II SA/Kr 491/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie WSA Magda Froncisz WSA Renata Czeluśniak (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi J. F. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 18 lutego 2015 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji skargę oddala. Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 11 maja 2011 r. nr [...] ustalił na wniosek M.O. warunki zabudowy dla inwestycji pn.: "Budowa zespołu trzech budynków mieszkalnych, wielorodzinnych z parkingami podziemnymi na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...] obręb [...] wraz z budową zjazdu z działki nr [...] na działkę [...] obręb [...] przy ul [...] w K. oraz budowa drogi wewnętrznej na działkach nr [...],[...],[...] obręb [...] . Pismami z dnia 20 lutego 2013 r. oraz 25 lutego 2013 r. J.F., J.S. –S. P.S. W.F. i M.G. , wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 11 maja 2011 r. W uzasadnieniu wniosków wskazano, że w stosunku do tych samych działek toczyły się na wniosek tego samego podmiotu dwa postępowania administracyjne w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji o identycznym zakresie i nazwie, co stanowiło rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Wnioskodawcy podkreślili też, że powinni zostać uznani za strony przedmiotowych postępowań dotyczących ustalenia warunków zabudowy, gdyż są właścicielami nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji. Ponadto w złożonych wnioskach wniesiono o połączenie sprawy z toczącą się przed SKO w K. sprawą (znak: [...]) z wniosku J.M. o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji Prezydenta Miasta K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia 17 lipca 2013 r. znak: [...], wydanym na podstawie art. 61a § 1 kpa w związku z art. 157 § 2 i art. 28 kpa, odmówiło wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności opisanej wyżej decyzji z dnia 11 maja 2011 r. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło pojęcie strony w postępowaniu toczącym się w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i przedstawiło różnice pomiędzy interesem prawnym a faktycznym przysługującym konkretnemu podmiotowi w takim postępowaniu. W ocenie Kolegium, nie można było uznać, aby J.F. J.S.-S. ,P.S. , i M.G. przysługiwał przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji. Kolegium zwróciło uwagę, że J.F. jest właścicielem działek nr [...],[...] , które nie sąsiadują bezpośrednio z terenem inwestycji, a znajdują się po drugiej stronie ul. [...] . Natomiast J.S.-S. i P.S. są właścicielami działki nr [...] , która także nie graniczy z terenem inwestycji, zaś działka nr [...] , stanowiąca własność M.G. , nie sąsiaduje bezpośrednio z terenem inwestycji, a znajduje się w pewnej odległości od niego. Kolegium podkreśliło, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że przymiot strony postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy posiadają podmioty będące właścicielami i użytkownikami wieczystymi działki, której postępowanie dotyczy, jak również właściciele i użytkownicy wieczyści działek sąsiednich (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2000 r. sygn. akt IV SA 364/99), a stronami tego rodzaju postępowania nie są właściciele (użytkownicy wieczyści) dalszych nieruchomości, pozostających w granicach obszaru analizowanego. Kolegium uznało, że wnioskodawcom można przypisać interes faktyczny, niemniej jednak nie można przypisać im interesu prawnego wywodzącego się z konkretnego przepisu prawa materialnego. Kolegium zaznaczyło, że wzrost natężenia ruchu pieszego i jezdnego, zagęszczenie zabudowy, która to uciążliwość z punktu widzenia interesów jednostkowych jest zrozumiała i ze społecznego punktu widzenia również nie jest bez znaczenia, jednak okoliczności te nie przesądzają o interesie prawnym osób składających wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 11 maja 2011 r. Skoro zatem żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną, Kolegium uznało, że zachodziły podstawy do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 11 maja 2011 r. