II OSK 1812/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anna Pośpiech - Kłak po rozpoznaniu w dniu 5 września 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2343/15 w sprawie ze skargi A. L. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości gruntowej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 grudnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2343/15 uwzględnił skargę A. L. (dalej skarżący) i uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Zaskarżony wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym: [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej Spółka) wnioskiem z 14 października 2014 r. wystąpiła do Starosty Płockiego, w trybie art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (wówczas Dz. U. z 2014 poz. 518 ze zm.; dalej ugn), o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości – dz. nr [...], położonej w obrębie [...] w gminie [...], stanowiącej własność skarżącego. Starosta Płocki, na podstawie art. 124 ugn, decyzją z [...] lutego 2015 r. nr [...] orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z części ww. nieruchomości gruntowej poprzez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości przewodów, urządzeń służących do przesyłu lub dystrybucji energii elektrycznej przez Spółkę w celu realizacji inwestycji celu publicznego pn. "budowa odcinka sieci elektroenergetycznej kablowej średniego napięcia (30kV) wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną". Od wskazanej wyżej decyzji odwołanie wniósł skarżący zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. art. 8, 10, 36, 61 § 4, 89 § 2, 91 § 1 i 3, 94 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (wówczas Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej Kpa) oraz przepisów prawa materialnego, tj. art. 123 ust. 1, 124 ust. 1b i ust. 3 ugn. Wojewoda Mazowiecki decyzją z [...] maja 2015 r. utrzymał ww. decyzję w mocy. Organ odwoławczy wskazał, że z uwagi na brak zgody właścicieli nieruchomości na wejście na przedmiotowy teren przez Spółkę w celu przeprowadzenia inwestycji celu publicznego, Starosta Płocki zasadnie przyjął, że zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji w trybie art. 124 ust. 1 ugn, zezwalającej na przeprowadzenie na przedmiotowej nieruchomości sieci elektroenergetycznej kablowej średniego napięcia (30kV). Niezgadzając się z ww. decyzją Wojewody Mazowieckiego, skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając, że została wydana bez uzgodnienia z Prezesem Urzędu Komunikacji Elektronicznej, czym narusza art. 124 ust. 1b ugn oraz w okolicznościach błędnie ustalonego stanu faktycznego, w tym błędnym ustaleniem, że odbyły się w sprawie rokowania, konieczne do skutecznego wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, gdy tymczasem nie zostały one przeprowadzone. Powyższe zdaniem skarżącego narusza przepis art. 7 Kpa. Ponadto decyzja nie zawiera rozpatrzenia przez organ wszystkich zarzutów wniesionych i uzasadnionych w odwołaniu skarżącego od decyzji organu I instancji i zawiera w uzasadnieniu błędne ustalenie jakoby wydana wcześniej decyzja Burmistrza Gminy i Miasta Wyszogród o ustaleniu lokalizacji celu publicznego nr [...] była prawomocna, gdyż skarżący nie został poinformowany na piśmie o jej wydaniu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie. Spółka jako uczestnik postępowania wniosła o oddalenie skargi w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem z 7 grudnia 2015 r. powyższą skargę uwzględnił i uchylił zaskarżoną decyzję. Jak wskazał Sąd, zgodnie z art. 124 ust. 1 ugn zasadniczymi przesłankami wydania decyzji o ograniczeniu korzystania z nieruchomości są: realizacja celu publicznego wynikającego z planu miejscowego albo decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz brak zgody właściciela lub wieczystego użytkownika nieruchomości na takie ograniczenie. Zdaniem Sądu zgromadzony materiał dowodowy nie wykazuje, aby przesłanki te zostały w sprawie spełnione. Analizując zgromadzony w sprawie materiał dowodowy Sąd stwierdził, że zapisy odnoszące się do zajętości powierzchni zawarte w pkt 1 lit. c) decyzji Starosty Płockiego nie są