II OSK 706/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic /spr./ Protokolant specjalista Agnieszka Gontarz po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2604/15 w sprawie ze skargi A.G. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wymeldowania z pobytu stałego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 grudnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2604/15 oddalił skargę A.G. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wymeldowania [...] z pobytu stałego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Prezydent m. st. Warszawy w dniu [...] kwietnia 2015 r. wydał decyzję, którą orzekł o wymeldowaniu J.G. z pobytu stałego z lokalu nr [...] przy ul. L. [...] w W. W uzasadnieniu organ wskazał, że [...] nie zamieszkuje w miejscu stałego pobytu na skutek konfliktu rodzinnego. Stan ten organ I instancji ocenił jako trwały i dobrowolny, a tym samym uzasadniający wydanie decyzji o wymeldowaniu. Po rozpatrzeniu odwołania J.G. od powyższej decyzji Prezydenta m. st. Warszawy decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], Wojewoda Mazowiecki uchylił w całości zaskarżoną decyzję i orzekł o odmowie wymeldowania J.G. z pobytu stałego. Organ odwoławczy wskazał, iż biorąc pod uwagę przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie wyjaśniające (wyjaśnienia stron i zeznania świadków) bezsporne jest, że J.G. nie zamieszkuje w lokalu nr [...] przy ul.L. [...] w W. od 22 grudnia 2013 r., kiedy to po kłótni z żoną opuścił mieszkanie. Jednak zdaniem Wojewody nie można uznać, iż zaistniały przesłanki uzasadniające wydanie decyzji orzekającej o wymeldowaniu odwołującego na podstawie art. 35 ustawy o ewidencji ludności. Organ zwrócił uwagę, że w lutym 2014 r. właścicielka mieszkania - A.G. utrudniała mężowi dostęp do swojego lokalu poprzez wymianę zamka w drzwiach wejściowych i odmowę udostępnienia nowego klucza. Wprawdzie w tym czasie J.G. nie mieszkał już w przedmiotowym lokalu, lecz podejmowane przez niego działania świadczą, że jego zamiarem nie było zorganizowanie ośrodka życiowego w nowym miejscu i nie godził się na zaistniałą sytuację. Od czasu eskalacji konfliktu z żoną dążył on do polubownego załatwienia sprawy powrotu do miejsca stałego zameldowania i rodziny, konsekwentnie odmawiał zabrania pozostawionych w mieszkaniu rzeczy. Gdy jego starania nie przyniosły rezultatów i dodatkowo A.G. pozbawiła go nieskrępowanego dostępu do lokalu, w dniu 19 marca 2014 r. (przed wszczęciem postępowania o wymeldowanie) wniósł przeciwko niej do Sądu Rejonowego dla Warszawy Śródmieścia w Warszawie pozew o przywrócenie naruszonego posiadania przedmiotowego lokalu. Organ odwoławczy ustalił, że w powyższej sprawie oznaczonej sygn. akt I C 751/14 nie zapadło dotąd żadne rozstrzygnięcie. W ocenie Wojewody, choć [...] nie przebywa w lokalu stanowiącym własność żony, należało uznać, że w związku ze skutecznie wniesionym powództwem posesoryjnym wystarczająco ujawnił wolę (zamiar) dalszego zamieszkiwania w miejscu zameldowania na pobyt stały. Organ wyjaśnił, że powołana w art. 35 ustawy o ewidencji ludności przesłanka "opuszczenia lokalu" nie oznacza tylko fizycznego nieprzebywania w nim, ale również istnienie zamiaru opuszczenia tego lokalu z jednoczesnym zerwaniem związków z dotychczasowym lokalem i założeniem w nowym miejscu ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów. Jakkolwiek [...] od 22 grudnia 2013 r. w związku z konfliktem małżeńskim nie przebywa w miejscu zameldowania, to jednak - w świetle ustalonego stanu faktycznego - należało przyjąć, że nie godzi się on na taki stan rzeczy, ponieważ wystąpił z powództwem o ochronę utraconego posiadania lokalu. Na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2015 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła A.G.. Oddalając powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 4 grudnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2604/15 skargę A.G., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołując się na treść art. 35 ustawy o ewidencji ludności podkreślił, że opuszczenie miejsca pobytu stałego musi obejmować nie tylko fizyczne opuszczenie lokalu, ale musi mu towarzyszyć zamiar zerwania więzi z tymże miejscem pobytu. W ocenie Sądu z ustalonego