II SAB/Wr 40/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA Anna Siedlecka /spr./ Protokolant: starszy sekretarz sądowy Małgorzata Boaro po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w w dniu 17 listopada 2015 r. sprawy ze skargi A.D. i S. D. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę J. w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją o wymierzeniu opłaty eksploatacyjnej za wydobywanie kopaliny – kruszywa naturalnego bez wymaganej koncesji oddala skargę A. D. i S. D. działający za pośrednictwem profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę J. w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną tego organu z dnia [...] r. Nr [...], dotyczącą wymierzenia A. D. opłaty eksploatacyjnej w wysokości [...] zł za wydobywanie kopaliny – kruszywa naturalnego, bez wymaganej koncesji z terenu działek nr [...] i [...] obręb geodezyjny J.S. Skarżący zarzucili organowi naruszenie przepisów art. 8, art. 12 i art. 35 § 1 K.p.a. przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu i wnieśli o stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazali, ze w dniu 1 lipca 2005 r. złożyli wniosek o wznowienie postępowania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., gdyż w ich ocenie zachodzą nowe okoliczności istotne dla sprawy, istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, które wyszły na jaw po wydaniu decyzji a wynika to z ekspertyzy wykonanej przez Instytut Nauk Geologicznych Uniwersytetu Wrocławskiego wykonanej po wydaniu kwestionowanej decyzji ostatecznej z [...] r. Postanowieniem z dnia [...]r. Starosta J. wznowił postępowanie w tej sprawie. W toku tego postępowania organ I instancji wydawał kolejne decyzje odmawiające uchylenia decyzji wymierzającej opłatę eksploatacyjną, to jest: - decyzją z dnia [...] r. nr [...]; - decyzją z dnia [...] r, nr [...]; - decyzja z dnia [...] r. nr [...]; - decyzją z dnia [...]r. nr [...]; - decyzja z dnia [...] r. Nr [...]. Na skutek składanych odwołań ww. decyzje były kolejno uchylane przez organ Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J.G. kolejnymi decyzjami: - z dnia [...]. nr [...]; - z dnia [...]. nr [...]; - z dnia [...]r. Nr [...]; - z dnia [...]r. Nr [...]; - z dnia [...]r. Nr [...]. Następnie kolejną decyzją z dnia [...] r. (nr [...]) organ I instancji ponownie odmówił uchylenia decyzji ostatecznej o opłacie eksploatacyjnej, która Kolegium utrzymało w mocy. Wyrokiem z dnia 19 grudnia 2012r. , sygn. Akt II SA/Wr 657/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił obie decyzje. Ponownie rozpoznając sprawę decyzją z dnia [...]r. ([...] Starosta odmówił uchylenia decyzji wymierzającej opłatę eksploatacyjną, która to decyzję SKO w J.G. uchyliło decyzja z dnia [...]r. (nr [...]). Ostatnią decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta J. po raz kolejny odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] r. Od decyzji tej strona wniosła odwołanie do SKO. Według skarżących postępowanie prowadzone jest wręcz nieudolnie i mimo upływu kilkunastu lat organ nie jest w stanie prawidłowo rozpoznać sprawy, zebrać materiału dowodowego i wydać prawidłowego rozstrzygnięcia. Organ II instancji mając na uwadze powielane w ocenie skarżących uchybienia procesowe, zmuszony był uchylać decyzje Starosty J. i przekazywać sprawę do ponownego rozpatrzenia. Jedynym skutkiem kolejnych działań odwoławczych strony jest uporczywe powielanie twierdzeń podważanych wielokrotnie przez Kolegium i Wojewódzki Sąd Administracyjny i uchylanie się od przeprowadzenia wskazanych dowodów. Organ w toku postępowania nie wykonał także obowiązku powiadomienia strony o nie załatwieniu sprawy w terminie , nie wskazał przyczyn zwłoki, ani nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy. Skarżący wywiedli zażalenie na przewlekłość postępowania, które jest warunkiem formalnym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność tego organu. Mimo, że zażalenie wniesione zostało po wydaniu przez organ I instancji decyzji z dnia [...] r., nie było ono zdaniem pełnomocnika skarżących bezprzedmiotowe. Na poparcie tego stwierdzenia przywołane zostało postanowienie NSA z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. Akt II OSK 1360/12, wskazując że wydanie w toku postępowania sądowego po wniesieniu skargi, przez organ administracyjny decyzji nie zwalnia wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozpatrzenia skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa(art. 