precyzyjne i budzą wątpliwości. W decyzji wskazano bowiem jedynie powierzchnię zajętości bez dokładnego podania parametrów pasa, który będzie podlegał zajęciu. Tymczasem z wniosku spółki wynika, że planowany teren zajętości to pas o długości 68,5 m oraz szerokość 6 m. Takie dane wskazywałyby, że powierzchnia zajętości winna wynosić 411m2. Tymczasem w decyzji Starosty Płockiego z [...] lutego 2015 r., utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją wskazano, że powierzchnia zajętości dz. nr [...] to 530m2, przy czym obszar zajętości w tej decyzji określono na ok. 67 mb na głębokości 1,4 m bez wskazania szerokości tego pasa. Taką długość działki potwierdza też mapa załączona do pisma uczestnika z 2 grudnia 2014r., na której wskazana została skala 1:1000. Załącznik graficzny, który winien być pomocny przy określaniu powierzchni zajętości i do którego odsyła część tekstowa decyzji, nie zawiera skali, co uniemożliwia dokonanie jednoznacznych ustaleń w zakresie faktycznej powierzchni, która będzie podlegać ograniczeniu w oparciu o ten załącznik. Tym samym, podnoszone przez skarżącego zarzuty dotyczące braku precyzyjnego określenia powierzchni ograniczonego sposobu korzystania z nieruchomości Sąd uznał za uzasadnione. Sąd wskazał następnie, że drugą przesłanką wydania decyzji z art. 124 ust. 1 ugn jest brak zgody na korzystanie z nieruchomości jej właściciela lub wieczystego użytkownika. Stosownie bowiem do art. 124 ust. 3 ugn udzielenie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem (użytkownikiem wieczystym), które przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Ich przedmiotem jest udzielenie przez właściciela zgody na wykonanie prac związanych z realizacją na jego gruncie inwestycji infrastrukturalnej. Artykuł 124 ust. 3 ugn wymaga przy tym udokumentowania rokowań. Sąd ustalił, że przed wystąpieniem z wnioskiem inwestor prowadził rokowania ze skarżącym, jednakże na potrzeby innego zgoła postępowania dotyczącego ustalenia służebności na nieruchomości skarżącego. W aktach sprawy brak jest jednak dokumentów, które wskazywałyby, że takie rokowania zostały podjęte przed wystąpieniem do organu o ograniczenie korzystania z części nieruchomości. Natomiast pozostałe zarzuty podniesione w skardze nie zasługują w ocenie Sądu na uwzględnienie. Spółka wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzucając naruszenie następujących przepisów prawa materialnego: 1) art. 124 ust. 1 ugn poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że organ administracyjny nie określił w należyty sposób zakresu przestrzennego ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości; 2) art. 124 ust 3 ugn poprzez jego błędną wykładnię oraz niezgodne z zebranym materiałem dowodowym uznanie, że inwestor nie spełnił wynikającego z tego przepisu warunku przeprowadzenia rokowań z właścicielem nieruchomości. W związku z powyższym Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej Ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 Ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 184 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, występuje przypadek określony w części drugiej wskazanego przepisu, tj. zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia prawnego odpowiada prawu. Rację ma wnoszący skargę kasacyjną wskazując na błędne uznanie przez Sąd I instancji, że w zaskarżonej decyzji nie został precyzyjnie określony obszar ograniczenia. Treść decyzji w tej kwestii i załącznika nie wywołuje bowiem jakichkolwiek wątpliwości co do zakresu ograniczenia. Po pierwsze zakres ten jest zgodny z treścią decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, a kluczowy dla tej kwestii załącznik graficzny określa szerokość zajętego pasa jak i powierzchnię zajętego gruntu w sposób precyzyjny. Wykładnia art. 124 ust. 1 ugn zastosowana przez Sąd I instancji w tym zakresie była błędna. Niemniej jednak, co do zasady, prawidłowe jest stanowisku Sądu I instancji o niedopuszczalności zastosowania art. 124 ust. 1 ugn w okolicznościach przedmiotowej sprawy. Kluczową okolicznością przesądzającą o wadliwości zaskarżonej decyzji jest to, że Spółka występując o jej wydanie, nie