stanu faktycznego sprawy wynika, że opuszczenie lokalu przez J.G. nie było dobrowolne. Podejmował on bowiem czynności mające na celu przywrócenie utraconego posiadania, manifestował chęć powrotu do zajmowanego dotychczas lokalu. W piśmie z dnia 10 lutego 2014 r. - a więc sporządzonym jeszcze przed wszczęciem postępowania w sprawie o wymeldowanie, skierowanym do wydziału meldunkowego dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy poinformował, że w związku z wymianą zamków nie może dostać się do mieszkania oraz oświadczył, że nie zamierza opuścić miejsca zameldowania i podejmie ku temu stosowne kroki prawne. W dniu 19 marca 2014 r. - a więc również przed wszczęciem postępowania w sprawie o wymeldowanie, złożył pozew o przywrócenie naruszonego posiadania. Wobec powyższego nie można było uznać, że w dniu orzekania przez organ odwoławczy, opuszczenie lokalu przy ul. L. [...] przez J.G. miało charakter dobrowolny. Okoliczności tej nie potwierdzają również zeznania świadków. Sąd nie uwzględnił zarzutów podniesionych w skardze dotyczących naruszenia art. 7, 77, 80 k.p.a. Podkreślił, że skoro w niniejszej sprawie zebrany materiał dowodowy oraz ustalony na jego podstawie stan faktyczny nie budził wątpliwości, lecz organ odwoławczy dokonał jego odmiennej oceny, to w ocenie Sądu był uprawniony do uchylenia decyzji organu I instancji i orzeczenia co do istoty sprawy. Na marginesie Sąd zauważył, że w przyszłości nie jest wykluczone orzeczenie o wymeldowaniu J.G. z powyższego adresu, gdy zostaną spełnione przesłanki z art. 35 ustawy o ewidencji ludności. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A.G. zarzucając naruszenie przepisów: – art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi oraz nieuchylenie decyzji organu II instancji, pomimo, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisu art. 7 k.p.a., co wyrażało się zaniechaniem podjęcia przez organ niezbędnych kroków zmierzających do realizacji zasady praworządności oraz załatwieniem sprawy z rażącym pominięciem słusznego interesu skarżącej; – art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi oraz nieuchylenie decyzji organu II instancji, pomimo, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów art. 77 k.p.a. oraz 80 k.p.a., organ przekroczył bowiem granicę swobodnej oceny dowodów oraz naruszył obowiązek wszechstronnej oceny całokształtu materiału dowodowego, a w konsekwencji uznał, że nie zostały spełnione przesłanki do wymeldowania J.G. z lokalu nr [...] przy ul. L. [...] w W. Skarżąca kasacyjnie wskazała, że opuszczenie lokalu wskutek konfliktu rodzinnego (małżeńskiego) traktowane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako dobrowolne opuszczenie miejsca pobytu stałego. Nie ma znaczenia - w ocenie skarżącej kasacyjnie - fakt, że w lutym 2014 r. będąc właścicielką spornego lokalu mieszkalnego utrudniła J.G. dostęp do lokalu poprzez wymianę zamka w drzwiach wejściowych i odmowę udostępnienia nowego klucza. W tym czasie bowiem J.G. nie mieszkał już w przedmiotowym lokalu. W sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki do wymeldowania J.G. z lokalu albowiem nie zamieszkuje on w miejscu stałego pobytu na skutek konfliktu rodzinnego i stan ten należy ocenić jako trwały i dobrowolny. Ponadto skarżąca kasacyjnie podniosła, że Sąd Rejonowy dla Warszawy Śródmieścia w Warszawie, I Wydział Cywilny prawomocnym wyrokiem z dnia 4 listopada 2015 r., w sprawie o sygn. akt I C 751/14 oddalił powództwo J.G.o przywrócenie posiadania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Przede wszystkim należy zauważyć, że zarzuty skargi kasacyjnej dotyczyły wyłącznie naruszenia przepisów postępowania, natomiast nie postawiono w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego. Autor skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania upatruje w naruszeniu regulujących postępowanie wyjaśniające przepisów art. 7, 77 i 80 k.p.a., czego rzekomo nie zauważył Sąd I instancji. Jednocześnie jednak w skardze kasacyjnej nie zakwestionowano żadnych ustaleń faktycznych dokonanych przez organy, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. Podkreślić należy, że zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organy zdeterminowany jest zawsze unormowaniem materialnoprawnym, które może stanowić podstawę do wydania decyzji, czyli w okolicznościach rozpoznawanej sprawy art. 35 ustawy z 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (t.j. Dz. U.2016.722), zgodnie z którym organ gminy, wydaje decyzję w sprawie wymeldowania obywatela polskiego, który opuścił miejsce pobytu stałego albo opuścił miejsce pobytu czasowego przed upływem deklarowanego okresu pobytu i nie dopełnił obowiązku wymeldowania się. Stan faktyczny rozpoznawanej sprawy w zakresie istotnych w świetle powołanego przepisu okoliczności opuszczenia przez J.G. lokalu nr [...] przy ul. L.