149 § 1zdanie drugie p.p.s.a.). Postanowieniem z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało zażalenie za bezzasadne. Jednakże, takie rozstrzygnięcie organu nie wpływa na możliwość wniesienia skargi do do sądu administracyjnego na przewlekłość postępowania. Ponadto SKO błędnie uznało zażalenie za bezzasadne, gdyż ograniczyło się tylko do kontroli jedynie okresu od dnia 20 listopada 2015r. umknęło natomiast ocenie Kolegium wcześniejsze 10 lat. W postępowaniu ze skargi na przewlekłość postępowania ocenie pod kątem przewlekłości podlegają zarzuty skarżącego odnoszące się do przebiegu postępowania, od jego wszczęcia do prawomocnego zakończenia, niezależnie od tego, na jakim etapie tego postępowania skarga została wniesiona. Uznanie, że skarga na przewlekłość może dotyczyć tylko aktualnie toczącego się etapu postępowania oznacza faktycznie zagwarantowanie stronie prawa do zakończenia tylko jego fazy, a nie do rozpoznania całej sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. W ocenie skarżących zarówno zażalenie jak i skarga na przewlekłość postępowania zmierzają do zdyscyplinowania organu, a więc wymuszenia nadania sprawie odpowiedniego biegu (funkcja prewencyjna). Ponadto przeznaczeniem skargi jest także umożliwienie dochodzenia naprawienia szkody wynikłej z przewlekłości postępowania. W odpowiedzi na skargę Starosta J. nie uznał skargi i wniósł o jej oddalenie. Skarga ta poprzedzona została zażaleniem w tej sprawie z dnia 29 maja 2015r. skierowanym do Kolegium, które postanowieniem z dnia [...]. uznało zażalenie za nieuzasadnione. Organ II instancji ustalił, że po otrzymaniu w dniu 20 listopada 2014 r. akt sprawy do ponownego rozpatrzenia i zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] r. nie wystąpiła przewlekłość postępowania. Organ podstawowy podejmował czynności dowodowe w sprawie, a przedłużenie terminu załatwienia sprawy nastąpiło z powodu oczekiwania na odpowiedzi z Państwowego Instytutu Geologicznego w Warszawie. SKO zajęło się postępowaniem zakończonym ostatnią, zaskarżoną przez strony decyzją, gdyż każde postępowanie zakończone wydaniem decyzji jest osobnym postępowaniem w sprawie i każde takie postępowanie podlega osobnemu rozpatrzeniu. W dniu wniesienia zażalenia [...] r. decyzja była już wydana w sprawie (w dniu [...]r.). W takiej sytuacji ani zażalenie ani skarga nie mogą być uznane za uzasadnione. Starosta wskazał, że we wszystkich postępowaniach prowadzonych przez organ w tej sprawie, podejmowane były czynności polegające głównie na uzyskiwaniu dodatkowych uzupełniających opinii, odpowiadających na kolejne wnioski stron. Rozstrzygnięcie w sprawie wymaga bowiem specjalistycznych opinii z zakresu geologii i górnictwa. W sprawie stanowisko zajmował Minister Ochrony Środowiska oraz państwowy Instytut Geologiczny, analizowane były różne mapy terenu objętego postępowaniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów m.in. w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej. W myśl art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). Na etapie wstępnym badania skargi, Sąd stwierdził, że strona skarżąca wyczerpała tryb zażaleniowy, bowiem pismem z dnia 29 maja 2015 r. złożyła w oparciu o art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania. Dlatego starga nie mogła być odrzucona. W konsekwencji rozpoznania zażalenia, SKO postanowieniem z dnia [...] r. uznało zażalenie za nieuzasadnione. Przyjmuje się, że złożenie zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. - bez względu na sposób rozstrzygnięcia organu odwoławczego - wywiera skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia, a tym samym umożliwia skuteczne wniesienie skargi na bezczynność czy też przewlekłość postępowania. Należy zatem przyjąć, że spełniony został wymóg formalny wynikający z art. 52 § 1 p.p.s.a. Przechodząc do merytorycznej oceny skargi należy uznać ją za niezasadną. