IV SA/Wa 2183/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska, sędzia WSA Piotr Korzeniowski, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi F. M. i M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. solidarnie na rzecz skarżących F. M. i M. M. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] maja 2015 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania F. M. od decyzji Zarządu Dzielnicy [...]. W. nr [...] z dnia [...].08.2011 r. ustalającej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej na działce nr ew. [...] w obrębie [.... położonych przy ul. [...] i ul. [...] na terenie Dzielnicy [...] w W., w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 września 2012r., sygn. akt IV SA/Wa 1048/12, - na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej ustalenia szerokości elewacji frontowej do 25 m oraz dopuszczenia usytuowania planowanego budynku bezpośrednio przy granicy lub w odległości 1,5 m od granicy działki, orzekając w tym zakresie o szerokości elewacji frontowej od 16 do 20 m, w pozostałej części utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji podano, że Prezydent W. decyzją nr [...] z dnia [..].08.2010 r. na wniosek E. D. ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, na działce nr ew. [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...] i ul. [...] na terenie Dzielnicy [...]. W odwołaniu E. D. podniósł, że wyznaczenie linii zabudowy od strony ul. [...] w odległości 10 m od granicy działki, powoduje, ze do zabudowy pozostaje wąski i długi pas o szerokości 11 m, ponieważ pas o szerokości 4 m od południowej granicy przedmiotowej działki dla ścian z otworami okiennymi wyłączają przepisy prawa. Na dwóch sąsiednich działkach przy ul. [...] i [...] występuje bardzo wysoka zabudowy w ostrych granicach działki, ograniczająca w wysokim stopniu dopływ światła. Wśród okolicznych zabudowań znajdują się budynki położone blisko drogi m in. budynek przy ul. [...] czy [...]. Skarżący wskazał ponadto na błędy występujące w decyzji, dotyczące ilości nasadzeń zamiennych krzewów, gdzie wpisano 123 m3, a powinno być 13 m2. Ponadto w decyzji podano, że na nieruchomości rosną 3 szt. świerków, podczas gdy zgłaszał, że w dniu [...].08.2010 r. podczas burzy jeden ze świerków został wyrwany wraz z korzeniami. Decyzją nr [...] z dnia [...].05.2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Zarząd Dzielnicy [...]. W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Od decyzji odwołał się F. M. podnosząc, że linia zabudowy, ze względu na przebiegający rurociąg gazowy, ustalona została z pogwałceniem prawa budowlanego i nie zachowaniem bezpieczeństwa sąsiadów i, że jako sąsiad nie wyraża zgody na usytuowanie budynku przy granicy działki w odległości 1,5 m. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Skargę na decyzję Kolegium złożyli F. M. i M. M.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 września 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1048/12, po rozpoznaniu skargi F. M. i M. M., uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W.. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 226/13, oddalił skargę kasacyjną Samorządowego Kolegium Odwoławcze w W. , tym samym do rozpoznania pozostało odwołanie F. M. i M. M. od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] W.nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. Kolegium rozpoznając ponownie odwołanie wskazało, iż stosownie do 153 p.p.s.a. jest związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w prawomocnym wyroku sądu. Organ wskazał, iż zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a., dokonało ponownej całościowej, merytorycznej oceny całej sprawy administracyjnej zakończonej decyzją I instancji i uznało, że zaskarżoną decyzję należy uchylić w części dotyczącej dopuszczenia usytuowania planowanego budynku bezpośrednio przy granicy lub w odległości 1,5 m od granic działki oraz ustalenia szerokości elewacji frontowej do 25 m i orzec w tym zakresie o szerokości elewacji frontowej od 16 do 20 m, bez możliwości sytuowania budynku w granicy z działkami sąsiednimi. Organ wyjaśnił, iż z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że aby ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji musi istnieć przynajmniej jedna zabudowana działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej. Działka sąsiednia powinna być przy tym zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu - chodzi o to, aby dostosować zamiary inwestycyjne do istniejących w danym miejscu standardów. Zasada dobrego sąsiedztwa uzależnia bowiem zmianę zagospodarowania przestrzennego terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Kolegium stwierdziło, że rozpoznając po raz kolejny sprawę dokonało ponownej oceny sposobu wyznaczenia przez organ I instancji obszaru analizowanego, jak również analizy. Ustalenia w tym zakresie są zbieżne z ustaleniami organu I instancji, co oznacza, iż obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo, zgodnie z § 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. Również analiza tak wyznaczonego obszaru w zakresie kontynuacji funkcji nie budzi zastrzeżeń. Z akt sprawy wynika, że planowana inwestycja położona jest przy ul. [..] i ul. [...] w dzielnicy [...] W., zaś wyznaczony obszar analizowany obejmuje zabudowę mieszkaniową, usługową, gospodarczo-garażową. Nie ulega zatem wątpliwości, iż planowana zabudowa (budynek mieszkaniowy w zabudowie bliźniaczej) stanowi kontynuację funkcji i cech zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym. Kolegium dokonując ponownej oceny sprawy w zakresie określenia podstawowych parametrów planowanej zabudowy wynikających z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) wskazało, iż sposób