[...] w W., wymiany przez A.G. w dniu 9 lutego 2014 r. zamka w drzwiach wejściowych i odmowy udostępnienia nowego klucza oraz podjętych w związku z tym przez J.G. działań (pismo z dnia 10 lutego 2014 r. skierowane do wydziału meldunkowego dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy oraz pozew o przywrócenie naruszonego posiadania z 19 marca 2014r.), nie budzi żadnych wątpliwości i znajduje potwierdzenie w aktach sprawy, tj. zarówno w zebranym w sprawie materiale dowodowym, jak i uzasadnieniach decyzji organów obu instancji. Oprócz tych niekwestionowanych ustaleń autor skargi kasacyjnej odwołuje się do wyroku Sądu Rejonowego dla Warszawy Śródmieścia w Warszawie z dnia 4 listopada 2015 r., w sprawie o sygn. akt I C 751/14. Należy jednak zauważyć, że wyrok ten zapadł już po wydaniu decyzji przez organ II instancji. Tymczasem dla oceny zgodności decyzji z prawem miarodajny jest stan faktyczny na dzień wydania decyzji. Jak wskazuje się w orzecznictwie sąd administracyjny nie jest uprawniony do rozpatrywania w związku z wniesioną skargą okoliczności, które powstały po wydaniu zaskarżonego aktu lub podjęciu zaskarżonej czynności. Sąd administracyjny nie rozstrzyga bowiem sprawy administracyjnej in merito lecz dokonuje wyłącznie kontroli zgodności z prawem jej rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej. Kontroli takiej można dokonać wyłącznie na podstawie stanu faktycznego ustalonego w czasie wydawania kontrolowanego aktu lub dokonywania czynności (por. np. wyroki NSA z dnia 15 lutego 2006 r., sygn. akt II FSK 659/06, z 26 stycznia 2012 r. sygn. akt II FSK 1617/10, z 10 października 2012 r. sygn. akt II FSK 475/11, z 5 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 763/12). Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji poddał analizie materiał dowodowy zebrany w sprawie, dochodząc do prawidłowych wniosków, iż organy wyczerpały wszystkie dostępne na dzień wydawania decyzji środki dowodowe i nie zachodziła potrzeba prowadzenia z urzędu dalszych czynności wyjaśniających. W związku z tym nie mogło być mowy o zarzucanym w skardze kasacyjnej naruszeniu przepisów art. 7, 77 i 80 k.p.a. Należy zauważyć, że ustalony stan faktyczny sprawy został odmiennie przez organy oceniony. Mianowicie według organu I instancji w świetle poczynionych ustaleń faktycznych zaistniały przesłanki do wydania decyzji o wymeldowaniu na podstawie art. 35 ustawy o ewidencji ludności, natomiast według organu II instancji takie przesłanki nie zaistniały. Sąd Wojewódzki podzielił stanowisko organu odwoławczego. Wobec niesporności ustalonego przez organy stanu faktycznego, wywody zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w istocie sprowadzają się do zarzucenia Sądowi I instancji, że bezzasadnie zaakceptował niezastosowanie przez organ II instancji art. 35 ustawy o ewidencji ludności, który to przepis w ocenie autora skargi kasacyjnej powinien znaleźć zastosowanie w ustalonym stanie faktycznym sprawy. Taki zarzut jednak, aby mógł być skuteczny, powinien przybrać formę zarzutu naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe jego zastosowanie (tzw. błąd subsumcji), polegającego na tym, że ustalony w sprawie stan faktyczny błędnie uznano za nieodpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, w tym przypadku art. 35 ustawy o ewidencji ludności. Jak już jednak wskazano wyżej, skarga kasacyjna nie zawierała zarzutu naruszenia prawa materialnego, a sformułowane w niej zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie mogły służyć do kwestionowania zastosowania (niezastosowania) przepisu prawa materialnego. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.