji ze strony organu kontroli a znaczeniem interesów, które ma on chronić. Oznacza to, że zakres używania środków nadzoru nie może łamać samodzielności jednostki samorządu terytorialnego. Legalność, jako kryterium oceny działań nadzorczych administracji rządowej nad jednostkami samorządu terytorialnego, powinna być dochowywana z zachowaniem zasady proporcjonalności (np. wyrok z dnia 6.01.2010 r. II SA/Wa 1376/09, LEX nr 600181). Stwierdzając zatem naruszenie prawa zaskarżoną uchwałą organ nadzoru powinien rozważyć, czy naruszenie ma charakter istotny, uzasadniający stwierdzenie nieważności aktu oraz rozważyć, czy stwierdzając nieważność aktu zachowuje proporcje między zakresem takiej interwencji, a znaczeniem interesów, które ma chronić. W świetle powyższych rozważań Sąd uznał za zasadne sformułowane w skardze zarzuty i uchylił zaskarżoną uchwałę RIO na podstawie art.146 p.p.s.a. w zw. z art.145 § 1 pkt.1 lit.a) i lit.c) p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego orzeczono zgodnie z art.200 w zw. z art.205 § 2 p.p.s.a. Sąd nie określił, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku wydanego w tej sprawie, albowiem art.152 p.p.s.a. stanowiący podstawę tego rozstrzygnięcia nie obowiązuje od 15.08.2015 r. na mocy art.1 ustawy z dnia 9.04.2015 r. o zmianie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2015.658).Z aktualnego brzmienia art.152 § 1 p.p.s.a. wynika, że w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej. W § 2 tego art. ustawodawca postanowił natomiast, że przepisu wskazanego § 1 nie stosuje się do aktów prawa miejscowego. E.J.