wyznaczania linii zabudowy określa § 4. Organ wskazał, iż w orzecznictwie przyjęto, iż pojęcie "linii zabudowy", którym posługuje się w art. 61 ust. 7 u.p.z.p. zawiera w sobie zarówno "obowiązujące linie zabudowy", jak i "nieprzekraczalne linie zabudowy". Obowiązująca linia zabudowy wyznacza dokładne miejsce lokalizacji inwestycji wzdłuż tejże linii, zaś nieprzekraczalna linia zabudowy wyznacza jedynie minimalne położenie obiektu względem wskazanej linii, której przekroczyć nie można, ale sam obiekt może być sytuowany w oddaleniu od tak wyznaczonej granicy. O tym czy w konkretnej sprawie będzie to nieprzekraczalna linia zabudowy, czy też obowiązująca linia zabudowy, wynikać będzie z analizy urbanistyczno- architektonicznej sporządzanej w toku postępowania zmierzającego do ustalenia warunków zabudowy. Kolegium stwierdziło, że rozpoznając ponownie sprawę nie znalazło podstaw do zakwestionowania nieprzekraczalnej linii zabudowy od strony ul. [...] i ul. [...]. Natomiast uznało, że decyzję nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. należy uchylić w części dotyczącej dopuszczenia usytuowania planowanego budynku bezpośrednio przy granicy lub w odległości 1,5 m od granic działki. Organ wskazał, iż zgodnie z art. 52 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora. Wniosek ten wyznacza granice postępowania. W niniejszej sprawie E. D. nie wnosił we wniosku o dopuszczenie usytuowania planowanego budynku w tzw. ostrej granicy z działkami sąsiednimi, zatem decyzja w tym zakresie została wydana ponad żądanie wniosku. W kwestii wskaźnika powierzchni nowej zabudowy, którego wyznaczenie następuje na zasadach określonych w § 5 powołanego rozporządzenia Kolegium stwierdziło, że wyniku dokonania ponownego określenia tego wskaźnika, uzyskało wynik zgodny z przyjętym przez organ I instancji. Odnośnie szerokości elewacji frontowej, której wyznaczenie następuje zgodnie § 6 ww. Kolegium wskazało, iż po ponownej analizie akt sprawy uznało, że wyznaczona w zaskarżonej decyzji szerokość elewacji frontowej do 25 m nie znajduje potwierdzenia w danych zawartych w analizie obszaru. Z mapy stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji nr [...] z dnia [...].08.2011 r. wynika, że szerokość budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wynosi od 12 do 20 m, szerokość działki objętej wnioskiem pozwala na ustalenie szerokości elewacji frontowej planowanego budynku od 16 do 20 m (łącznie). Kolegium wskazało, iż wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wyznacza się zgodnie § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., który stanowi, że: 1. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu łub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. 2. Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. 3. Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. 4. Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Kolegium wskazało, iż powołane powyżej przepisy określają zasady wyznaczania wskaźników - szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynku, przy czym generalną zasadą jest oparcie się wartości średniej dla szerokości elewacji frontowej, zaś dla określenia wysokości planowanej zabudowy, na parametrach zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich - jako jej przedłużenie. Jednocześnie, co wynika z treści powołanego przepisu, nie jest to bezwzględny obowiązek, albowiem ustawodawca wprowadził możliwość odstępstwa od tej zasady, o ile znajduje to odzwierciedlenie w analizie obszaru. Z analizy obszaru obiekty położone w sąsiedztwie są zróżnicowane pod względem wysokości, szerokości, form architektonicznych oraz sposobu użytkowania, zaś z uwagi na usytuowanie terenu nieruchomości względem zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich, zasadne jest wyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, w sposób, określony w § 7 ust. 4 ww. rozporządzenia, a więc na podstawie danych z obszaru analizowanego. Kolegium wskazało, iż rozpoznając ponownie sprawę miało na względzie treść art. 55 ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z którego wynika, że decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę, co oznacza, iż będąc aktem administracyjnym o dużym stopniu ogólności, zawiera ogólne wytyczne dla projektanta obiektu. Decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza o możliwości realizacji przedmiotowej inwestycji. Na tym etapie inwestor nie ma obowiązku przedłożenia projektu budowlanego, a jedynie koncepcję zabudowy poprzez określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej, zaś obowiązek ten wynika wprost z art. 52 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu przestrzennym. Kwestie wpływu na sąsiednie nieruchomości, a więc możliwość ewentualnego zagrożenia co do pogorszenia się warunków komunikacji czy też ich zacienienia może być rozważane na etapie ubiegania się inwestora o pozwolenia na budowę na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo Budowlane (tj. z 2010 r., Dz. U. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), gdzie następuje konkretyzacja ustaleń wynikających z decyzji o warunkach zabudowy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wnieśli F. M. i M. M. reprezentowani przez radcę prawnego, zaskarżając ją w całości i zarzucając jej naruszenie art. 59 ust. , art. 60 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez: 1.powołanie w postawie prawnej decyzji nr [...] z dnia [...].08.2011 r. przepisów naruszających uzasadniony interes skarżących, w sytuacji gdy utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji ze szkodą dla skarżących będzie miało wpływ na dalsze postępowanie, gdyż decyzja ta będzie stanowić podstawę dla przyszłej decyzji o pozwoleniu na budowę; 2. przyjęcie, że ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji następuje w przypadku braku planu miejscowego - w sytuacji, gdy działka nr ew. [...] w obrębie [...], położona przy ul. [...] i ul. [...] na terenie dzielnicy [...] w W. objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, stosownie do uchwały nr [...] Rady Miasta W. z dnia [...] grudnia 2012 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] ( Dz. Urz. Woj. [...]