zakończyła w sensie formalnym rokowań o ustanowienie służebności przesyłu i kontynuowała kwestię ustanowienia tej służebności w postępowaniu sądowym. W dacie wszczęcia postępowania o wydanie decyzji o ograniczeniu prawa własności toczyła się (i nadal się toczy) w Sądzie Rejonowym w Płocku sprawa z wniosku Spółki o ustanowienie służebności przesyłu o sygn. akt I Ns 1577/13. Wskazać należy, że obecnie w polskim systemie prawnym istnieją równolegle dwie podstawowe instytucje, regulujące kwestie trwałego korzystania z cudzej nieruchomości w celu posadowienia infrastruktury liniowej, tj.. służebność publiczna uregulowana w art. 124 ugn oraz służebność przesyłu uregulowana w art. 3051 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. z 2017 r. poz. 459 ze zm., dalej Kc). Decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 ugn może zostać wydana w sytuacji, gdy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Udzielenie zezwolenia musi być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1 (art. 124 ust. 3 ugn). Mając zatem na uwadze treść przepisu art. 124 ust. 3 ugn, wnioskować można, że celem takich rokowań jest skorzystanie z dyspozycji art. 305¹ Kc, a zatem ustanowienie służebności przesyłu. Tak długo, jak toczy się sprawa o ustanowienie służebności przesyłu, niedopuszczalne jest zastosowanie instytucji publicznoprawnego ograniczenia prawa własności. Podstawowym elementem konstytutywnym służebności publicznej jest ograniczenie prawa własności (względnie prawa użytkowania wieczystego) w drodze aktu administracyjnego. Materialne warunki ograniczenia prawa własności określa art. 31 ust. 3 Konstytucji RP stanowiący, że ograniczenia praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo praw i wolności innych osób (zasada proporcjonalności). Ponadto zgodnie z art. 1 Pierwszego Protokołu Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Obywatela z dnia 20 marca 1952 r. (Dz.U. z 1995 r. Nr 26, poz. 175) dokonując ograniczenia prawa własności konieczne jest takie wyważenie ww. interesów, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości. Na taką konieczność wskazuje również w swoim orzecznictwie, dotyczącym ochrony własności, Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu, podkreślając że każde ograniczenie własności musi być legitymowane publicznym interesem (Terazzi S.r.l. przeciwko Włochom, skarga nr 27265/95, § 85, 17 października 2002, i Elia S.r.l. przeciwko Włochom, skarga nr 37710/97, § 77, ECHR 2001-IX). Europejski Trybunał Praw Człowieka wyjaśnił, że to wyważenie interesu publicznego i prywatnego musi dotyczyć tej kwestii, czy właściciel mógł się spodziewać narzucenia określonego sposobu korzystania z nieruchomości, czy też wprowadzenia restrykcji (Fredin przeciwko Szwecji skarga nr 12033/86, 18 lutego 1991, § 54, Series A nr 192; Katte Klitsche de la Grange przeciwko Włochom, skarga nr 12539/86, 27 października 1994, § 46, Series A nr 293-B; SCEA Ferme de Fresnoy przeciwko Francji decyzja nr 61093/00). W związku z tym, że w odniesieniu do konkretnej nieruchomości Spółka dokonała wyboru regulacji w trybie cywilnoprawnym, to brak było, w świetle zasady proporcjonalności, podstaw do stosowania publicznoprawnego mechanizmu ograniczenia prawa własności. W świetle powyższego, w szczególności zaś wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasady proporcjonalności, instytucję służebności publicznej uregulowanej w art. 124 ugn należy rozumieć w ten sposób, że jej zastosowanie jest możliwe tylko wtedy, kiedy wnioskodawca zakończył procedurę ustanowienia służebności przesyłu. Dychotomia tych regulacji, tj. służebności przesyłu oraz służebności publicznej jest też wyraźnie akcentowana w orzecznictwie Sądu Najwyższego (por. uchwała z 6 czerwca 2014 r. sygn. akt III CZP 107/2013 oraz postanowienie z 10 maja 2017 r. sygn. akt I CSK 499/16). Skoro zatem nie została spełniona materialnoprawna przesłanka dopuszczalności ograniczenia prawa własności, to wyrok Sądu I instancji uchylający decyzję o ustanowieniu służebności publicznej jest co do zasady prawidłowy. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Ppsa oddalił skargę kasacyjną.