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania m.in. w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej, z czym mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W przypadku skargi na bezczynność organu (lub przewlekłe prowadzenie przez niego postępowania) przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Podkreślić należy, że przewlekłe prowadzenie postępowania stoi w sprzeczności z ogólną zasadą szybkości i prostoty postępowania, o której mowa w art. 12 k.p.a. W świetle tego przepisu organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Zgodnie z art. 35 § 1 i 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego, a więc takiej jak kontrolowana, powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W świetle zaś art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Zwalczaniu opieszałości organu w załatwieniu sprawy administracyjnej, do której obok bezczynności należy także przewlekłe prowadzenie postępowania, służą stronie środki prawne przewidziane w art. 37 k.p.a. (zażalenie) oraz w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. (skarga do sądu administracyjnego). W razie zaś wniesienia przez stronę skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania badaniu sądu podlega zarówno wnikliwość, jak i szybkość działań podjętych przez organ w konkretnej sprawie. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ może być spowodowane różnymi okolicznościami. Zaistnieje zarówno w sytuacji, gdy będzie można organowi postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się w rozsądnym terminie, jak również kiedy będzie można postawić zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za przejaw przewlekłego prowadzenia postępowania może być także uznana nieporadność organu, kiedy z naruszeniem przepisu art. 12 § 1 k.p.a., nie działa on w sprawie wnikliwie i szybko, a podejmuje czynności i środki dowodowe nieadekwatne dla wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, tym bardziej, gdy tym sposobem naraża stronę na dotkliwą szkodę (zob. wyrok NSA z dnia 5 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 2038/13, dostępny pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Dokonując oceny zasadności wniesionej skargi na przewlekłość postępowania Starosty J. nie można w tej sprawie pominąć zasadniczego faktu, że zażalenie na przewlekłość postępowania Starosty J. zostało złożone w dacie kiedy postępowanie administracyjne zostało już zakończone przez Starostę, gdyż wydał decyzję w tej sprawie. Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a na niezałatwienie sprawy w terminie wskazanym w art. 35 k.p.a. oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie przysługuje zażalenie do organu wyższego stopnia. Z komentowanego przepisu nie wynika wprost, że warunkiem dopuszczalności wniesienia zażalenia na przewlekłość postępowania oraz zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie jest toczenie się tego postępowania przed organem w chwili wniesienia zażalenia do organu wyższego stopnia lub w chwili rozpatrzenia zażalenia. W tej sytuacji można byłoby wnioskować, że zażalenia te mogą być wniesione i rozpatrzone także po załatwieniu sprawy przez konkretny organ w każdym nawet bardzo odległym terminie, co leżałoby w interesie strony. Takie rozumowanie znaczenia przepisu art. 37 k.p.a. jest jednakże niedopuszczalne i sprzeczne z wykładnią celowościową tego przepisu. Podkreślenia wymaga, że załatwienie sprawy jest równoznaczne z wydaniem decyzji i wejściem jej do obrotu prawnego (doręczeniem decyzji stronie), a nie uzyskaniem przymiotu ostateczności, na co nie ma wpływu organ. Niewątpliwie celem zażalenia na przewlekłość postępowania oraz na niezałatwienie sprawy w terminie jest doprowadzenie do szybszego załatwienia sprawy, dlatego zażalenia te mogą być wniesione wyłącznie w sytuacji, gdy postępowanie jeszcze się toczy przed organem, którego bezczynność /przewlekłość jest skarżona. Podanie strony zarzucające przewlekłość lub niezałatwienie sprawy w terminie, wniesione po załatwieniu sprawy przez organ, powinno być zatem uznane za skargę powszechną w rozumieniu przepisów działu VIII. Zgodnie z art. 227 k.p.a. przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Głównym celem złożenia zażalenia na przewlekłe prowadzenie postępowania jest bowiem zakwestionowanie sposobu prowadzenia postępowania przez organ (np. zakwestionowanie czynności "pozornych" organu) oraz wykazanie, że w danej sprawie możliwe, realne i pożądane jest uzyskanie rozstrzygnięcia w krótszym czasie niż "wskazuje" na to sposób działania organu prowadzącego postępowanie. Zażalenie na milczenie organu jest środkiem prawnym bezwzględnie dewolutywnym. Powoduje to wyraźne zakreślenie granic postępowania zażaleniowego do czynności procesowych (nie zaś innych działań) podejmowanych przez organ wyższego stopnia. Własnych kompetencji pozbawiony jest w tym względzie organ, którego milczenie zaskarżono. Mogą na nim spoczywać określone obowiązki (z reguły oznaczone przez