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożyli J.F. i M.G. , zarzucając naruszenie: – art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez pozbawienie ich ochrony własnego interesu prawnego; – art. 28 kpa w związku z art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że wnioskującym nie przysługuje przymiot strony postępowania jako właścicielowi sąsiedniej nieruchomości; – art. 7 kpa w związku z art. 77 kpa poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego i błędne przyjęcie, że teren inwestycji nie sąsiaduje z nieruchomościami wnioskodawców; – art. 157 § 2 kpa w związku z art. 7 kpa poprzez całkowicie bezzasadną odmowę wszczęcia postępowania, podczas gdy SKO miało obowiązek wszcząć postępowanie z urzędu i zakończyć je decyzją stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 11 maja 2011 r. jako rażąco naruszającej prawo. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia 18 lutego 2015 r. znak: [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 144 kpa oraz art. 28 kpa, utrzymało w mocy postanowienie objęte wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że problem polegający na tym, czy J.F. i M.G. posiadają przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa w sprawie o wydanie warunków zabudowy i zakończonej decyzją Prezydenta Miasta K. z 11 maja 2011 r. był już rozpatrywany przez organy I, jak i II instancji oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie i Naczelny Sąd Administracyjny. Kolegium podkreśliło, że organy administracji obu instancji, jak i sąd administracyjny uznały, że występujący tam wnioskodawcy statusu strony nie posiadają. Kolegium powołało się na ustalenia i wywody zawarte w wyroku WSA w Krakowie z dnia 17 września 2013 r. i stwierdziło, że J.F. jest właścicielem działek nr [...],[...] na których zlokalizowany jest budynek mieszkalny. Działki te leżą po drugiej stronie ul. [...] , z tym, iż nie naprzeciwko terenu inwestycji, a na wprost nieruchomości oznaczonej nr [...], która nie przynależy do tego terenu. Natomiast nieruchomość M.G. , stanowiąca działkę nr [...], leży po drugiej stronie ulicy na zachód od terenu inwestycji i dzielą ją od działki J.F. trzy kolejne nieruchomości (jedna stanowiąca działkę drogowa, a dwie zabudowane budynkami mieszkalnymi). Zdaniem Kolegium takie usytuowanie działki nr [...] powoduje, iż położona jest ona istotnie w znacznej odległości od terenu inwestycji. Kolegium zwróciło uwagę, że wnioskodawcy podnosili, iż planowana budowa będzie oddziaływać na ich nieruchomości, lecz nie sprecyzowali, na czym ujemny wpływ oddziaływania miałby polegać, a WSA w Krakowie w powołanym powyżej wyroku orzekł, że nawet sam fakt bezpośredniego sąsiedztwa z terenem inwestycji nie musi powodować oddziaływania na tą nieruchomość. Kolegium uznało, że analiza decyzji Prezydenta Miasta K. z 11 maja 2011 r. wykazała, iż, ustalając cechy, gabaryty i wskaźniki nowej budowy, ściśle nawiązywano do zabudowy, która istnieje wzdłuż ul.[...], bowiem wysokość projektowanych budynków (wysokość elewacji frontowej) ustalono na 11 m z możliwością dwuprocentowej tolerancji (analiza sporządzona do przedmiotowej sprawy wskazywała, że istniejąca już zabudowa nie przekracza 11 m). Również szerokość elewacji frontowej budynków od strony ul. [...] nie została ustalona w większym rozmiarze niż 20 m z dwuprocentową tolerancją, tj. tak jak istniejące szerokości budynków znajdujących się w obszarze analizowanym. Kolegium powołało się również na szerokość samej ulicy, jak i fakt, że działki wnioskodawców nie leżą nawet naprzeciwko terenu inwestycji i na tej podstawie stwierdziło, że brak jest negatywnego oddziaływania projektowanej zabudowy na działki stanowiące własność wnioskodawców. W konsekwencji Kolegium uznało, że J.F. i M.G. nie przysługuje status strony mogącej skutecznie składać wnioski w sprawie dotyczącej wydanej już i ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 11 maja 2011 r., co uzasadniało odmowę wszczęcia postępowania. Skargę na powyższe postanowienie SKO w K. wniósł J.F. , zarzucając mu naruszenie: 1) art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne uznanie, że skarżący nie jest stroną postępowania i