. z [...] r., poz. [...]); 3. niewłaściwe zastosowanie ich zastosowanie w wyniku uznania, że analiza cech zabudowy i zagospodarowania terenu wykazała, że zostały spełnione przesłanki na ustalenie warunków zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, podczas gdy nie został uwzględniony akt, iż zamierzona inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, narusza uzasadniony interes skarżących. Skarżący podnieśli również zarzut naruszenia art. 7, art. 8, art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a., gdyż Kolegium w zaskarżonej decyzji nie odniosło się szczegółowo do twierdzeń podniesionych w odwołaniu. Skarżący wskazując na powyższe wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; dalej jako p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Na wstępie przypomnieć należy, iż z art. 15 k.p.a. wynika, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Realizacja zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określona w tym przepisie polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Oznacza to, że organ odwoławczy realizując zasadę dwuinstancyjności ma obowiązek ponownie rozpatrzeć sprawę w całości, biorąc przy tym pod uwagę aktualny stany faktyczny i prawny, czyli istniejący w dacie wydania decyzji odwoławczej. Organ odwoławczy musi więc uwzględnić także zmiany stanu faktycznego i prawnego, jakie zaistnieją po wydaniu decyzji przez organ I instancji. Organ bierze je oczywiście pod uwagę wówczas, gdy zmiany te mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Podstawową przesłanką umożliwiającą organowi administracji wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym ma być realizowana inwestycja. W sytuacji, gdy dla terenu tego obowiązuje miejscowy plan możliwość realizacji inwestycji oceniana jest bezpośrednio na podstawie przepisów tego planu. Skoro na etapie postępowania odwoławczego został uchwalony i wszedł w życie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to bezprzedmiotowym staje się wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Organ odwoławczy musi w takiej sytuacji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć w całości postępowanie pierwszej instancji. Zauważyć również należy, że ustawodawca przewidział możliwość wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy w związku w uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z treścią art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Zatem byłoby nieracjonalnym wydanie przez organ odwoławczy decyzji utrzymującej w mocy decyzję o ustaleniu warunków zabudowy w sytuacji, gdy dla terenu, którego dotyczy inwestycja obowiązuje już miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego tylko po to, aby następnie prowadzić postępowanie w sprawie w celu stwierdzenia wygaśnięcia tej decyzji. W rozpoznawanej sprawie zachodzi tego rodzaju sytuacja, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji wszedł życie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru węzeł [...] zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady W. z dnia [..] grudnia 2012 r. ( Dz. Urz. Woj. [...]. z [...] r., poz. [...]), według ustaleń którego działka ew. nr [...] z obrębu [...], objęta decyzją organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2011 r., położona jest na terenie oznaczonym w planie symbolami 5D.MN oraz 23.2.KD-D o przeznaczeniu: teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz droga publiczna dojazdowa. Wobec tego Kolegium, rozpoznając ponownie przedmiotową sprawę obowiązane było zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania, uwzględnić zamianę stanu faktycznego wynikającą z ww. uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreślić przy tym należy, iż dla postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy znaczenie ma sam fakt uchwalenia miejscowego planu i jego wejście w życie, a nie jego treść, bowiem na skutek uchwalenia planu zmianie ulega jedynie stan faktyczny sprawy. W przedmiotowej sprawie Kolegium, mimo że rozpatrywało sprawę w wyniku uchylenia poprzedniej decyzji prawomocnym wyrokiem WSA z dnia 25 września 2015 r., to z uwagi na to, że zmiana stanu faktycznego, obowiązane było rozważyć, czy w związku z tym ocena prawna zawarta w powołanym orzeczeniu sądu jest nadal wiążąca, czy też moc tę utraciła. W orzecznictwie przyjmuje się, że odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 153 p.p.s.a. dotyczy dwóch sytuacji. Pierwsza z nich związana jest z ewentualną zmianą stanu faktycznego, gdy w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy organ stwierdzi, że stan faktyczny uległ zasadniczej zmianie i jest odmienny od przyjętego przez sąd, natomiast drugi z przypadków utraty mocy wiążącej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku sądu to zmiana stanu prawnego po wydaniu orzeczenia przez sąd. W przedmiotowej sprawie niewątpliwie zachodzi przypadek zamiany stanu faktycznego, czego Kolegium nie uwzględniło przy ponownym rozpatrywaniu, naruszając tym samym art. 15 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, stąd zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu. W tej sytuacji, Sąd uznał, że odniesienie się do zarzutów skargi wskazujących na naruszenia przepisów prawa materialnego byłoby przedwczesne. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.