organ wyższego stopnia), w szczególności skierowane na udzielanie informacji w przebiegu postępowania. Wynik postępowania wyjaśniającego determinuje dalsze czynności organu wyższego stopnia. W ocenie Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę - po załatwieniu sprawy przez organ uprawnienie organu rozpatrującego zażalenie do oceny zaistniałych zdarzeń prawnych organu stopnia podstawowego stanie się bezprzedmiotowe a wydanie zarządzenia o zastosowaniu dalszych środków jest wówczas zbędne, gdyż łączy się się ono niewątpliwie bezpośrednio z uznaniem za zasadne zażalenia wniesionego w trybie art. 37 k.p.a. Przyjmuje się, że celem wprowadzenia przez ustawodawcę do systemu polskiego prawa instytucji skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania była ochrona uprawnień jednostki do żądania od organu zachowania gwarantowanego jednostce przez przepis prawa. Skarga ta stanowi zatem środek prawny mający na celu przymuszenie organu do podjęcia żądanego działania i likwidację stanu opieszałości po stronie organu. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę wskazuje, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją środków niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Inaczej rzecz ujmując przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. A contrario nie sposób przypisać organowi przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji, gdy podejmuje on wszelkie możliwe, a konieczne dla zakończenia postępowania działania, które jednakże z przyczyn niezależnych od organu nie przynoszą oczekiwanego skutku, w postaci zakończenia postępowania administracyjnego. (Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego., Państwo i Prawo 2011/6/30). Zażalenie na przewlekłość postępowania oraz skarga na przewlekłość postępowania są instytucjami stosunkowo młodymi, gdyż zostały one wprowadzone do porządku prawnego z dniem 11 kwietnia 2011 r. ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego i ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 6, poz.18). W ustawie tej brak jest przepisów, które wskazywałyby, że nowe przepisy odnoszące się do przewlekłości postępowania obejmują również okres badania sprawy sprzed wejścia w życie nowych przepisów. Jedną z naczelnych zasad prawa jest zasada niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit). Omawiana zasada powoduje, że do zdarzeń prawnych stosuje się te przepisy prawa, które obowiązują w chwili ich zaistnienia, chyba że ustawa zmieniająca stanowi inaczej. Natomiast nowelizacje przepisów prawa, które miały miejsce już po zaistnieniu określonych zdarzeń nie powinny oddziaływać na ich ocenę prawną. Jednocześnie nowe prawo nie może prowadzić do formułowania odmiennych ocen prawnych tych zdarzeń, niż wynikające z treści przepisów prawa obowiązujących w czasie ich zajścia. I tak w wyroku z dnia 18 września 2014 r. w sprawie V CSK 557/13 (LEX nr 1523369) Sąd Najwyższy wskazał, że "zasada nieretroakcji wyrażona w art. 3 k.c. oznacza, że nowego prawa nie stosuje się do oceny zdarzeń prawnych i ich skutków, jeżeli miały miejsce i skończyły się przed jego wejściem w życie." Z kolei Sąd Apelacyjny w Łodzi w wyroku z dnia 10 października 2012 r. w sprawie I ACa 178/12 (LEX nr 1237038) podkreślił, iż "zasada lex retro non agit nakazuje skutki zdarzeń prawnych oceniać na podstawie ustawy, która obowiązuje w czasie, gdy dane zdarzenie nastąpiło". Oznacza to, w ocenie Sądu, że wszelkie działania Starosty w tej sprawie, jakie miały miejsce do dnia 11 kwietnia 2011 r. należy oceniać w oparciu o te instytucje prawa, które obowiązywały w czasie tych działań prawnych organu. Do dnia 11 kwietnia 2011 r. strona mogła zwalczać "milczenie organu" poprzez instytucje bezczynności (obecnie również taka instytucja istnieje). Zatem dopiero od dnia 11 kwietnia 2011 r. ocenie może podlegać przewlekłość postępowania organu rozumiana w poniższy sposób. Skoro skarga na przewlekłość prowadzenia postępowania administracyjnego jest instytucją stosunkowo nową w systemie prawa, dlatego zasadnym jest odwołanie się do dorobku orzecznictwa zapadłego na gruncie przepisów ustawy z dnia z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz. U. Nr 179, poz. 1843 z późn. zm.). W orzecznictwie tym trafnie wskazano między innymi, iż długi czas trwania postępowania nie może być utożsamiany z przewlekłością postępowania (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2010 r., sygn. II GPP 4/10 publ. Lex nr 