pozbawienie go tym samym ochrony własnego interesu prawnego, podczas gdy zakres projektowanego zamierzenia inwestycyjnego zawartego we wniosku o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy wprowadzać będzie ograniczenia dla przyszłego zagospodarowania nieruchomości należącej do skarżącego; 2) art. 28 kpa w związku z art. 140 kpa i art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony postępowania, podczas gdy, jako właściciel nieruchomości położonej w bezpośrednim sąsiedztwie ma interes prawny do uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym, w wyniku którego zapada decyzja kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości poprzez określenie sposobu jej zagospodarowania; 3) art. 7 kpa w związku z art. 77 kpa poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego i brak wyczerpującego zbadania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprawy w szczególności poprzez: – błędne uznanie, iż teren objęty planowaną inwestycją nie znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości skarżącego, a zatem bezpodstawne pominięcie, mimo iż nieruchomość skarżącego znajduje się w strefie i w sąsiedztwie oddziaływania planowanego obiektu; – bezpodstawne pominięcie przez organ okoliczności, iż planowany zjazd z działki nr [...] na działkę drogową o numerze ewidencyjnym [...] obręb [...] znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie z nieruchomością skarżącego, a ponadto stanowi również dla skarżącego dojazd do jego nieruchomości i pozostałych domów położonych przy tej ulicy; – całkowite pominięcie podnoszonej przez skarżącego w toku postępowania okoliczności, iż w innym postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy na przedmiotowym obszarze (sygn. akt [...] ), o prawie identycznym zakresie inwestycji, skarżący był uznawany za stronę postępowania; 4) art. 157 § 2 kpa w zw. z art. 28 kpa poprzez błędne uznanie, że skarżący nie posiada interesu prawnego w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 11 maja 2011 r., mimo iż jako stronie przysługuje mu uprawnienie do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania. Skarżący domagał się uchylenia w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia SKO w K. z 17 lipca 2013 r., a także zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę SKO w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Uczestnik M.O. wniósł o oddalenie skargi, wskazując, że skarżący nie wykazał, w jaki sposób sporna inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "ppsa". Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa. W świetle powyższych zasad skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu. Na wstępie stwierdzić należy, że Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 26 września 2013 r. sygn. akt II OSK 1017/12, że kwestia przymiotu strony winna być ustalana przez organ administracyjny na każdym etapie postępowania, a więc tego rodzaju ustalenia należy dokonać także po złożeniu wniosku o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy. W powołanym orzeczeniu NSA wskazał, że w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji o warunkach zabudowy kluczowe są wyniki przeprowadzonej analizy urbanistycznej i to właśnie ta analiza powinna stanowić podstawę do oceny, czy danemu podmiotowi przysługuje status strony. Powszechnie zaś przyjmuje się, że aby konkretna osoba została uznana za stronę postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, należy stwierdzić, czy osoba ta ma interes prawny, aby uczestniczyć w takim postępowaniu. Pojęcie "interes prawny" oznacza interes oparty na prawie materialnym lub chroniony przez to prawo. Musi więc zaistnieć taka sytuacja, że przepis prawa materialnego przesądza o legitymacji procesowej strony, gdyż mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym, to ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakieś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami tej osoby (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 22 lutego 1984 r., sygn. akt I SA 1748/83, Lex Polonica nr 332569). Niewątpliwie przepisy prawa materialnego wskazują, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy krąg stron winien być określony z uwzględnieniem zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji. W każdej sprawie tego rodzaju organ, wydając decyzję i ustalając krąg osób, które mają interes prawny w sprawie, musi badać zasięg oddziaływania planowanej inwestycji oraz jego charakter. Wykazanie przez stronę interesu prawnego w tym postępowaniu będzie równoznaczne z wykazaniem wpływu zamierzonej inwestycji na możliwość korzystania z nieruchomości. Stroną tego postępowania może być zatem właściciel działki sąsiedniej, niekoniecznie bezpośrednio sąsiadującej z inwestycją, ale tylko pod warunkiem, że wykaże swój interes prawny. Odnosząc powyższe rozważania do kontrolowanego postępowania administracyjnego, stwierdzić należy, że SKO w K. zobowiązane było, na podstawie sporządzonej przez Prezydenta Miasta K. analizy urbanistyczno – architektonicznej (k. [...] akt adm. I instancji), zbadać, czy przyznane M.O. decyzją z dnia 11 maja 2011 r. prawo do określonego zagospodarowania terenu na działkach [...],[...],[...],[...],[...] obręb [...] wraz z budową zjazdu z działki nr [...] na działkę [...] obręb [...] przy ul [...] w K. oraz budową drogi wewnętrznej na działkach nr [...],[...],[...] obręb [...] będzie oznaczało ingerencję w prawo własności skarżącego. Zwrócić należy uwagę, że budynek mieszkalny J.F. znajduje się po drugiej stronie ul.[...] na działkach nr [...],[...] . W ocenie Sądu te okoliczności przemawiają za tym, że brak jest oddziaływania spornej inwestycji na nieruchomość skarżącego. Sąd uznał, że takie stanowisko Kolegium zostało oparte na treści analizy urbanistyczno – architektonicznej, zaś sam skarżący nie wskazał na taki rodzaj oddziaływania spornej inwestycji, który uzasadniałby przyznanie mu statusu strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Trafnie zatem przyjęło Kolegium, że okoliczności podnoszone przez skarżącego wskazują raczej na istnienie po jego stronie interesu faktycznego (uciążliwości związane z realizacją w okolicy nowej inwestycji, np. sposób korzystania i obciążenie komunikacyjne drogi gminnej, jaką jest ulica [...] ), lecz, jak wskazano wyżej, interes faktyczny nie stanowi wystarczającej podstawy do przyznania statusu strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, a co za tym idzie - także w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy. Dlatego też Sąd uznał za niezasadne zarzuty skargi wskazujące na naruszenie art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 157 § 2 kpa oraz art. 28 kpa w związku z art. 140 Kodeksu cywilnego. Nietrafnie również zarzucono SKO w K. naruszenie art. 7 i art.77 § 1 kpa, ponieważ treść uzasadnień postanowień wydanych w obu instancjach przez Kolegium odnosi się do sporządzonej przez Prezydenta Miasta K. analizy urbanistyczno – architektonicznej, w której szczegółowo uzasadniono, dlaczego tak, a nie inaczej wyznaczono parametry dla planowanej inwestycji. Wskazać należy też, że cechy, gabaryty i wskaźniki nowej budowy nawiązują do zabudowy, która istnieje już wzdłuż ul. [...] . Przykładem może być tutaj wysokość projektowanych budynków (wysokość elewacji frontowej), którą ustalono na 11 m z możliwością dwuprocentowej tolerancji i z uwzględnieniem nie tylko samej wysokości najwyższego budynku, ale także rzędnych terenu. W ocenie Sądu takie ustalenie wysokości elewacji frontowej wyraźnie nawiązuje do wyników analizy urbanistyczno – architektonicznej w zakresie tego parametru (k. [...] akt adm. I instancji). Także szerokość elewacji frontowej budynków od strony ul. [...] została ustalona na 20 m z możliwością dwuprocentowej tolerancji i nawiązuje do wskazanych w analizie urbanistyczno - architektonicznej istniejących szerokości budynków znajdujących się w obszarze analizowanym (k. [...] akt adm. I instancji). Ponadto z treści kwestionowanej decyzji Prezydenta Miasta K. nie wynika, by doprowadzane na teren inwestycji media zostały zaprojektowane tak, by przebiegały po nieruchomości skarżącego. Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów postępowania, ani przepisów prawa materialnego i dlatego oddalił skargę na podstawie art. 151 ppsa.