742744) oraz, iż przewlekłość postępowania zachodzi, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do końcowego rozstrzygnięcia, będących w związku przyczynowym z działaniem lub bezczynnością sądu (por. postanowienie Sądu Apelacyjnego w Krakowie z dnia 22 marca 2007 r., sygn II S 1/07, publ. Lex nr 269383). Przewlekłość postępowania odmiennie od bezczynności organu w sprawie, względnie od niewykonania wyroku sądu uwzględniającego skargę na bezczynność, jest zatem pojęciem względnym, albowiem przewlekłość postępowania zachodzi, gdy zwłoka w rozpoznaniu sprawy przez organ jest nadmierna (rażąca) i nie znajduje uzasadnienia w obiektywnych okolicznościach sprawy. Postępowanie, którego przewlekłość jest przedmiotem niniejszej skargi toczy się z wniosku skarżącego, który – co jest bezsporne - uchybił terminowi do wniesienia odwołania i w celu wyeliminowania niekorzystnej dla niego decyzji zapadłej w trybie zwykłym, złożył wniosek o wznowienie postępowania posługując się opinią prywatną, za pomocą której dowodzi jakoby zaistniały błędy w ustaleniach faktycznych organu. W okolicznościach tej sprawy, w zakreślonych wyżej ramach czasowych, nie sposób przypisać organowi – w tym wypadku Staroście J., jak wskazuje na to skarga - przewlekłego prowadzenia postępowania, gdyż faktycznie prowadzi je we właściwym kierunku i aktywnie, z zachowaniem zasady szybkości postępowania, podejmując przy tym wszelkie działania (w tym wnioskowane przez stronę) dla rozstrzygnięcia sprawy, co każdorazowo po załatwieniu sprawy (wydaniu decyzji), jest zaskarżane (również dwukrotnie do wojewódzkiego sądu administracyjnego) przez skarżącego ze względu na niekorzystny dla niego rezultat rozstrzygnięcia. W badanej sprawie jak podnosi pełnomocnik skarżących Starosta J. sześciokrotnie wydał decyzję kończącą postępowanie pierwszoinstancyjne. Przeanalizowana sekwencja zdarzeń postępowania administracyjnego prowadzonego w przedmiotowej sprawie przez organ I instancji wskazuje, iż organ ten podejmował prawnie uzasadnione czynności w celu wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy mających istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, zaś niedochowanie ustawowych terminów do jej załatwienia określonych w art. 35 § 3 k.p.a. wynikało ze złożoności sprawy i konieczności dokonania określonych ustaleń faktycznych, na których terminowość działań innych podmiotów (np. Państwowego Instytutu Geologicznego we Wrocławiu) nie miał jakiegokolwiek wpływu. Wybór środków dowodowych należy bowiem do organu prowadzącego postępowanie a nie do organu odwoławczego i to ten organ działając zgodnie z zasadą szybkości postępowania powinien wybrać właściwą metodę działań. W przedmiotowej sprawie nie wiązały Starosty wskazania Kolegium co do metody i rodzaju środków dowodowych ( nie przewiduje tego k.p.a.), natomiast organ podstawowy wiązały zalecenia tylko co do zakresu uzupełnienia postępowania dowodowego. W tym miejscu Sąd nie może kontrolować, czy zarzuty stawiane przez Kolegium organowi I instancji w decyzji kasacyjnej były słuszne a zalecenia właściwe. Sądowa kontrola decyzji ma miejsce w innym właściwym do tego postępowaniu. Nie są słuszne zatem zarzuty skargi odnoszące się do nieudolności prowadzonego przez Starostę postępowania a tym bardziej zarzut dotyczący nieprawidłowego rozstrzygnięcia sprawy ( cyt. ze skargi: "organ nie rozpoznał sprawy merytorycznie w sposób prawidłowy"), gdyż ocena ta jest poza zakresem skargi na bezczynność organu, bowiem dotyczy merytorycznych kwestii sprawy. Nie jest także prawidłowe powołanie się w skardze na orzeczenie NSA o sygn. akt II OSK 1360/12, gdyż stan faktyczny w niniejszej sprawie jest zupełnie inny niż w przywołanej sprawie. W badanej sprawie zarówno w dacie wniesienia zażalenia na przewlekłość postępowania jak i skargi, postępowanie przed Starostą było zakończone ( w obrocie prawnym funkcjonowała decyzja z dnia [...] r.), natomiast w przywołanej sprawie NSA w dacie wniesienia skargi do sądu postępowanie nie było zakończone, zaś decyzja została wydana dopiero w trakcie postępowania sądowego. Nie można zatem argumentacji skargi opierać na ustalaniach przywołanego wyroku NSA. Powyższe okoliczności wskazują, że nie można w niniejszej sprawie przyjąć, iż niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. oznaczało prowadzenie postępowania w sposób przewlekły, a zatem skargę jako nieuzasadnioną należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a. | | |